公共资源市场发展研究——以珠海市公共资源市场为例

■ 林燕新

（珠海市产权交易中心，广东珠海519000）

公共资源市场发展研究
——以珠海市公共资源市场为例

■ 林燕新

（珠海市产权交易中心，广东珠海519000）

2011年2月10日珠海市钟世坚市长为公共资源交易中心新场地揭牌

本文就加快公共资源交易领域的机制改革，从战略研究的角度提出与之相适应的市场化路径与对策,首先对公共资源市场的发展现状进行了阐述，其次对珠海市公共资源市场的发展历程进行了经验总结,并针对存在问题进行了分析；最后,提出公共资源市场发展路径与对策及今后公共资源市场建设的三个过程，对我国公共资源市场建设与发展具有重要借鉴意义。

公共资源 市场 发展 路径

在中央关于“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”精神的指导下，各地加快公共资源交易领域的制度机制改革，依托有形建设工程、政府采购、土地房产、产权交易等市场“变身”打造为统一的公共资源交易平台。各级公共资源市场如雨后春笋般建立起来，截至2012年6月底，我国统一规范的公共资源市场数量达到988个，半年内增加了258个，增长率为35.3%。其中省级的有13个，地市级的有198个，县级的有777个，市场编制内从业人员总数为12081人，比整合前分散在各类市场的人员编制减少了1654人。笔者基于十年一线工作经验，以珠海市公共资源市场发展现状及瓶颈进行思考和研究，为推进公共资源市场平台建设提出参考路径。

1 我国公共资源市场发展现状

公共资源交易包括自然资源、社会资源和行政资源的交易。从其所承载的基础活动和基本关系来看，公共资源交易领域具有种类多、交易频、总量大、覆盖广、表现力深刻等特点。从近期看，公共资源交易领域改革是一场制度变革，它与国家经济社会政策有机结合，通过公共资源交易管理监督制度建设，建设公共市场的社会信用体系和相对完善的市场监管体系；从中期看，公共资源交易领域改革是一场社会变革，是一场市场变革，是一场政府变革；从远期看，公共资源交易领域改革是一场思想文化变革，它深刻改变着社会及市场主体参与公共资源配置的行为方式，增强人民群众对党和政府治理社会的信心，引导社会走向更加健康、公平、民主和和谐。

目前，全国推进公共资源交易领域改革已进入新阶段，积累了丰富经验。如江西省“以形式整合内容”，利用3年时间，强力推进省市县乡四级公共资源交易全覆盖；广东省惠州市认真借鉴汲取南昌、珠海、佛山等地的经验教训，大力推进统一规范的公共资源市场建设，现已建成运行惠州市、惠阳区两个公共资源交易中心，其余4个县级交易中心也将于今年底前挂牌运行。广东省委纪委书记黄先耀对其做法给予充分肯定，认为该模式符合中央纪委和省委的要求。

但从总体上看，公共资源交易领域仍然存在思维定式、部门阻挠、改革推进力度不够、交易覆盖面不广、交易中介管理不到位、交易主体不规范、监督不统一等问题。

2 珠海市公共资源市场运作模式

2004年始珠海市就在积极推进公共资源市场建设、健全权力规范和阳光运行制度方面积极探索，以构建全市统一的公共资源交易平台为载体，在“规范有序”上下功夫，在“阳光作业”上求实效，经过探索实践，公共资源市场建设工作逐步走上规范化、阳光化的运行轨道，在全市营造了“公开透明、公平竞争、公正诚信、廉洁高效”的公共资源交易环境, 实现了市场配置资源的优化，有效地遏制了公共资源交易领域的腐败问题。公共资源交易共完成交易32836宗，总成交1340.22亿元，节支89.92亿元，增收123.65亿元，人力资源市场为22万家企业、450余万人次求职提供人才、劳务招聘等服务。

2.1 整合市场，进场交易“五统一”

通过资源整合、交易流程优化和信息化建设，珠海市搭建起了一个集政府及国有投资工程、货物、服务、资源性资产交易等为一体的公共资源交易平台，集中为公共资源交易提供场地、信息、咨询及其他相关服务，并有效带动了公共资源交易服务效率和服务质量的提升。按照“宏观管理”的职能要求，珠海市公共资源交易中心对下属交易中心实行“五统一”，即统一制定规则、统一发布信息、统一安排场地、统一抽取评委、统一反馈质疑，这样既避免了重复建设，节约行政成本，又提高了交易的透明度和公正性。

