我国科研经费管理存在的问题、原因及路径创新

2012-03-05卿涧波

湖南财政经济学院学报 2012年4期

卿涧波

(湖南省科技厅科研条件与财务处，湖南长沙 410013)

科技创新是推动社会经济发展的不竭动力，是决定一个国家或者民族兴衰的关键因素。但是，科技创新活动具有公共性特征，会带来一定程度的市场失灵，所以从事科研活动单位的私人收益可能低于社会平均收益，导致科研投入低于社会理想投资水平，这为政府科研投入提供了理论基础。近年来，我国科技投入一直保持高速增长态势，2005年全国R＆D经费投入2450亿元，2010年达到7062.6亿元，比2005年增长1.9倍，年均增长24%。“十一五”期间，全国R＆D经费投入总量达到2.42万亿元，有力地支撑了各个层次的科技创新活动。与此同时，建立一套权责明晰、各负其责、运转高效的科研经费管理和问责机制，强化课题承担单位法人责任显得尤为迫切。2012年5月14日，科技部和财政部召开“推进十二五国家科技计划和经费管理改革”视频会议，明确提出“十二五”期间我国科技计划将进一步加大投入力度，并针对科研经费管理存在的问题推进管理改革，提高科研经费管理科学化精细化程度［1］。鉴于此，笔者拟进一步深入探究我国目前科研经费管理存在的问题及其原因，并提出创新和完善科研经费管理的政策建议，以期服务于科研经费管理实践。

一、目前我国科研经费管理存在的主要问题

1、科研经费投入缺乏总体战略

近年来，随着科技创新支撑我国经济发展转方式、调结构的需求日益迫切，党中央、国务院将科技创新提升到了前所未有的战略高度，作出了建设创新型国家的战略部署。但是，目前我国政府层面还没有制定明确具体的“科技投入战略”，中央政府和地方政府的科技投入以及企业科技投入都还带有比较大的不确定性，国家重大科技项目和重大科技基础设施的投入在国家发展规划中的稳定性未得到完全体现［6］。

2、科研经费投入总量相对较低

随着知识经济时代的来临，要保持竞争优势就必须根据市场需求不断地进行技术创新和新产品研发，市场经济对科技创新的需求是无限的，经济发展越快，对科研经费投入的需求也就越大。因此，科技创新需求与国家科研经费投入永远存在着矛盾。如表1所示，从纵向来看，我国科研经费投入力度逐年加大，其占GDP的比值也持续增加，已由2008年的1.47%增长至2011年的1.83%。但将我国科研经费占工业产值的比例与他国作横向对比，就会发现我国科研经费比值远远低于西方发达国家 (见图1)。

表1 2008－2011年我国R＆D经费投入力度

图1 部分国家高技术产业R＆D经费占工业总产值比例 (%)

如图1所示，从投入量看，我国2009年R＆D经费在整个工业总产值中仅占1.7%，相比美国R＆D经费占工业总产值的16.89%、日本R＆D经费占工业总产值的10.64%而言，差距很大。从图中明显发现我国对于R＆D的投入远远少于其他国家，科研投入所占比例最低，这在一定程度上制约了我国高技术产业的发展，甚至是国家工业总产值的增长。

3、科研经费投入结构不合理

为顺利实现向创新型国家的转型，我国对基础、应用和试验发展三类科学研究的投入比例应该与经济发展水平相协调，特别是基础和应用研究应成为财政科技投入的主要方向。目前，我国科研经费投入结构存在诸多问题，主要体现在：第一，基础和应用研究投入比重低。我国对基础和应用研究领域的经费投入一直相对不足，以2009年为例，我国R＆D经费基础研究支出仅占4.7%，应用研究占12.6%，两项之和仅占17.3%，而同期美国基础和应用研究占比约为40%。我国基础研究和应用研究经费投入的相对不足表明科技发展的根基还不够坚实，原始创新能力尚有待提高［2］。第二，政府科技投入比重偏低。2010年全国财政科技投入3250.18亿元，占财政支出的比重仅为3.6%，特别是地方政府作为科技投入主体的地位发挥不足，2010年各级地方政府财政科技投入为1588.88亿元，占地方政府财政支出的比重仅为2.15%。第三，科研经费投入集中度低。由于科研经费分配主体主要为政府部门，受到专业限制以及出于综合平衡的考虑，往往倾向于选择最稳妥的平均主义分配方式，导致科研经费配置出现撒胡椒面现象，遍地开花，立项课题良莠不齐。致使科研经费投入缺乏资源整合，降低了资金的使用效率，难以集中有限资源产出重大原创性科技成果。

