构建我国环境公益诉讼中的被害人权益救济制度

谢丽珍

(温州大学法政学院，浙江温州 325035)

构建我国环境公益诉讼中的被害人权益救济制度

谢丽珍

(温州大学法政学院，浙江温州 325035)

当前，一些学者从我国确立环境公益诉讼的必要性和紧迫性出发，建议制定专门的环境公益诉讼的立法制度。现有的研究主要侧重于确认公益诉讼的主体资格，而对已经形成的环境公益侵权事件中被害人权益救济问题，则鲜有人关注。对环境公益诉讼中被害人权益进行救济，可以为环境侵权事件中的被害人找到一条司法救济的途径，从而为我国立法部门制定后续的环境保护法律制度提供帮助，也可为环保行政部门提供决策和执法参考。

环境公益诉讼；被害人；权益救济

我国现有的环境保护立法比较全面，但其主要是以实体性法律为主，程序性法律基本上是一片空白，这导致真正的环境侵权事件难以得到及时的处置，而受到侵害的当事人更是陷于告状无门的境地。制定环境公益诉讼法可以弥补环境保护程序性法律的不足，从而对环境侵权事件中的被害人进行救济。

一、环境公益诉讼的概念

随着社会的不断发展，新型社会利益日趋分化，诸多新的现代型纠纷，如消费者诉讼、证券诉讼、环境诉讼、社会福利诉讼等大量涌现。这些纠纷或者是围绕分散性利益、集团性利益引发的纷争，或者是因当事人之间利益不同而起的纷争。这些现代型诉讼不仅超越了个人的利害关系而且在诉讼之外还潜存着大量有实质利害关系的主体，这就难以用传统的诉讼理论予以解释和调整，从而导致法律适用上的困难。公益诉讼作为一个极具创造性的制度设计，可以很好地解决以上用传统的诉讼理论无法解决的问题。而作为公益诉讼的一种制度类型，环境公益诉讼反映了当今这个转型时代在环境保护领域的诉求：在理念上，环境公益诉讼作为实现环境正义和环境民主的制度化手段，通过推广以及公众的参与，寻求法律的改变和适用方式，从而改造甚至重塑整个社会的价值理念；在制度构造上，环境公益诉讼是以环境公共利益的维护为基点，以相关原告的诉讼为起点，以法官的最终判决为指向的一种利益平衡协调机制。

对环境公益诉讼，学界有各种不同的定义。有的学者认为：“所谓环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。”①这段话引自“2003年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集”中张建伟、董文涛、王宇等人题为“环境公益诉讼制度研究”的论文, 参见: 武汉大学环境法研究所网站(http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=25693).有的学者则认为：“环境公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家环境权益、社会公共环境权益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。”[1]还有学者认为：“环境公益诉讼，即任何人基于行为人的不法行为致使公共环境权利受到侵害或有侵害之虞时依法提起的诉讼。”[2]以上各个关于环境公益诉讼的定义，尽管论述问题的角度各不相同，但都强调为公共环境利益而提起的诉讼就是公益诉讼。笔者认为，他们都回避了一个很关键的问题，即起诉人与诉讼请求是否有直接的利害关系。真正的公益诉讼应该是与诉讼请求无直接利害关系的特定主体，依法对侵犯社会公共利益的行为向法院提起的诉讼。根据该定义，公益诉讼至少应该具备以下几个特征：首先，公益诉讼的发起者，既可以是直接的受害人，也可以是因为公益受到损害而受到间接损害的受害人；既可以是与案件有直接或间接关系的公民、法人或其他组织，也可以是国家机关。只要其认为加害人的行为侵害了社会公众的基本权利，或者社会公共利益有被侵害的现实威胁，就可以提起民事诉讼。由于之前我国没有公益诉讼制度，实践中，经常发生单个人为个人利益而提起诉讼，但惠及公共利益，例如，因为在火车上就餐未获发票而起诉铁道局并胜诉以后，所有在火车上就餐的乘客就都能够获得想要的发票了②中国政法大学研究生郝劲松2006年告北京铁路局胜诉不久, 国家税务总局和铁道部联合印制了一种铁路专用发票, 并在全国列车上配备.。此诉讼虽然是因私益而起，但在客观上却产生了公益的效果。其次，受益的公共性。如果案件结果受益的是大众，或者特定区域内的大多数人，那么，这个案件才具有公益性。最后，起诉权的法定性。法律应明确规定公益诉讼案件的范围和公益诉讼案件起诉人的范围。结合环境保护的目的和公益诉讼的前述三个特征，环境公益诉讼可以这样界定：环境公益诉讼是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法作为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或可能遭受侵害时，法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度[3]。

