民国时期云南改土归流述略

马亚辉

（中国人民武装警察边防部队士官学校，云南 昆明 650000）

民国时期云南改土归流述略

马亚辉

（中国人民武装警察边防部队士官学校，云南 昆明 650000）

民国时期云南改土归流的起因与前朝不同，目的是巩固云南边防，抵御法英侵疆。受当时云南处于多事之秋的客观环境影响，在急进与缓进的指导思想之下，云南政府与土司经过博弈，土司辖地最终形成土流并存的政治格局。民国时期云南改土归流体现的治边思想依然是传统治边思想的延续，但其实施方法有所创新。当然，改土归流的失误也显而易见，对流官的任用不当导致了边疆民族的诸多起事。

民国；云南；土司；改土归流；土司制度

土司制度是元、明、清三朝在不适宜中央政府直接管辖的西南边远地区敕封各民族首领世袭官职，并借其统治当地民族的一种羁縻制度。这种以土官治土民的边疆制度，元代初步形成，明代正式成为统治边疆地区少数民族的一种制度。由于土司制度弊端的存在，明代已经开始小规模的改土归流，清代中叶土司制度弊端日益显露，雍正时期开始大规模改土归流，但并不彻底，直至民国时期，在云南等边远地区仍有土司存在。综观有关民国时期改土归流的述论，有刘亚朝的《民国在滇西边区的改土归流》，［1］对民国云南政府在滇西边区改土归流的三个阶段进行了划分；王文成的《近代云南边疆民族地区改土归流述论》，［2］探讨了云南边疆民族地区1840年至1949年期间改土归流的内容、方式方法及其结果。有关民国时期云南全面改土归流的专论尚未面世，许多问题有待深入研究。

一、民国初期云南土司面临的形势

民国初期国际形势已经发生了巨大变化，主要表现在两个方面：一是大多数欧美国家已经进入资本主义社会，而云南落后的土司制度依然处于封建甚至奴隶社会，与日益国际化的政治形势严重脱节。中国被西方的坚船利炮打开大门之后，云南一批具有先进革命思想的人士开始睁眼看世界，深刻感受到土司制度的腐朽。二是民国初期欧美发达国家已有现代意义上的国界概念，但中国的国界观受古代“服事观”、“华夷观”的影响，土司辖地与邻国还存在着诸多边界争议，这种情况严重影响了国家主权的维护与领土完整。李根源认为滇西边区“防务空虚，民智未开，土司童昏，夷民不附，大片沃土无人管理”，要保有这一领土，就必须改土归流，“设官分域，开垦通商，更以军队镇之”，方能实现边防巩固，蔡锷深以为然，采纳了这一建议。［3］

民国时期云南边疆危机四伏，不再是闭塞的边陲。1910年，法国雇用中国人民在云南修建的滇越铁路开始通车，大肆掠夺云南的矿产开采权；从1910年起，英国也伺机多次侵略云南边疆地区的片马等地。法、英两国对云南的强侵豪掠，使得云南边境告急。民国时期云南土司主要集中在今天的怒江、德宏、西双版纳、普洱、迪庆等远离政治、经济中心的边远地区，亦为外国列强垂涎之地，土司辖地经济落后、军事力量薄弱，很难与拥有先进武器的发达资本主义国家抗衡。云南军都督府有感于保卫国土、巩固边防的紧迫性，认为土司在边疆地区的屏藩作用已今非昔比，“以夷制夷”的治边理念已不适应近代云南边疆极为复杂的对外关系和政治格局，只有建立强大统一的国家政权，消灭边疆的土司制度，才能最大限度地抵御外敌入侵。

从土司自身的发展情况来看，也初步具备了改土归流的条件。民国初期，有的土司开始接受先进资产阶级革命思想，一些少数民族的先进分子也积极投身于革命运动之中，成为资产阶级民主革命运动的骨干，如干崖傣族土司刀安仁就是其中杰出代表。［4］（P9）实行土司制度的云南边疆地区受到内地政治、经济、文化的影响，许多土司还接受了现代教育，具有现代的政治、经济、文化观念。如“澜沧募乃土把总石玉清，上海复旦大学修业；广南世袭土同知侬鼎和，毕业于广东陆军军官学校；六库土千总段承经，毕业于保山师范训练所，等等。许多土司还普遍表现出强烈的汉文化色彩，其姓名、字号受汉文化影响甚深。如：“陇川宣抚司多永安，字靖之；沧源猛角董土千总罕华相，字绍卿；龙陵潞江安抚司线家齐，字比德；泸水鲁掌土千总茶光周，字鼎丞。”［5］（P180-185）

