地方政府融资平台存在的问题及对策——基于某新区城投公司的财务状况分析

江苏大学 谭中明 邢成娟

江苏大学 谭中明 邢成娟

一、地方政府融资平台财务状况分析

（一）地方政府融资平台资产负债状况分析 具体如下：

（1）从地方政府融资平台资产状况看，资产规模迅速增长。以某新区城市建设投资公司为例（如图1），可以看出，该新区城投资产规模呈现稳步增长的格局，从资产变动情况来看，流动资产增长（大多为货币资金）最多，说明银行存款大幅度提高，无形资产也在稳步增长，说明该新区城投获得的土地资产在稳步增长。

（2）从地方政府融资平台负债及所有者权益状况看，负债规模急剧膨胀，并且长期负债增长较快。以某新区城市建设投资公司为例（如图2），可以看出，该新区城投负债总额和所有者权益增长较快，负债总额略高于所有者权益总额，说明该新区城投资产负债情况尚处于正常水平。长期负债2009年增长较快，与2008年相比，增长率达到了89.45%，说明该新区城投公司为缓解短期还本付息的压力而增加了长期负债，延长了还债周期，在一定程度上减轻了短期资金周转压力。

（3）地方政府融资平台的资产特点分析。通过分析该新区城投公司的近三年的资产负债表，可以看出有如下特点：一是在建工程占固定资产较大比例。以2009年为例，该公司年末固定资产合计43920万元，其中在建工程34249万元，在建工程占固定资产总额的比重达到77.98%。二是无形资产（政府划拨土地）增长较快。从2007年到2008年度，该城投公司的无形资产（政府划拨土地）增长率为30.97%，与2008年相比，2009年无形资产增长率达到104.22%，呈现大幅增长趋势。

（4）地方政府融资平台的负债特点分析。一是债务规模大，增长速度快。在新区财政投入无法满足城建资金需求的情况下，银行贷款成为该新区城投公司的主要融资渠道。2007年，该新区城投公司的贷款余额为12.15亿元，2008年底为16.07亿元，2009年底则达到28.65亿元，债务规模稳步增长，增长速度呈加快趋势。二是债务刚性强，偿债压力大。该新区城投的负债绝大部分为银行贷款，从贷款期限结构上看，短期借款所占比例较大。虽然2009年长期贷款有所增加，但流动负债依然占全部负债的47%以上，偿还短期借款本息的压力有增无减。

（二）地方政府融资平台的盈利状况分析 具体如下：

（1）从地方政府融资平台利润总额状况看，地方政府融资平台的利润来源主要依靠财政补贴收入。以某新区城投公司为例（如图3），可以看出，该新区城投财政补贴收入持续增长，且增幅较大，每年的财政补贴收入均大于利润总额，说明财政补贴收入对利润总额的影响很大，没有财政补贴收入，每年都将出现亏损，这充分说明了该新区发展盈利主要依靠财政补贴的现实。

（2）从地方政府融资平台的成本费用状况来看，利息费用占成本费用总额的较大比重。以某新区城投公司为例（如图4），该新区城投主要成本费用是财务费用，其中财务费用中绝大部分是利息费用。这说明该新区融资模式主要是银行贷款，导致利息费用快速增长。

（3）从地方政府融资平台的利润状况来看，盈利能力较低，主要依靠财政补贴。以某新区城投公司为例（如图5），该新区城投净资产收益率和资产净利率普遍较低，甚至呈现下降趋势，说明该新区城投公司盈利能力较低。

二、地方政府融资平台存在的问题

（一）融资平台盈利能力较弱 平台公司大部分项目社会效益重于经济效益，资产利润率低，项目自身现金流不足甚至无现金流。如某市新区城投公司2009年资产收益率仅为0.93%，财政补贴收入从2007年的3500万元增加到2009年的17182.65万元，若无财政补贴收入，每年都将出现亏损。央行的调研报告显示，截至2009年5月底，全国各地政府投融资平台总资产约9万亿元，平均资产利润率不到1.3%，主营业务收入占资产的比重约7.9%，政府补贴收入占利润总额比重为48.7%。从偿债资金来源来看，依靠“平台公司”自身赢利和投资项目收益偿还的比例仅为10.8%和15.6%，其余73.6%均靠财政预算、政府回购、偿债基金等方式偿还。这种情况在几乎没有盈利的县级和县以下政府更为严重。而目前县级政府投融资平台占整个“平台公司”总数的60%。