二、在我国确立环境公益诉讼的必要性和紧迫性

（一）实现公众环境权的必然要求

环境权作为一种基本的环境法律权利，是指“每个人都应该享有获得良好环境的权利和出于生存目的的需要而对环境资源进行开发利用的权利。”[4]我国法律虽然没有明确宣布环境权，但已有涉及环境权的法律规定。如我国《宪法》第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。”第26条规定：国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”另外，《中华人民共和国环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”环境权不能仅仅停留在当环境污染直接侵害到私人利益时，受害人可以就自己的受损权利提起民事诉讼，还应该体现在环境的污染与破坏并未直接侵害到私人利益的情况下，让公民或环境保护团体可以在国家对于损害公共利益的行为不起诉、不追究时能以自己的名义进行起诉。环境公益诉讼制度的建立可以使任何单位或个人针对污染和破坏环境的行为以及行政不作为的行为提起诉讼。因此，建立环境公益诉讼制度是实现公众环境权的必然要求。

（二）实现环境保护公众参与原则的必然要求

环境是人类生存和发展的物质基础，环境保护是一项事关人类自身的事业，是公众自己的事业。在环保时代，生态问题的社会性决定了单靠政府来应对生态环境危机是孤掌难鸣的，行政法的生态化要求在现有法律规定的基础上，借鉴国外经验，建立完备的环保公众参与制度[5]。公众参与环境保护是维护自身权益的需要，公众在受到环境危害之后，可以通过提起环境公益诉讼的形式解决环境纠纷，维护其环境权利，这是环保公众参与原则的最具体的体现。公众参与有三个支柱：一、环境信息公开，即每个公民对行政机关所持有的环境信息拥有适当的获得利用权；二、环境决策参与权，即每个公民有权在早期阶段参与环境决策进程；三、司法和行政救济权，即当公民的环境权益受到侵害时，人人都能有效地借助司法和行政程序获取救济。公众运用司法手段解决环境公害，必将增强其保护环境的意识和维护自身环境权的信念，同时也为环境公益诉讼的建立创造了良好的民众基础。因此，建立能够吸收公众参与环境管理运作的环境公益诉讼制度已经成为现实的迫切需要。

（三）弥补行政权力保护环境不足的必然要求

很长一段时间以来，经济建设一直是我国社会发展的主要任务，各地都争相通过各种方式发展本地经济，对本地资源进行各种开发和利用。但是，由于不合理的开发利用或大型工程建设，资源和自然环境都遭到了极大破坏，我国环境污染与生态破坏已经到了非常严峻的地步。大量的环境污染使环境质量下降，危害了人体健康，损害了生物资源，影响了工农业生产。如此严重的环境危机不仅严重损害了公民的生命健康和社会生活，而且成为制约我国经济和社会协调发展的一个重要因素。而我国长期以来实行的是国家环境管理这一单轨运行机制，通过各级政府的环境保护部门以国家的名义和法律的形式，全面行使对环境保护的执行、监督、管理职能，并对全社会的环境保护进行预测和决策，强调了行政权力保护环境的特点，过多地强调公民保护环境的义务，忽视公民的权利和其他社会力量的作用[6]。政府在环境保护中所拥有的人力、物力是有限的，但是环境破坏行为是无处不在的，用有限的物力、人力去治理无限的环境破坏，常常会使政府部门陷于防不胜防的被动局面。同时，政府自己也会成为环境的破坏者，如政府决策违反环境保护的原则，过多考虑局部利益、短期效益，放纵个别环境污染行为或忽视污染预防等。环境公益诉讼可以弥补行政权力在保护环境中的不足，减少政府的跟踪、检查等活动。