“四海变秋气，一室难为春”，在已被西方列强打开大门的西南边疆，在资产阶级思想迅速传播的土司辖地，在诸多土司出现汉化与接受现代教育的情况下，没有现代国家观念的云南土司不可能继续世领其土，世长其民。英法对云南边疆的侵略引燃了改土归流的导火线，为了保疆固圉，民国云南军都督府拉开了改土归流的序幕。

二、改土归流的原因、指导思想及实施

在当时国内外的政治形势之下，民国云南军都督府为了加强对云南边区的控制，抵御外敌入侵，巩固边防，开始在云南边疆地区进行设治，继续清朝以来的改土归流。改土归流为中央及地方政府与土司之间的博弈。虽然民国初期改土归流是应运而生，符合中国历史发展潮流，但并不代表改土归流最终会彻底成功，其效果如何，还取决于双方的实力对比以及民国时期云南多变的客观环境。

在云南军都督府成立之初，鉴于片马事件，云南军都督驻大理的迤西国民军总司令兼第一师师长李根源就提出了改土归流的方案。其一，“以兵威迫令改土。与外人先声言，毋犯边境，毋纳叛。还请自腾永诸土司，兵不过千人，时不过两月，可一举而定其地”。是为急进的方案；其二，“以恩惠煦人士，而以次清户籍、垦荒地、兴教育、抚土民。土民苦苛政久，必且归心，有所举措，如水就下，然后举内政而敷布之，不必改土司之名，而已举郡县之制”，是为缓进方案。［6］（P491）李根源之提议，得到了云南军都督府的认同，可谓是民国初期云南改土归流的主要指导思想，而缓进的指导思想贯穿民国改土归流之始终。

急进的指导思想主要体现在民国改土归流前期云南的怒俅地区。1912年2月，李根源受命经营怒俅两江，抚绥各夷，在大理成立“筹办边务委员会”，着手开发怒俅。首先组织了三个拓边队（后改名殖边队）进驻怒江地区，设置了三个相当于县的行政机构——知子罗、上帕、菖蒲桶殖边公署，还在兰坪营盘街设“怒俅殖边总局”，下设第四殖边队以作后援。［4］（P252）拓边队的进入，引起了长期封闭的怒江各族的敌视，各拓边队都遭受到当地民族的袭击和围攻。例如：第一拓边队刚进驻福贡鹿马登时，即遭到了数百名怒族、傈僳族村民的围攻；进入上帕后，上帕、腊乌、古泉等地的怒族、傈僳族头人又召集了二百余人围攻拓边队。怒族、傈僳族土司在多次失败后，围攻拓边队的暴力行动才逐渐停息。为了尽快稳定政局，拓边队总结经验，采取分化瓦解政策，利用当地奴隶主、土司头人之间的矛盾，瓦解反对力量，争取了乌、腊竹底、上帕等村的民族头人支持，最终稳住政权。其后又用武力和行政手段实行“开笼放雀”政策，强令蓄奴主释放奴隶，使许多砸开了奴隶枷锁的农奴逐渐向他们靠拢，政局日渐稳定。［7］民国初年云南军都督府在怒俅地区对急进指导思想的运用是成功的，达到了巩固怒俅边防的目的，虽然采取了武力手段，但客观上却促进了当地政治、经济的发展，为进一步正式改县设治打下了基础。其所以采用急进手段，一是迫于片马危机，应当机立断，必须迅速采取行动；二是怒俅地区的民族多处于较落后的奴隶社会乃至原始社会末期，土司和头人管辖领地较小，其反抗力量甚微，不足为虑；三是所派官员李根源政治能力较强，能够审时度势，因地制宜。可以看出，当时云南军都督府虽然向怒江地区派出了军队，采取急进方案，但限于当地民族原始落后的生产制度在短期内难以改变，大部分土司和头人被保留下来，以便保持边疆稳定，怒俅地区最终形成土流并存的格局。