（二）还款来源不稳定 土地出让金收入是地方政府融资平台的主要还款来源。如某市城投公司2009年比2008年无形资产（政府划拨土地）增长率达到104.22%。据统计，2009年地方政府本级收入总额为32581亿元，其中土地出让金收入占比接近43.7%。而房地产调控政策的实施必然影响地方政府的卖地收入。

（三）资金来源渠道单一，资本金不足，债务负担重 以某市新区城投公司为例，2009年银行贷款占全年总融资额的87%，贷款的融资成本从2007年的5151.95万元到2008年的10359.78万元再到2009年的17793.13万元，增速惊人（如图6）。同时，地方融资平台资本金普遍不足，据《金融时报》2009年对黑龙江全省36各总投资额在10亿元以上的大型项目调查结果显示，资本金比率仅为34.6%。另一方面，融资平台债务负担重。据估算，2009年地方投融资平台6万亿元的负债中，地方债务总余额达4万亿元以上，约相当于GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%。

（四）信贷投放进退两难 地方政府融资平台资金大多投放到大型的中长期基础设施项目，若信贷紧缩就有可能形成“半拉子工程”，银行将会面临大量的不良贷款，客观上倒逼银行信贷投放，若继续给平台公司贷款，银行信贷投放的调控空间将极大降低。以某市新区城投公司为例，2009年比2008年长期负债增长率达到89.45%，在建工程（政府城建项目）占固定资产总额的比重达到77.98%，可见，如果银行不继续提供资金支持，大量的在建工程会出现资金链断裂，形成“半拉子工程”，如果继续提供资金支持，将会对其他民间资本形成“挤出效应”，降低货币调控空间。

（五）抵押担保不规范 融资平台贷款的担保模式主要有两种：一是政府承诺、财政兜底的财政承诺模式，“打捆贷款”最具代表性。这与《担保法》明文规定的“国家机关不得为保证人”条款相违背。二是权利抵押担保模式，“土地转让收益权质押”是主要方式，而不少土地抵押是“白证抵押”。据专家分析，在2009年融资平台贷款余额中，仅有一半是有足额土地抵押的，其余均为无抵押担保或质押项目。

（六）道德风险严重 一些地方政府认为通过融资平台使用银行资金只要能付息就行，无需考虑还本；银行的资金就是国家的资金，地方政府是拿国家的钱办国家的事，还不起贷款会由中央财政和银行买单；可以将贷款推给下届政府偿还。以上三种观念隐藏着极大的道德风险，为系统性财政金融风险播下了种子。

三、地方政府融资平台问题解决对策

（一）建立健全平台投融资体制 一是创新直接融资方式，扩大直接融资规模。允许符合条件的融资平台运用企业债券、中期票据、信托计划、产业投资基金、资产证券化、发行股票等多种融资渠道，形成包括间接融资和直接融资在内的多元化融资结构，改变平台过分依赖银行贷款的单一融资结构。二是推进项目融资创新。大力开展BT（建设—转让）、BOT（建设—运营—转让）、TOT（转让—运营—转让）和PPP（政府项目与民间合作）等多种融资方式，吸引各种社会资金直接投资建设和经营。这样可以分散融资平台风险，提高融资的透明度，界定地方政府的最优经济边界，促进项目投融资行为的规范化。

（二）建立健全融资平台债务管理和偿债机制 一是把融资平台债务的偿还纳入财政预算进行安排，按期足额偿还。二是建立与平台公司债务规模相适应的偿债风险准备金，除了将融资平台的投资收益纳入其中，还需按一定比例将同级财政的经常性收入划入基金，加强对风险准备金的监督和管理。三是细分各个融资平台的性质，实行差别管理政策。如公益性项目可以由财政进行担保，其他项目则宜遵循市场法则，对融资平台的借贷、用资、偿债等环节实行市场化运作和管理，从而最大限度地减轻财政兜底的压力和降低潜在的财政风险。