三、环境公益诉讼中的被害人权益救济的根源

环境公益诉讼中的被害人主要是指因环境违法行为而权益受到损害的主体，既包括因污染、破坏环境与自然资源造成的权益受损者，也包括因违法或者不履行环境与资源保护法定职责的行政机关所造成的权益受损者。

对环境公益诉讼中的被害人进行救济，一是源于环境纠纷的特点。环境公益诉讼中所保护的环境权益所指向的对象大多为公共物品，如大气、水流、土壤等，这些物品往往产权不明，形体上难以分割和分离，消费时又不具备专有性和排他性，因而哪些人可以对此主张权利，哪些人是受害的主体，权利受侵害的程度和范围有多大等问题令法官颇为头痛；在诉讼进程中，被告多是在社会上具有重要影响的大企业、政府机构，诉讼双方的社会经济地位、诉讼能力极不平衡，诉讼因而很难正常进行；环境侵害具有的广泛性、复杂性、多样性以及潜伏性等特点，致使法律难以提供相应有效的司法救济途径，这常常导致许多环境侵害发生后长期无人问津，最终造成公共利益的重大损害。

对环境公益诉讼中的被害人权益进行救济的另一因素，则源于环境公益诉讼的内在精神——对社会弱势群体的保护。环境利益虽然在一定程度上是超越了社会各阶层的公共利益，但在实践中环境风险和损害并不是在各阶层中平均分配的，其主要是由社会弱势群体来承担。日本著名环境经济学家宫本宪一通过研究发现，公害问题具有生物中的弱者、社会的弱者和绝对的不可逆的损失三个基本特征。其中前两个特征均与环境公平有关。第一，损害通常从生物中的弱者开始。以水俣病为例，公害的前奏是从对污染的抵抗力较弱的植物及动物受到伤害及死亡开始的。就人类来说，也是对环境恶化的抵抗力较弱的病人、老人及小孩的健康受到损害开始的。第二，受害者是社会的弱者。公害的受害者是以贫困的农民和渔民以及工人阶级为中心的下层人民，在欧美则更多地集中于少数民族。由于跨国公司的进入，产业公害具有逐渐向发展中国家的社会弱势群体扩散的倾向。因此，一旦发生公害，贫困者往往首先沦为牺牲品，而富裕阶层有更强的能力逃避公害，选择在环境良好的地方居住[7]。

四、我国环境公益诉讼中被害人权益救济法律制度的构建

前文已经提到，环境侵害具有的广泛性、复杂性、多样性以及潜伏性等特点，其争议焦点甚至会涉及政治因素，致使法律难以提供相应有效的司法救济途径，常常导致许多环境侵害发生后长期无人问津，甚至情况恶化、矛盾激化，最终造成公共利益的重大损害而又长期得不到有效救济。又由于环境侵害事故中，被害人往往处于弱势地位，其权益很难得到维护，某些重大危险性环境侵害事件（如切尔诺贝利核电站事故、美国三里岛核污染、印度博帕尔毒气外溢）受害地区广阔、受害人数众多、赔偿数额巨大，这些情况都使环境公益诉讼中的救济不再是致害人与被害人之间的问题，而是社会问题，这需要引起整个社会的关注。而从环境公益诉讼的角度研究被害人救济的具体制度，需要解决救济方式、救济主体、救济的资金来源以及救济程序设置等一系列问题，以下，笔者将结合中国的国情，一一探讨这些问题。