4、科研经费分配主体缺乏总体安排

目前我国科研项目经费来源渠道较多，科研经费使用和管理缺乏统一部署。从科技口来看，目前中央一级预算单位有七个，即科技部、中科院、工程院、社科院、中国科协、国家自科基金会和哲学社会科学规划办公室。但科技口实际上并不管理全部的国家科技经费，其他财政一级预算单位，如教育、农业、卫生、环保、交通等部门预算中都有用于科技的支出发生，内含在“教育事业费”、“农业综合开发支出”等支出项目中，没有单列反映［6］。从省级层面看，有通过科技厅、发改委、经信委、教育厅等政府科研管理部门安排的科研经费;有通过科学院、农科院、社科院等科研机构以课题或项目专项经费形式安排的科研经费;有企业、事业单位根据自身产业发展或事业发展需求投入的科研经费;还有通过国际科技合作项目从国外获得的资助经费［3］。科研经费来源渠道众多、缺乏统一管理主体的体制，必然造成科研项目统筹和信息流通不充分，项目重复立项与支持不足并存，资金短缺与资金浪费同在，成果研发与成果应用脱节，带来科研经费配置的低效率。

5、科研经费使用缺乏有效监督

通过不断探索与实践，目前我国虽已初步形成了多元化的科研经费使用监管体系，但仍有许多突出问题，有效监督体系尚未完全建立起来。第一，监督主体多元无序。目前我国科研经费监督系统尚未形成一个严整有序、分工合理、协调互动、运转高效的有机整体，各监督主体之间职能配置存在交叉重复现象，相互缺乏沟通与联系，实际监督工作存在不少“重叠区”和“真空区”，难以形成监督合力。第二，监督机制不健全。目前我国科研经费监督的重点仍放在“纠偏于既遂”的事后监督，而轻视事前监督和事中监督，导致事前、事中监督相对薄弱，从而产生了项目指南制定过程不透明、专家评审不够独立、部分项目立项过程竞争性不足、项目协调监管机制不完善等问题。第三，科研诚信环境亟待改善。由于我国相关法制不健全、体制机制不完善、道德观念和行为规范教育不够，以及个人自律不严等因素影响，项目承担者采取不正当方式获得项目、利用不合理预算套取科研经费、不按规定使用经费等违反科学道德的行为时有发生，不良的科研诚信环境为谋取不正当利益提供了操作空间，对科研经费的有效监督构成了严重挑战。

6、科研经费绩效评价机制不完善

第一，绩效评价指标体系不科学。目前实行的国家财政科技投入绩效评价指标是财政部门根据通用的财务规则内设而成 (见表2)，对科研投入的合规性和有效性进行反映，缺乏与地方经济和社会发展适应性指标。由于财政科技投入绩效样本数据的匮乏，难以利用数理统计原理进行测算而得出一系列标准数值，如何科学有效评价科研经费的使用效率和效果成为亟待解决的难题。第二，绩效评价数据的可靠性较差。一方面，科研项目相关信息的量化较为困难，有关标准计量缺乏科学依据，存在技术缺陷;另一方面，科研单位为完成项目提高绩效，可能编造数据，导致数据不真实、不准确。第三，绩效评价缺乏约束力。科研项目绩效评价结果不能直接对国家科技拨款项目的成果鉴定与责任分担产生影响，也无法约束项目执行责任人，而只是作为有关部门项目建设档案保存，或是成为有关部门加强新上项目管理的借鉴和参考，财政科技投入绩效评价工作的权威性不强，财政科技投入绩效评价工作流于形式。

表2 现行财政科技投入绩效指标

二、导致科研经费管理诸问题的原因

1、科研经费管理相关法律制度不健全

科研经费管理离不开相关法律、法规、制度的指导和约束，我国政府高度重视科研经费管理法律建设，2006年财政部和科技部先后制定并颁布了《关于改进和加强中央财政科技经费管理的若干意见》和《国家重点基础研究发展计划专项经费管理办法》，对科研经费的配置、使用、监督等进行有效规范。然而，实施过程中仍然存在诸多问题。第一，科研经费管理法律位阶相对较低。除《科技进步法》对科技投入做出原则性规定外，科研经费管理相关法律制度均以部门管理办法、管理意见等形式颁布，未能上升至法律、法规层次，权威性不够，影响力不大。第二，各类科研经费管理办法框架性文件居多，缺乏相应的实施细则，具体执行过程中可操作性不强，无法做到具体问题具体分析，管理人员的操纵弹性较大，带来一系列经费管理问题。第三，科研经费管理相关制度更新较慢，许多规定已严重滞后于日益变化的科研环境，无法规范科技发展过程中出现的诸多新问题、新情况。