（三）转变地方政府职能 平台公司融资是地方政府为弥补市场调节机制的缺陷和不足，加快基础设施建设而进行的经济活动，具有政策性和非营利性的内在属性以及期限长、风险大、收益低的经济属性。因此要进一步完善地方政府投融资职能定位，防止政府职能不合理扩张。随着基础设施和公共服务领域市场化改革的推进，政府直接投资的领域应逐渐减少甚至退出，在财政资源有限的条件下，政府应将财力物力投放到关键性领域。为此要进行两方面战略调整：一是要坚持有所为，有所不为，全面收缩投资领域；二是要盘活政府性资产存量，做到有进有退，即从“越位”领域退出，填补“缺位”领域，真正实现从全能型政府向公共服务型政府转变。

（四）完善行政管理体制机制 首先，改革政绩体制，主要是官员的考核和升迁体制。改革官员的考核和升迁体制的途径有两个：一是地方官员由地方居民直接选举产生而非由上级任命，他对地方居民负责，行政绩效也由地方居民进行考核。二是实现地方融资决策的民主化和法治化，政府融资支持项目的重大决策都应经过民主决策程序，而不是由政府主管部门审批的制度。其次，建立地方政府融资责任制度，明确风险责任主体，做到一级平台公司的融资规模与一级地方财力相匹配，举债期限与政府行政首长任期相一致，并将控制融资平台的债务规模和化解旧债工作列入地方官员的政绩考核内容。

（五）商业银行应建立更为审慎的融资平台风险管理机制 一是规范贷款担保方式。要求借款人提供合格足额的抵押物，所有抵押资产的价值应在资产评估公司评估的基础上，参照当地同类资产市场价值进行综合评估，落实合法有效的土地房产抵押或接受有代偿能力的第三方担保，杜绝地方政府纯行政性或政治性担保行为。二是督促政府及其融资平台建立切实可行的偿债机制，明确偿债资金的来源、用途及具体还贷安排。三是建立足够的风险拨备基金，以应对未来可能出现的呆坏账。四是严格界定政策性与商业性金融业务，对于融资平台支持的纯政策性项目融资业务，应审慎经营。

（六）商业银行应加强对融资平台信贷资金管理 对于增量贷款而言，要做到：一是要求平台公司必须提交规范的、符合银行信贷评估要求的财务报表，严格新增融资平台贷款准入。二是根据不同融资平台情况实行差别授信策略。对那些有经营收入和足够现金流的融资平台可以继续提供贷款；对于自身无经营收入，完全依赖财政资金还款的平台公司应停止办理新增贷款。三是采取银团贷款、联合贷款等方式，降低单家银行的贷款额度，避免贷款集中度风险，同时加强银行之间的沟通与协作，降低信息不对称及由此引发的信贷风险。四是杜绝打捆贷款和“形象工程”贷款。对于存量贷款而言，要按照银监会“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的基本要求，实行名单制管理，重新评审其合规性，严格排查风险；要与证券市场对接起来，通过资产证券化将表内的部分风险资产转移到表外，提高银行核心资本充足率。再次，加强融资平台所支持的项目监管，监控信贷资金流向。加强信贷资金的贷后管理，跟踪调查贷款投向，及时了解信贷资金的真实用途，对于违反相关产业政策，投向过剩行业或者使用不当的贷款应采取有效措施尽快收回，将风险控制在萌芽状态。

［1］马海涛：《完善制度建设，加强政府投融资平台管理》，《经济与管理研究》2010年第1期。

［2］邸晶鑫：《化解地方政府债务风险的政策选择》，《国家行政学院学报》2010年第4期。

［3］李扬、王国刚：《中国金融发展报告》，社会科学文献出版社2010年版。

［4］梅建明、钟启高：《关于当前地方政府建设融资的几个问题》，《财政研究》2010年第2期。