（一）救济的方式

公民权益遭受侵害，法律给予救济的方式各国虽略有不同，但大体上一致，即以损害赔偿与强制排除侵害为主要方式。前者注重补偿已经发生的损害，亦即救济已然；后者则注重于排除目前发生之侵害，并预防将来可能发生之侵害，亦即重在防患于未然。这里，我们可以借鉴一下美国环境公益诉讼中的救济方式：一种是损害赔偿，通常是环境监管机关。在特殊情形下，为国家环境应急计划承担了实施清污行为的任何个人也可以要求责任者支付清污费用，赔偿的费用范围主要是清污费用和损害费用；另外一种是排除妨害，即当发生环境损害时，美国民众和州、联邦政府可以提起环境公益诉讼要求法院颁发禁令，对这些行为予以制止。法院能够颁发的禁令有禁止性禁令(Prohibitory Injunctions)、预防性禁令(Quia Timet Injunctions)、纠正性禁令(Mandatory Injunctions)和替代性禁令(Damages in Lieu of an Injunction)等[8]。我国也可以设置损害赔偿和排除妨害两种救济方式，损害赔偿重在对已经造成的环境侵害行为进行赔偿，相关主体可以对责任人提出赔偿请求。提起赔偿的人，笔者主张可借鉴环境公益诉讼的主体，采多元制，直接受到侵害者、检察机关、环保机构、社会团体都可以提起赔偿。而赔偿的范围，既包括已经产生的和可能产生的损失，也包括为了避免损害的扩大或解决损害问题而支出的费用；排除妨害，则是在发现有环境侵害的可能时，通过环境公益诉讼来制止这种行为，强调事前的预防。毕竟，环境侵权事件造成的损害可能会影响几代人，比如最近日本的核泄露导致的污染事件。

（二）救济的主体

由于环境侵权的范围相当大，持续的时间长，受害者不局限于某一个体，甚至在特定情况下，受害者的范围无法准确认定（如现有科学技术无法确定环境侵害的具体结果等情形）。因此，环境公益诉讼中救济的主体，可以是现实的环境侵权事件的受害人本人或其近亲属，也可以是潜在的受害人或其近亲属，救济的主体范围不宜限制过窄。

（三）救济的资金来源

对环境公益诉讼中的被害人救济资金的来源，笔者主张构建一种环境基金制度。通过传统的民法救济手段存在很多局限性（比如对主体的限制非常严格，强调诉的利益性，往往侧重于事后救济等等），单靠民法的救济是不足以圆满地解决环境侵权所引起的损害赔偿问题。在《魏玛宪法》所确立的“福利国家和服务行政”的理念之下，社会救济和国家救济日益兴起。在环境侵权救济领域贯彻该理念的制度有补偿基金制度和行政救济制度。由于我国缺乏具体的法律规定和实践，我们可借鉴和参考发达国家之补偿金制度和行政救济制度，例如，日本的补偿金制度由提存金制度和公积金制度构成；行政救济制度以《公害健康补偿法》为典范。我国的《证券法》第111条、第128条、第154条分别规定了风险基金、交易风险基金和结算风险基金；《公司法》第177条规定环境公积金制度。在环境危机面前，将环境风险基金和环境公积金通过法律明确规定，以使被害人得到及时充分的救济，也有利于企业提高环境保护意识。我国可以考虑设立公共赔偿支付基金，并以该基金为基础设定公共赔偿支付中心，将其作为办理环境侵权公共救济补偿申请之法定机构。公共赔偿支付基金的资金来源可以设想为以下几个部分：一、国家和地方财政拨款。我国中央、地方的财政可以提前作出环境事故预算，以应对实践中可能发生的环境侵权事件，避免在遇到重大环境侵权的突发事件时无法及时地处置。二、环境罚没款项的转移部分，如排污费、环境污染的罚款等，相关部门将其转移给环境赔偿支付基金。三、环境污染企业交付的保证基金，即存在环境污染的企业应交纳一定比例的环境风险基金。虽然公益诉讼代表的是公共的利益，环境公益诉讼主要保护的是公民的环境权，但环境侵权行为主要是具体的企业、单位和组织实施的。针对我国环境保护的实践，我国完全可以借鉴环境影响评价制度和环境“三同时”制度的先进经验，在企业、机构实施可能对环境产生不利影响的行为之前，要求他们缴纳一笔环境风险基金或环境公积金，一旦发生环境侵权行为，则优先用基金进行赔偿。四、社会捐赠，如民间团体和社会组织筹集的环保公益资金等。五、其它来源。