对于德宏腾龙边区各土司，云南军都督府一开始便采取了缓进的指导思想。1912年3月，云南省军政部长兼参议院长、国民军第二师师长李根源和迤西道尹赵藩领兵深入滇西边陲重镇腾冲，改原腾越厅为腾冲县，并增设腾冲府管理腾龙边区各土司地。腾龙地区的十土司一般都有较高级别，管辖较大的地方和较多的人民，且多数为傣族，相互间多有姻亲关系，在少数民族中具有相当大的权威。李根源在腾冲县召开边区土司会议，商议改土设县之事，各土司强烈反对，要求缓改。为此，李与云南军都督蔡锷电议，军都督府认为“在此国防建设薄弱时期，土司既为一般边民所信服，尚须赖其号召团结，共御外侮，似难遽为废除，转贻鞭长莫及之忧”，决定“不遽设县治，改行土流”，［8］明确表示在这一地区应采取缓进的改流政策。于是在保留土司制度的同时，1913年，云南军都督府在腾龙地区各土司地设置了弹压委员，其无政可行，无事可做，实为土司附属，丝毫未触动土司制度。［9］（P44）1932年改行政区为设治局并实行保甲制度，政府与土司各行其事，相互倾扎，彼此争权夺利，而土司仍然沿袭其旧有编制，腾龙边区最终形成土流并存的两套机构。［9］（P45）云南政府在腾龙边区进行的改土归流是由当时的形势所决定，面对拥有庞大势力且相互具有姻亲关系的高级别土司，在国防薄弱时期，武力改流实为不可行之事。若要巩固边防，尚须利用土司团结边境民众。军都督府分析时弊，认为缓进方案乃上上之策。事实证明这一决定是正确的，在抗日战争期间，土司拒绝日军的拉拢收买，固守此地疆土，发挥了很大作用。

西双版纳地区的改土归流自始至终亦是缓进的指导思想。民国初期，柯树勋继任思茅同知，考察边地情形，对改土归流采取了缓进方案，陈治边十二条：一改流；二筹款；三官守；四诉讼；五交涉；六实业；七国币；八通商；九学堂；十邮电；十一招垦；十二练兵。柯树勋在条陈中说：“前据宣慰司刀承恩等合词公请暂缓改流，可设官保护十二版纳……求汉官担任保护，似此权操汉官，将属不改之改，事尚可行。此后若得贤良长官，善为抚循化导，悉泯猜嫌，长治久安，拭目可待。”［10］（P38）这一意见得到了滇南观察刘均的嘉许，并经云南民政司兼司法司批示和指导，准如议试办。柯树勋乃于1913年正月成立普思沿边行政总局，内部组织有司法、教育、事业、财政、交涉、翻译各科，规模粗具。设治之后，由于当地汉人较少，柯树勋非常注意民族关系的调整，密切联系宣慰司刀承恩，以号召各勐。例如以其长子拜宣慰为义父，并为宣慰的儿子命名等。他对各勐土司叭目等上层人物亦尽其柔服笼络之能事。勐海土司刀柱国之子承龙，树勋为之命名曰忠汉，吩咐其忠于汉族。勐遮土司刀正经之子刀忠良、顶真土司刀金贵，因附和刀正经作乱，永革土司职，但柯树勋却给予他们团正名义，依然以土司看待之。一年中，柯树勋还多次召集各勐土司、叭目观光团到昆明参观学习，“俾亲身礼任内地之大，民物之众，庶以开其眼界，扩张其心胸，怯其锢蔽自大之念，泯其自外携二心，而惟五族一家，和衷共济，努力边疆建设，使沿边渐进文明，固若磐石，以杜强邻觊觎之野心，消弥未来之边患”。他还鼓励汉傣相互通婚，“无论汉民夷族，均须平等看待，亲若同胞，不得稍涉歧视，汉人不得故意调戏，违者按律严惩。”［11］1924年，裁行政总局，改设殖边总办，仍以柯为总办，各区设殖边公署，西双版纳也形成了土流并存的局面。柯树勋的措施奠定了民国时期西双版纳少数民族与汉族关系的基础，即土司承认政府的领导并放弃了部分权利，而政府在确保西双版纳忠诚的基础上也将土司制度完整地保留了下来，并未采取废除土司权利的任何举措。而以后的西双版纳当局及官员也基本上延续了这一做法，地方官员依赖土司进行统治，而土司则因忌惮以及仰仗强大的中央而表面上服从了地方当局的领导。虽然之后的官员苛派益多，甚至随意关押土司，但西双版纳少数民族上层还是无奈地接受了这种关系。