据珠海市纪检部门在公共资源交易平台办事窗口设置的满意度评价系统统计，2009年以来连续三年，群众对公共资源交易平台满意率都达到90%以上。

2.2 建章立制，交易服务为“三公”

在推进公共资源市场业务建设过程中，珠海市充分发挥拥有经济特区立法权和较大市立法权的优势，针对实际工作中的新情况、新问题，及时出台一系列法规规章和制度，为珠海公共资源市场业务建设奠定了坚实法规制度基础。据统计，珠海相继出台相关法规制度29部，其中市人大颁布条例3部，市政府出台规章3部，发布其他规范性文件23部。2005年 3月《珠海市建设工程招标投标管理办法》以政府令形式颁布实施，并在2009年和2010年进行了两次修订，对招标人、投标人、评标专家三大主体行为进行指导和约束，有效地规范了珠海市建设工程市场的招投标活动。

2.3 信息公开，诚信信用体系建设快

2010年4月，珠海市被确定为广东省工程建设领域项目信息公开和诚信体系建设工作试点城市，编制和发布了珠海市工程建设领域项目信息公开和信用信息目录，并依托市政府门户网站，开通了“工程建设领域项目信息公开平台”，市、区两级实现了专栏建设覆盖率100%、目录发布率100%、专栏链接率100%的目标，并实现了市、区工程建设领域信息资源共享、互联互通。珠海市依托公共资源交易平台项目交易、监管集中统一的优势，积极鼓励和推动市属建设单位在建设工程项目招标中将企业信用信息评价成果作为一项内容，列入企业及人员信誉评审事项中去，将企业及人员的日常行为与工程项目招投标工作结合起来，引导企业及人员自觉遵守相关法律法规，诚信履约，截至2012年4月，珠海市公开发布工程建设领域信息30709条，推动了工程建设市场健康发展。

3 珠海市公共资源市场存在的问题

珠海市公共资源市场建设和运作虽然取得一定成效，但随着国内其他地方公共资源市场的发展，其存在的体制、机制问题越来越明显。

3.1 管理体制不顺畅

珠海市产权交易中心等五个交易中心自2004年从各自主管部门划归原珠海市有形要素市场管理办公室（后更名珠海市公共资源交易中心）管理后，珠海市尚未出台一部专门调整公共资源市场关系的地方性法规或政府规章，各个交易中心的“三定方案”一直未做调整或修改，加之配套改革不到位，导致公共资源市场在各类交易活动中始终缺失明确的法律地位和有力的制度支撑。珠海市公共资源交易中心组建后，没能承接原主管部门相应的市场监管职能和行政执法职能，监管职能“空心化”，在管理上很难发挥应有的政策引导和组织协调作用，更难以有效履行市场统一监管职能，对“应进不进”的交易项目没有责任追究和制约防范手段，对场外合同履行和场内交易活动脱节的状况无能为力，市场监管效果不理想。下属五个中心集中管理后，虽行政上统一，但业务上仍旧独立运作，机构设置重叠，业务范围交叉，跟原业务主管部门之间职责边界不清，实际运作过程中常常出现扯皮推诿现象。

3.2 运行机制不灵活

珠海市产权交易中心等五个下属交易中心作为政府指定的公共资源交易服务平台，既代表政府履行特定公共服务职能，又是参与市场交易的一方主体，这种处于政府与市场之间交界地带的地位，决定了公共资源市场本身具有的特殊性，不能简单套用行政管理模式，而应适用更加灵活的运行机制，才能避免体制僵化。但现状是五个下属交易中心管理体制级别太低，编内人员个人发展遭遇“天花板”，机构编制总量有限，难以根据市场发展情况有效充实队伍，聘用人员因经费受制于“收支两条线”，无法灵活适应市场化聘用机制，编内与编外人员同岗不同酬，市场化业务拓展考核激励机制和专项经费支持不足，工作人员干多干少一个样，业务拓展缺少后劲，这些运行机制上问题导致队伍整体活力不足。

