韩城升级

■裴成荣

破阵的棋子，终于落在了韩城，紧跟着“黄河金三角”承接产业转移示范区形成，今年5月25日，韩城被列为陕西省计划单列市。

陕西韩城，故称龙门，司马迁故里，传说大禹在这里治水。

1983年韩城撤县设市，经2007年陕西“扩权强县”改革之后，入围陕西“十强”县，“西部百强县”，今年5月继而升级为陕西省计划单列市。

韩城升级背后，有着怎样被操盘壮大的谋略？

“龙门”破阵

黄河“几”字型在陕西和山西境内由东西向改为南北向，在南北向的黄河西岸，韩城沿岸而建，黄河流经城边65公里。城北部30公里处为黄河的咽喉“龙门”，传说大禹在这里凿山治水，引黄河一泻千里。

渭南一直被认为是陕西对外开放的东大门，而在此，黄河由南北向改为东西向形成了黄河三角区域——豫晋陕黄河金三角。该区域地处中西部结合带，具有承东启西、沟通南北的区位优势，括三门峡市（河南），运城、临汾市（山西）和渭南市（陕西）等三省四市，总面积5.8万平方公里，总人口1700多万。在这个80年代就成立了“黄河金三角”协作区的关中东部，却没有一个中心城市。

5月14日，国家发改委正式批准同意设立“豫晋陕黄河金三角承接产业转移示范区”，这也是陕西继“关中－天水经济区”、“陕甘宁革命老区”之后的又一个重大发展机遇。依据批复，该示范区由陕西、山西、河南三省共同负责建设和管理。

“金三角”作为目前全国唯一一个跨省设立的承接产业转移示范区，这其中既需要合作又存在抢占中心城市竞争。对于陕西来说，如何抓住机遇，在突破边缘区经济发展中实现更高层次的开放开发如何在承接产业转移示范区建设中赢得先机，实现东大门建设目标，意义重大。

承载东大门建设目标，同时要在“黄河金三角”示范区争取中心城市的主动权，陕西决策层一直在思忖着如何破阵。

就地处黄河金三角区内的渭南市目前来看，其下辖的一区二市（韩城、华阴两个县级市）八县中，韩城的资源优势、区位条件与产业基础最好。

首先，韩城西部靠山，煤炭等矿产资源丰富。韩城是一座以煤炭、电力工业为主的重要能源工业基地城市，陕西第一大钢铁企业龙门钢铁就在此地。

其次作为关中与陕北的连接带和秦晋豫黄河金三角区域的重要节点，韩城的区位优势明显。京昆高速、西禹高速、G108、S304贯穿全境，西侯铁路穿境而过，交通极为便利，是周边区域重要的商贸集散地。

除此之外，地处关中的韩城是一座古城，历史文化内涵饱满，底蕴深厚，又是司马迁的故乡。元、明、清时代的古建筑保存十分完好，素有“小北京”的美誉，同时韩城也是陕西唯一获得“中国优秀旅游城市”的县级市。

关中良好的农业生产条件以及能源城市扎实的工业基础，加之优越的区位条件，让韩城完全有成为区域增长极的可能。韩城区域中心城市的建设，不但可以弥补陕西东部区域中心城市的空缺，而且可以对陕西东部区域发展形成强有力的支撑，从而大大提升陕西在周边区域发展的竞争力。

“黄河金三角”示范区规划获批之后，陕西省省长赵正永说，“要尽快把韩城打造成黄河沿岸区域性中心城市、新型工业城市和国家级循环经济示范基地”。

破阵的棋子，终于落在了韩城——古之龙门，这座1986年获批的国家历史文化名城。紧跟着“黄河金三角”承接产业转移示范区获批，今年5月25日，韩城被列为陕西省计划单列市。

计划单列市

为配合陕西东部门户建设战略规划，抢占黄河金三角示范区承接产业转移的先机，韩城面临升级——被陕西省委省政府列入省内计划单列市进行管理，与此同时，这也是继2007年陕西“扩权强县”改革试点以来，陕西深化扩权强县改革的又一次大胆尝试。

1992年起国内开始推行“省直管县”财税体制改革，2010年开始全面提速。目前全国开展“省直管县”改革主要有三种形式：一是将县级市或县升格为正厅级省辖市，并与原设区市完全脱离隶属关系，如河南省济源市。二是四大班子主要领导按副厅级予以高配，干部任免仍由省和设区市双重管辖，享受地级市经济管理和部分社会管理权限。比如河南省邓州市和湖北省天门市等。三是原有行政级别不变，在经济社会管理权限方面给予不同程度的放权。

陕西“扩权改革”试点以来，不但改写了陕西没有全国百强县的历史，而且一大批试点县的综合实力得到大大提升。到2011年，陕西已经有12个县进入西部百强县，2个县进入了全国百强县。韩城进入了西部百强，入围了陕西十县。

从行政管理改革的实践效果看，通过计划单列实现行政管理上市一级的简政放权政策，可以充分调动地方积极性，有利于打破条块分割的经济管理体制的束缚，有利于区域中心城市的发展及发挥辐射带动作用。

新形势下，如何创新管理模式，赋予基层更大的管理权限以提高行政效能，把扩权转化为转变政府职能动力的重要保障，必须进一步深化“扩权强县”行政体制改革。

为了稳妥推进“省直管县”行政管理体制的改革，综合考虑各方面因素，陕西选择了韩城作为继续试点，并采取了“省内计划单列”这种较为稳妥的改革模式，其目的是为深化“扩权强县”改革积累经验，探索路子。