（四）救济的程序

救济的程序涉及两个问题，一个是环境公益诉讼的主体问题，这个可以采取“多元制”，强调只要有侵犯环境公益的行为发生，直接受到侵害者、行政机关（如环保局）、社会团体（如环保组织）、检察机关都可以提起公益诉讼；另一个是环境公益诉讼判决力的扩张问题，因为，受到环境侵害的受害人在一定时间内是不确定的，随着时间的推移，可能会继续增加，让每个受害人都来起诉，法院将烦不胜烦。扩张环境公益诉讼的判决力，可以用一次判决解决同一起环境侵权事件引发的所有诉讼。它在提高诉讼效率的同时，保证了判决的一致性。很多国家的司法实践通过团体诉讼解决公益受到侵犯的问题，在很大程度上也是通过团体诉讼来扩张公益诉讼判决的既判力。

[1] 肖玮. 环境公益诉讼的实践和探索[EB/OL]. [2010-08-20]. http://www.chinalawedu.com/news/2004_9/28/ 1735052275. htm.

[2] 包万平, 郝小娟. 环境公益诉讼问题浅析[J]. 兰州学刊, 2005, (1): 187-188.

[3] 王帆. 美国环境公益诉讼研究[J]. 金卡工程, 2010, (2): 188.

[4] 王明远. 环境侵权法律救济制度[M]. 北京: 中国法制出版社, 2001: 38.

[5] 王鹏祥. 论我国环境保护公众参与制度的完善[J]. 行政与法, 2008, (4): 102-104.

[6] 汪劲, 田秦. 绿色正义: 环境的法律保护[M]. 广州: 广州出版社, 2000: 7.

[7] 宫本宪一. 环境经济学[M]. 朴玉, 译. 北京: 生活•读书•新知三联书店, 2004: 117.

[8] 胡中华. 论美国环境公益诉讼中的环境损害救济方式及保障制度[J]. 武汉大学学报: 哲学社会科学版, 2010, (6): 930-935.

Construction of Victims’ Interest Relief System in China’s Environmental Public Interest Litigation

XIE Lizhen
(School of Law and Political Science, Wenzhou University, Wenzhou, China 325035)

Currently, proceeding from the necessity and urgency of establishing environmental public interest litigation, some scholars propose to formulate special legislation system of environmental public interest litigation. Existing studies mainly focus on confirmation of the main body qualification of public interest litigation, while the issue of victims’ interest relief in environmental public interest torts which have already been formed, is rarely paid attention to. To relieve victims’ interests in environmental public interest litigation can find a way of judicial relief for them so as to provide help for China’ legislature to formulate succeeding legal system of environmental protection, and also provide reference of decision and law enforcement for administrative department of environmental protection.

Environmental Public Interest Litigation; Victim; Interest Relief

(编辑：付昌玲)

D922.68

A

1674-3555(2012)03-0083-06

10.3875/j.issn.1674-3555.2012.03.013 本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

2011-05-05

温州市文化工程项目(wyk10029)

谢丽珍(1979- )，女，湖北大冶人，讲师，硕士，研究方向：诉讼法