我国城市基础设施投融资结构优化分析

刘孝敏

一个城市发展程度的重要标志是城市基础设施建设水平，而这也是一个城市经济社会发展的重要制约因素和约束条件，城市基础设施建设情况和城市基础设施投融资结构密切联系。改革开放一下，虽然我国城市基础设施投融资结构不断优化，但是，政府直接投资比重较高、投融资方式相对匮乏、投融资渠道狭窄、投资主体单一的问题并没有从根本上得以转变，需要进一步进行结构优化。

一、我国城市基础设施现有融资渠道及现状

BOT、自我积累、发行基建债券、银行贷款、财政拨款是我国城市基础设施建设现有重要融资渠道。

1.BOT。BOT是Built-Operate-Transfer的缩写，即建设——经营——移交。我国最早于1984年在建设深圳市沙角发电厂项目中开始实施这种融资方式，随后在上海、北京、福建、广东等省市纷纷采用，后来BOT的合资方从内资拓展到外资，有效吸收了各种投资，同时也借鉴了企业高效经营管理方式。但是，这种融资方式在实际运用中还存在着以下几个方面的弊端。首先，相对而言，BOT融资方式项目运作程序较为复杂，承包商和政府需要就BOT合同条款和合同内容进行长时间谈判。

2.发行债券。在发达国家，发行债券来进行城市基础设施项目建设融资方式的比重高达30%以上，但是在我国，债券融资额在城市基础设施建设投资额中仅占3%的比重，之所以造成如此低的比重，其主要原因在于:第一，在我国《企业债券管理条例》中规定的债券发行主体要求很高，必须要有良好的经济效益，且必须保持三年的盈利。目前，我国众多的城市基础设施项目建设施工方基本上都处于亏损经营状态而难以满足债券发行要求，难以在市场上公开发行债券。第二，目前，城市基础设施建设的债券发行额度限制较小，难以满足发行人进行国内债券市场进行融资需求。第三，我国城市基础设施项目建设债券的发行企业未能够建立完善的约束条件，偿债能力、债务成本、债务规模都不相匹配，会出现还本付息困境，甚至在严重的时候会导致公司的破产。第四，自从1999年10月以后，对企业债券征收相应的利息所得税，和国债利率相比，企业债券的利率优势丧失，融资成本明显提高，发行难度加大。第五，虽然国家多次通过基建债权的发行来筹措城市基础设施建设资金，但是国债的发行量仍然需要保持在一个合理额度，否则会“挤出”社会的有效投资，导致通货膨胀，损害了社会经济发展。第六，在国际上，我国企业信用级别总体较低，大多数都是在BBB级以下，难以在信用级别高的国际债券市场上来吸引构成国际资本市场投资方。

3.自我积累。长期而言，我国城市基础设施建设施工部门并非按照市场化、企业化方式，而是按照事业单位进行管理，导致我国城市基础设施建设部门经济效率低下、维护运营方式守旧、缺乏竞争意识，现有的城市基础设施也基本上处于维护不善、亏损运营状况，使得政府的投资收益无法保障，甚至已有投资和再投资难以收回。

4.股票融资

在高速公路股票融资方面，早就有成渝高速、宁沪高速上市融资的先例，但是股票融资和债券融资一样，对于企业的业绩要求较高，且在信息披露、程序申报和监管等方面有严格要求，其上市发行费用较高，大多数城市基础设施建设领域尚未进行股份制改造，城市基础设施建设经营方通过这个渠道进行股票融资案例少。

5.银行贷款。在我国城市基础设施项目建设中，银行贷款是一种重要融资方式。

第一，政策性银行贷款。国家开发银行等政策性银行作为城市基础设施建设项目贷款的政策性银行，本着保本微利的原则和经营方针，虽然这种融资成本较低，但是其资金有限，且贷款对象主要侧重于对全国性的基础设施建设项目，难以成为城市基础设施建设主要资金提供方。第二，商业性银行贷款。商业银行作为城市基础设施项目建设贷款方也存在着诸多限制，首先，在城市基础设施建设项目的商业性的信贷融资方，商业银行本身就存在风险，特别是我国目前的城市建设风险控制、融资体制、城市建设、信用平台建设等方面都较为落后，需要大力建设和构造，再加上简单的商业性信贷融资方式，难以对该领域风险进行有效控制。其次，商业银行资金来源一般都是短期性存款，按照资产负债管理要求，长期贷款在整体贷款中的比重不能过高，而城市基础设施建设项目周期较长、投资回收期长、投资数额较大等问题，商业银行短期储蓄资金来支撑周期长的城市基础项目建设将存在着严重的流动性风险，并且从国际上来看，采用这种融资方式，最终结果也是不成功的。最后，商业银行融资申请过程复杂且融资成本较高，特别是随着我国金融体制改革的深入，商业银行在经营机制转换后更加注重风险管理，对于信贷风险控制特别严格，在贷款的审批方面更为严格和慎重，特别是对于风险高、贷款周期长、数额巨大的城市基础设施建设贷款更是谨慎，或者有较高的贷款利率要求。