那么，什么是计划单列市？韩城列为陕西省计划单列市意味着什么？

上世纪80年代国家所设的计划单列市有大连、青岛、宁波、厦门、深圳五市，享有省一级的管理权限。

将韩城县级市提升为“省内计划单列市”，赋予其市一级经济社会管理权限，其目的是为了推动行政管理、经济体制、服务机制和社会管理等各个方面的改革创新，与东部省份出于单一财政管理体制改革的“省直管县”相比，有着本质的区别。

陕西现在的思路，实际上与改革开放初期中央在沿海地区设立大量计划单列市，以发展中心城市的思路相吻合。

依据韩城扩权改革的主要内容，韩城市将具备与设区市同等的经济社会管理权限。

凡需申请渭南政府审批的事项，直接由韩城市审批；申请省级审批的土地、项目、资金等事项由韩城市直接报省，同时报渭南市备案；省级相关计划直接下达韩城市，同时抄送渭南市。由设区市级政府及所属部门行使的行政管理权，一律赋予韩城市政府及所属部门。省政府及各工作部门和直属机构印发的文件、召开的会议等，凡是发送设区市、通知设区市参加的，扩大到韩城市。

另外，统计数据由韩城市有关部门直接向省有关部门对口上报，同时抄送渭南市有关部门；省有关部门发布分地区统计数据时，将韩城市在渭南市名下以“其中”形式列出。

在财税方面，建立陕西省与韩城市之间的财政资金直接往来关系，对韩城市的转移支付、税收返还等由省财政直接核定并支付。

行政管理方面，韩城市实行副市级建制。对韩城市的年度目标责任考核由省直接负责。

陕西将“计划单列市”的概念与模式搬进省内，本质上是一次区域政策与规划调整，是从单一财税管理向经济社会全面管理的推进，归根在于做大中心城市。

陕东大门“龙头”

韩城升级，牵一发而动全身。

反过来说，也正是决策层对韩城的多层设计促使它必须“要权”。

建设陕西东大门的龙头，是目前陕西发展赋予韩城的新使命。围绕新的发展要求，韩城确立的发展定位是：黄河沿岸中等规模的区域性中心城市、新型工业强市、国家级循环经济示范基地，国家级文化旅游目的地。

围绕这一新定位，韩城提出了“拉大城市骨架，实施主城区‘北进、南伸、西延、东靠’”的发展战略。

事实表明，此次扩权升级也正是韩城转型发展的大好时机。

韩城是一个典型的资源型县级市。在加快发展方式转变的大背景下，其发展面临着严重的资源枯竭与节能减排刚性约束的双重压力。

韩城的产业结构重型化特征十分明显，占经济总量60%以上的工业中，资源性和高耗能产业占比很高；其中，钢铁占50%，焦炭、煤炭、电力占约40%。相对于其拥有的区位和资源优势，其目前的发展速度与可持续发展能力明显不足。

同时，在“黄河金三角”规划出台之后其面临的竞争压力还在不断加剧。韩城与一河之隔的山西河津市（县级市），在资源禀赋、发展条件、人口基数等方面基本相近。韩城1983年撤县设市，河津1994年撤县设市，但截至2011年底，韩城经济总量仅为河津的87%，第三产业增加值为河津的64%，社会消费品零售额仅为1/3，农民收入仅为2/3。

由资源型城市向区域中心城市的发展转型，韩城必须借助于扩权改革给它带来的系列“偏袒”政策。

为了加快韩城市发展，陕西省政府在实施“扩权强县”改革中，还将在以下六方面进行政策扶持：一是在项目布局和资金安排方面积极给予倾斜；二是“十二五”期间，优先安排各类专项资金支持韩城城市建设，将韩城上缴省级的煤炭价格调节基金直接返还；三是2015年底前，由韩城市直接收取其煤炭生产企业的煤矿生态补偿基金，以重点解决资源所在地群众的利益补偿与民生改善等问题；四是由韩城市直接收取排污费并用于环境保护和生态建设，“两权价款”、矿产资源补偿费、水资源费、水利建设基金、教育费附加也由韩城市直接收取；五是加大对韩城市建设用地倾斜力度，适度增加年度计划指标，优先安排增加挂钩指标；六是支持韩城市大胆改革创新，优先安排各类试点试验。

各种力量都在促使韩城凸起，为之成为陕西东大门的龙头而蓄势。那为什么不是韩城隶属的渭南市？

长期以来，尽管渭南在地理位置上是陕西的“东大门”，但由于地处三门峡库区，从三线建设到改革开放都缺少工业项目布局，是传统的农业大市，经济发展水平在陕西相对滞后。

去年陕西省提出了建设好东大门的决策，从经济实力和前景来讲，韩城实际上比渭南市区更具优势。一份对渭南县域经济的调研报告称，目前韩城“能源化工、有色冶金、装备制造、新能源新材料和涉农工业初具规模，成为工业发展的强大引擎”。

因此，将韩城确定为渭南乃至陕西的东大门进行建设，发挥其在东大门建设中的龙头引领作用与区域发展中的辐射带动作用，对于渭南的跨越发展也将意义重大。

到目前为止，“黄河金三角”规划中涉及的临汾、运城、三门峡也都提出了打造区域性中心城市的目标。韩城能否成为陕东大门龙头并抢先占据示范区的中心城市地位，无疑决定着它的未来。