民国云南政府对改土归流的缓进指导思想还表现在发展边疆地区的交通、经济、教育等方面。一是兴修道路、开通邮政。边疆交通对中央政府控制边疆起着至关重要的作用，民国政府在车里、怒江等地区修筑交通，沟通边疆与内地的往来。还逐渐设立邮政代办所，1914年殖边当局在泸水建立了邮政代办所，开通了保山至泸水的邮路。在西双版纳，1920年车里和倚邦分别成立了邮寄代办所，1940年，佛海邮政代办所改为三等邮局，并与缅甸通邮，为国际交换局。边疆交通与邮政业务的设置，极大地促进了云南民族地区的政治、经济、文化的发展。二是提倡种植，移民垦植。当时云南各县府备办苗种发给百姓，规定每家种植数量。在怒江的各行政公署亦积极购买豆麦子种，劝民耕植，后又教授人民种植适合当地土壤条件的高产农作务。菖蒲桶行政委员陈应昌在职期间，还成立了建设局，对农业生产“委解其详”，令傈僳、怒等少数民族人工栽种黄连。［12］三是兴办边疆民族教育。以教育为手段，加速引导边疆民族地区文化变迁，将少数民族吸纳进中华民族主体内的观点，在民国社会是得到知识界与官方的一致认同的。1931年3月，云南省政府颁布了《云南省政府实施边地教育办法纲要》29条。1935年，教育部拟定了《推行西南边疆教育方案》，此后，中央与省级政府相继提出了一系列发展边疆教育方案。为吸引少数民族学生入学，政府规定了若干优惠条件，如免缴学费，供给书籍，供给住宿处所，供给衣服 ，给予奖学金，有学生的家庭免除对地方上的户捐等。由于多种因素限制，教育并未收到预期效果，但却为边疆民族培养了一批知识分子，客观上促进了各民族的融合。

民国云南政府改土归流的指导思想为急进与缓进，但民国时期的云南处于多事之秋，急进的指导思想初期在个别地区会发生一定作用，随着全国与云南政局的变化，云南历届政府不可能也没有足够的精力采用急进方式改土归流。如前所述，民国云南政府改土归流的目的是巩固云南边防，而非针对土司制度，边防既固，改流当可暂缓。民国中后期，中国内忧不断，外患频仍，加之土司强烈反对，云南政府在边防稍固之后，不得不对改土归流政策进行调整，全面推行缓进方案，实行“设流而不改土”，土流并存的制度。改土归流的出发点从一开始就决定了其主要指导思想为缓进，而急进思想在改流初期发挥过一定作用，至中后期已被摒弃不用。

三、评议

自元朝设土司制度始，至中华人民共和国彻底消灭土司制度止，改土归流为历代之要事。民国时期云南的改土归流是国际、国内形势发展的需要，是边疆与内地政治、经济、文化密切交流的必然结果。虽然囿于时代局限，民国时期云南未能彻底消灭土司制度，依然在改土归流史上留下了浓墨重彩的一页。

民国时期云南的改土归流是承前启后的一个必经阶段，其体现的治边思想，仍是“刚柔并济”、［13］（P219）“因地、因时、因人而治”［13］（P450）等传统的治边思想。

“刚柔并济”是我国历代王朝治边的传统思想，民国时期云南的改土归流并未跳出前朝治边思想的窠臼。民国时期云南改土归流主要是急进与缓进两种方案：急进方案如云南军都督府最初派军队进驻怒俅等边疆地区，以“兵威迫令改土”，实行的是军事武力征服，此即传统治边思想中的“剿”或“威”，“刚”的治边思想。缓进方案如云南军都督府在边疆地区以恩惠煦人士，而以次清户籍、垦荒地、兴教育、抚土民等，实行的则是柔性的治边政策，即传统治边思想中的“抚”或“恩”，“柔”的治边思想。