6.财政拨款。在西方发达国家中，城市基础设施建设的主要资金来源方是财政拨款，国家财政拨款一般都占到了各国城市基础设施项目建设资金的50%以上比重，但是我国政府财政拨款仅占35%左右，造成这种问题的主要原因在于政府可用于城市基础设施项目建设的资金较为有限，政府用于此方面的资金主要来源于土地收益、税收和各种收费，增加对其资金投入难度较大。

二、我国城市基础设施投融资结构优化措施

针对我国城市基础设施投融资现状以及存在的问题，主要可以在借鉴发达地区和国家成熟经验基础上，实施“政府为主体、市场为导向、经营方式多元化”的发展策略，重点从以下几个方面加以入手，着力优化城市基础设施投融资结构。

1.要不断完善政府在城市基础设施项目建设中的职能定位。政府要积极转变自身职能，尽可能提供便利条件，为吸引城市基础设施项目建设投资提供必要帮助，例如，政府可以提供部分资金或者进行城市基础设施项目设备补贴方式，争取以最少的投入获取最大社会收益；政府应该定期向社会公布一些允许多种资金进入的城市基础设施建设项目，进行公开招投标，给投资者提供权威性、准确性政策信息，不断改善城市基础设施项目投资建设的政策环境。

2.要不断加大城市基础设施项目建设领域的法制建设。立法部门要尽快建立和完善城市基础设施项目建设领域的法律法规，创造一个合适的ABS、TOT、BOT等多种投融资模式的法律环境，充分鼓励和保护各种投资，明确投资各方在ABS、TOT、BOT等多种投融资模式中所应承担的责任和享受的权利，BOT融资方式作为地方政府为城市基础设施项目建设方提供特许经营权的一种融资方式，用此融资方式对于社会和建设方都有好处，可以保障大型城市基础设施项目建设，对于建设方而言是创造了投资机会，对于政府而言可以缓解财政资金投入不足问题，对于社会而言，可以促进城市基础设施发展，这种融资方式在澳大利亚、法国、英国等西方国家被广泛运用，吸引了大量民间资本进入，促进了城市基础设施发展。TOT融资方式即“转让——经营——转让”，是政府将建设好的例如公路、桥梁等公共工程项目移交给私营企业进行一定期限的运营，在合同期满以后再移交给投资方或者是建设部门的一种融资方式，当政府将建设好的公共工程移交给私营企业运营管理的时候，政府可以获取一定资金再进行其它公共项目建设，这种新的建设融资方式可以使项目建设、私营企业项目投资方向、城市基础设施项目建设规模完全隔离，降低了私营企业在城市基础设施项目建设期间的风险，更是减少了私营企业进入到城市基础设施项目建设中的障碍，和BOT投融资方式相比，这种融资方式更具有吸引力。

3.要不断完善城市基础设施项目市场价格体系。具体而言，就是要能够达到收支平衡的定价目标，不断完善城市基础设施产品能够进入市场价格体系，城市基础设施项目收费既要能够和居民消费水平相结合，也要满足经营维修要求，鼓励采用价格听证制度，以此确保城市基础设施收费价格更为合理化、科学化、在传统体制中，由于对城市基础设施项目的福利性过度夸大，从而违背了价值规律，把公共产品的公共性和商品性进行对立，采取过低的价格收费制，严重制约了社会资本进入城市公共基础设施建设积极性，导致城市基础设施消费者在经济上缺乏约束力，造成严重的浪费，增加了政府公共财政的负担。其中最为典型的就是较低的自来水价格收费，导致严重的水资源浪费，也使节约用水难以实现，政府财政为此承担了大量压力。因此，一定要调整城市基础设施价格收费制度，建立健全完全适应市场价值规律的城市基础设施项目价格收费制度，运用社会保障制度，给予家庭困难户定量财政补助，维护社会和谐稳定。

4.要建立城市基础设施项目建设的投资回报基金和资金保障机制。为吸引更多的社会资本参与到城市基础设施项目建设中，要尽快改变传统的政府直接融资或者是政府直接投资机制，而要建立起由政府组织项目规划、通过中介机构在国内外资本市场进行直接融资，筹措项目建设资金，或者是向国内外投资者招标投资建设，政府建立综合补偿或者是给予政策优惠的方式来建立一种新型的城市基础设施项目建设投融资结构。为了保障城市基础设施项目建设投资方的利益，除了采用政府直接补贴方式外，还可以建立城市基础设施项目建设投资回报基金，积极发展财政投融资资金，为城市基础设施项目建设提供充足资金保障。

三、总结

优化我国城市基础设施项目建设的投融资体系，就是要严格按照社会主义市场经济体制要求，根据城市基础设施项目建设的行业特点，在城市基础设施项目建设中积极引入市场竞争机制，逐步建立起符合国际经济运行规则，产业化和政府投资经营方式相结合，多种所有制经济成分共同参与，适合我国特殊国情的城市基础设施项目建设投融资结构，同时要不断完善城市基础设施项目建设资金的监督约束机制，从而形成经营管理市场化、融资方式多样化、投资主体多元化的新格局。