3.3 交易场地及评标专家不足

随着国家政策调整及珠海新一轮大发展，各类交易项目日益增加，因场地不足曾出现项目等候开标评标的现象，也制约了部分大型项目由于隔夜评标等原因未能进场交易。碍于体制问题，珠海市公共资源市场专家库尚未统一，部分交易项目评标专家还要到其他行政部门管理的政府采购专家库及广州、深圳等外地专家库抽取。

4 公共资源市场发展路径与对策

公共资源交易领域改革势不可挡，不容任何质疑或阻碍。要改革就应当理清思路：

首先是基础建设期。按照“一委一办一中心”的基本要求，及时完善体制， 彻底“管办分离”。充分运用《招标投标法实施条例》有关条款给出的改革预留空间，成立专业化的公共资源交易管理监督部门，将规律性或共性的业务进行提升管理，并总结衍生出一些新的管理职能。可将珠海市建设工程专项治理办公室、市政府采购联席会议、市公共资源市场化配置领导小组等协调议事机构整合，建立珠海市公共资源交易管理委员会，管委会由市领导兼任，负责领导和决策全市公共资源交易工作。公共资源交易管理委员会办公室可设在市发展和改革局，只作为日常协调机构。这样，既符合《招标投标法实施条例》有关发展改革部门指导和协调招标投标工作的规定，扭转过去建设、水利、交通“各扫门前雪”的招标投标管理模式，而且非实体化运作，不会与职能监管部门产生职责交叉扯皮矛盾，不与公共资源交易中心形成事实上的隶属关系，还可减轻公共资源管理专门机构和公共资源交易中心同步整合改革的压力。

彻底“管办分离”方式就是珠海市公共资源交易中心直属于政府，不隶属于任何部门，主要从事公共资源交易的具体操作。各行业主管、监管部门不再从事公共资源交易过程的具体操作，把工作重心转到履行审批、监管等法定职责上来。这样，既彻底实现了“管办分离”，防止因管办不分、同体监督产生廉政风险，又强化了监督管理，保证了公共资源交易活动公平公正、依法有序开展。

其次是全面建设期。公共资源交易领域要贯彻“体制健全、制度完善、职业发展、科技促进、服务为本”二十字方针，实施综合治理、整体推进、全面建设。制度完善需要形成一套齐全的业务制度、管理制度和监督制度。在适当时候，可以通过地方性法规等法制手段，制定公共资源交易管理办法，使之法律化，待条件成熟后，可由国家层面出台相关法规，先期可建五个主体规范包括规范代理机构代理行为、委托人(招标采购人、产权转让或土地出让人)委托行为、交易中心交易行为、评审专家评审行为及行政监管部门行政管理行为等。

全面建设期的核心是推进公共资源交易管理的专业化或职业化。必须注重廉洁、职业道德、职业规范和职业技术，建立一套符合我国国情的公共资源交易类职业资格认证、执业范围与权限、资格晋升及淘汰、后续教育及培训等为主要内容的职业资格管理制度。应尽快成立相关行业组织或与相关行业协会联合开展职业资格考试和认证工作。

最后是纵深建设期。实施公共资源交易精细化管理，如某项目基础信息应包括名称、编号、时间、类别、属地、内容、属性等内容，单项目编号可以实行统一编码的“电子标签”，形成以项目为单位、贯通项目建设全程的信息共享通道；加强公共资源交易管理科技信息技术建设，以创新技术实施公共资源交易管理，如利用电子信息技术如电子政务、电子商务、物联网、物流与商务应用、无线射频与红外线感应使用等交换与融合，以数字认证与电子密钥在互联网上实现全程电子公共资源交易和监管，利用空间技术开展谈判或异地评审，或通过电子系统所采用的技术标、商务标自动比对和硬件特征码、工具软件身份码验证等手段，实现自动电子评审；建立公共资源交易管理文化，引领公共资源市场大发展。

1.徐宗威.公权市场[M]北京：机械工业出版社，2004：4

2.连炜.贯彻十七大精神建设公共资源市场[J]．《产权导刊》2007（12）

3.黄庆畅/裴智勇绍兴：公共资源“阳光交易”《人民日报》 2007年12月12日

4.吴盛光.公共资源市场化配置：理论基础、风险分析及路径选择[J]．《中共南宁市委党校学报》，2008（1）

5.李诚臣.公共资源交易管理中的问题及解决对策[J]．《中国监察》2010（22）

6.黄冬如.强力推进公共资源交易领域改革《经济参考报》2012年7月26日