“因地、因时、因人而治”也是历代王朝治边的传统思想与策略。民国时期云南各地改土归流的结果基本相同，最终全部形成土流并存的局面，这说明云南军政府还无力也无心对土司彻底改流，土司还在边区民族中享有很高威望，为了保持边疆稳定，为了巩固云南边防，对云南边区的控制还不得不依赖于当地土司，此为因地、因人而治。在抗日战争时期，改流问题被无形淡化，由于日军入侵，外敌当前，民国云南政府又与土司团结一致，共御外侮，这又是因时、因势而治。民国政府进行的改土归流，是形势发展的需要，最终形成土流并治的局面，也是各种合力发展的结果，是传统治边思想“因地、因时、因人而治”在改土归流中的具体体现。

民国时期云南改土归流的具体实施方法具有不同于前朝的特点。首先是云南政府为了稳固对边疆地区的统治，开展了对云南边疆少数民族的专门调查，并设立边疆民族事务管理机构。主要有：1934年的西南苗夷民族调查、1938年的西南边区民族调查、1947年的边疆民族及内地生活习惯特殊国民状况调查和1929～1943年进行的4次土司调查等。［4］（P254）在对边疆少数民族调查的基础上，民国政府先后设置了云南省苗夷民族问题研究会、云南省边疆行政设计委员会等机构研究、管理边疆民族事务。1943年10月隶属于民政厅的云南省边疆行政设计委员会成立，其职责具体来说是要在对边疆民族地区调查研究的基础上设计边疆开发方案和管理边疆民族事务，以缓进方式来对云南土司进行改流。其次，云南军都督府通过移民垦殖，发展当地经济、交通、邮电、教育事业等手段来摧垮土司赖以生存的奴隶与封建制度，从各个方面加强边疆与内地的交流。由于土司的不配合，虽然各种措施难以推行，未收到预期效果，但云南军都督府此举，却将其统治深入到了基层边疆民族地区，对了解边疆少数民族情况、发展边疆民族地区的经济和文化，为以后政府对边疆的控制做好了铺垫，客观上开拓了少数民族的眼界，启迪了少数民族的思维，促进了民族融合。

民国云南改土归流的失误主要表现在两个方面：一是云南边区流官任用不当，贪婪昏庸，不通民俗。这些官员多为失意的小官吏或军官，他们“一类是拼命要钱的贪官，一类是不明边情的蠢官”，［14］（P430）或因治理不当而引起民间变乱，或因苛掠太甚而激起反抗，反而使土司威信更胜于流官，这在当时并非个例。

1932年11月，怒俅福贡贪赃枉法的设治局长保维德被撤职后，施国英继任，利用手中权力在福贡侵占有利地段，大做生意，并安插其父施丹贵到利沙底当公安局长，把福贡变成施家父子的天下。接着，施国英父子又利用职权，大肆敲诈勒索，残酷剥削人民。群众前来告状，不论案情轻重，动辄罚银上百两。施国英的贪婪事例，不胜枚举，终于在1935年爆发了福贡各族人民大起义，起义群众冲进设治局，杀死施国英父子及其叔父，砸烂监狱，放出无辜群众，把缴获的武器与财物分给起义人员。［15］（P29-34）

1938年秋天，陇川新任的设治局长到任后，看到街场上的“山头”（景颇族）、傈僳、摆夷等民族的男子都腰挂二尺多的缅刀一柄，认为这是野蛮的风俗，于是下令一律不准带刀入市。但禁令发布后，人民依然带刀如故，不了解刀在少数民族生活中重要作用的局长大怒，命令局丁武装入市没收刀具，当场发生冲突，“山头”被打死一人。结果第二天晚上，百余“山头”聚集在陇川设治局所在的章凤街声言杀官报仇并放火烧了半个街市，官衙也变成了瓦砾堆。［14］（P431-432）

二是云南边区的各民族受到云南政府与当地土司双重压迫，这在边疆地区也是一种普遍现象。随着云南军都督府在边疆的设治，边疆土司地区形成了土流并存的局面，政府不仅没有给边疆民族带来福祉，反而加重了负担。各族人民在应付土司衙门繁重的苛捐杂税、无偿劳役的同时，还负担设治局的各种摊派杂役，双重压迫使得边疆百姓苦不堪言，因此，在土司影响下，边区民族对政府普遍排斥及反感。

民国云南政府在怒江福贡设治以后，每换一任流官，便“向人民增派一些苛捐杂税，到解放前夕，福贡各族群众每户负担的钱粮苛派竟达二十来种之多”。［15］在基诺山，基诺族人民除向勐养傣族土司每年缴纳苛重的茶金、山水费、门户捐外，还要向民国政府地方当局缴纳门户钱、屠宰税、酒课、兵钱、栽种税、婚姻税、死人税等苛捐杂税，加上抓壮丁及各级贪官污吏的层层盘剥，人民生活在水深火热中。1941年，为反抗政府和傣族领主的双重剥削和压迫，基诺族人民在搓约的领导下，联合西双版纳其他地区的哈尼、瑶、布朗、傣、拉祜、汉族等兄弟民族，发动了声势浩大的武装起义，在经过了数十次战斗之后，起义最终失败，但却给国民党及封建领主政权予重创，最终云南省政府不得不将车里县长王字鹅撤职，并且议定三年内不在基诺山征税派款。［16］（P740）

总的来看，民国时期云南的改土归流维护了国家主权与领土完整，巩固了云南边防，虽然在云南边区形成了土流并存的局面，但此次改土归流还是动摇了土司制度在云南边疆存在的基础，许多土司在这一时期被彻底消灭。经过民国时期云南的改土归流，截至民国结束时，云南全省仅有宣慰司1，正副宣抚司7，安抚司3，长官司2，共13处土司存在。［17］民国时期的改土归流是建立在前朝改土归流的基础之上的，是为了巩固云南边防的目的而进行的，是前朝治边政策的延续与发展，并为以后中华人民共和国根除土司制度打下了坚实的基础。

［1］ 刘亚朝.民国在滇西边区的改土归流［J］.云南民族学院学报：哲学社会科学版，1999，（1）：63-69.

［2］ 王文成.近代云南边疆民族地区改土归流述论［J］.民族研究，1993，（1）：75-80.

［3］ 迤西陆防各军总司令部.李根源致蔡锷电文［A］.西事汇略·卷9·殖边·怒俅条［Z］.

［4］ 王文光.云南近现代民族发展史纲要［M］.昆明：云南大学出版社，2009.

［5］ 马玉华.国民政府对西南少数民族调查之研究［M］.昆明：云南人民出版社，2006.

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［7］ 胡正生，普利颜.殖边队进驻福贡［J］.怒江文史资料选辑（试刊），1987，（8）：29-30.

［8］ 云南行政纪实编纂委员会.云南行政纪实第二编［Z］.昆明：云南财政厅印刷局，1943.

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［14］ 江应樑.滇西摆夷之现实生活［M］.德宏：德宏民族出版社，2003.

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［16］ 郭净.云南少数民族概览［M］.昆明：云南人民出版社，1999.

［17］ 杨炳堃.土司制度在云南的最后消亡［J］.贵州民族研究，1994，（2）：109.

（责任编辑 娄自昌）

Hereditary Chieftaincy Reform in Yunnan during the Republic of China

MA Ya-hui
(Military School of the Chinese People's Armed Frontier Police Forces, Kunming 650000, China)

During the period of the Republic of China, the reason of Yunnan Hereditary Chieftaincy Reform was different from former dynasties, and the purpose is to consolidate frontier area against aggression from France and England. Affected by the far worse objective environments, the Hereditary Chieftaincy and Provincial Administration eventually coexisted under the guiding ideology of "radical" and "slow". Yunnan Hereditary Chieftaincy Reform still refects the traditional frontier management thought, but its implementation methods embodied some innovation. The disadvantages of Hereditary Chieftaincy Reform are also apparent. The Provincial Administrations are so greedy and cruel that the uprisings of Yunnan minority often occur.

The Republic of China; Yunnan; hereditary chieftaincy; hereditary chieftaincy reform; hereditary chieftaincy system

K297.4 文献标识码： A 文章编号：1674-9200（2012）02-0054-06

2011 - 09 - 26

马亚辉（1974 -），男，河北定州人，中国人民武装警察边防部队士官学校讲师，云南大学人文学院中国边疆学博士生，主要从事中国边疆问题研究。