2、科研经费协调分配机制欠缺

在国际科技投入资源管理更加强调“顶层设计、统筹规划”的趋势中，我国的科技投入管理体制却趋于分散，目前尚未真正建立统一、有效的科技协调机制。科研经费的分散、多头管理模式对科研活动的宏观调控往往效果不佳，导致科研经费管理各自为政、权责不清，同时对科研经费规范高效使用的约束性不强。这种现象的长期存在，一方面不利于科研经费在全局范围内的优化配置与高效利用，影响了政府对科技资源的有效管理与整合;另一方面还导致一些跨行业、跨部门的重大技术研究项目缺少统筹规划和资金支持，不利于构建适应经济社会持续健康发展的科技创新体系。

3、适应科研活动规律的经费管理机制难以构建

科研活动本身具有高风险性、外部性、创造性、探索性、前瞻性以及不确定性等特征，立法机关或科研管理部门难以构建合适的科研经费管理机制来适应科研活动规律。第一，技术革新在当前深刻的经济社会背景下已然发生了不同于往日的变化，社会、经济以及文化因素都影响着技术革新的发展，科研活动的演化方向与发展速度都不能单纯的量化，研发结果也可能超出科研管理者的视野范围，存在着控制的空白。第二，科研活动成果所具有的创造性、探索性和前瞻性等特点，导致短时期内无法准确衡量科研成果的实际应用效果，从而无法对科研经费使用效率进行有效评估。第三，技术创新链条中，基础研究、应用研究、技术开发与成果推广等环节，其经费来源渠道和性质各有不同，不同来源渠道和性质的资金管理要求和方法都存在差别。第四，现行科研经费管理部门缺少专业的科研管理人才，科研项目的复杂性、专业性需要具有法律、科技、财务、管理等专业知识和经验的复合型人才，其对科研项目的需求、机理和价值有较为清楚的认识，从而能恰当地做出判断和评价［3］。

4、科研经费管理存在信息不对称问题

信息不对称是指在社会政治、经济等活动中，一些成员拥有其他成员无法拥有的信息，由此造成信息的不对称，从而产生交易关系和契约安排的不公平或者市场效率降低问题。科研经费管理存在的信息不对称主要指由于未建立完全统一的科研信息管理平台，导致政府相关部门与项目评审专家、项目申请人之间对于申请人科研能力、科研项目创新程度等方面的信息不对等，从而产生劣币驱逐良币、科研经费配置与管理呈现优不胜劣不汰的逆向选择趋势，甚至出现个别项目申请人、科研机构和评审专家合谋虚报项目骗取科研经费的道德风险。

三、创新和完善科研经费管理的路径

1、建立健全科研经费管理制度

第一，规范科研经费管理办法。制定统一规范的科研经费管理办法，对管理流程制度化、细节化，提高经费管理办法的可操作性，避免因管理办法的宽泛或重复造成管理低效和混乱。第二，健全科研经费管理协调机制。加强国家宏观层面的统筹规划，加快建立中央与地方各部门之间的管理协调机制。推动经费分配决策的科学化、民主化、市场化。再次，实行科研经费管理责任追究机制。明确科研主管部门、科研承担机构及项目负责人在科研经费使用与管理中的职责与权限，实行权责动态追究，有效遏制科研领域的违纪违规行为。第三，建立科研经费管理信息系统。尽快构建覆盖全国范围的科研经费管理信息系统，建立各年度、各地区、各类别项目申报、执行、结题情况以及项目成果、绩效等方面的动态数据库平台，实现资源共享、实时查询，有效克服因信息不对称带来的低效障碍。

2、优化科研经费投入结构

第一，在科研经费投入层次结构方面，坚持基础研究、应用研究和技术开发研究均衡发展，适当界定各部分经费支出所占比例，在确保原始创新能力持续提高的同时，实现科研经费的高效使用。第二，在科研经费投入学科结构方面，由于各学科在自身发展的同时也影响着其他学科的发展，故而在国家科技投入的宏观布局中，对重大投资项目应有所为有所不为，必须全面考虑科学技术的总体平衡与协调发展，对于正处于低潮的学科领域也应予以充分关注［5］。再次，在科研经费投入主体结构方面，保持高校、科研机构和企业科研经费投入的适当比例，有效发挥高校和科研机构专业水平高、经费使用效率高以及企业科研成果应用推广能力强的特点，实现科技资源的最优配置。第三，在科研经费投入项目结构方面，实现项目资源的有效整合，科学统筹，集中财力投向创新能力强、成果应用广的重大科技项目，提高科研经费使用效率。

3、强化科研经费使用管理

第一，重构科研经费预算范围。大幅提高科研机构基本运行费，包括科研人员经费和基本科研经费，特别是项目经费预算中人力资本支出比例，同时，保证基地、实验室等正常运转维护经费。第二，建立国家科研经费管理问责制。明确财政部门、科研主管部门及科研承担机构的权力与责任，将各项责任落实到个人，出现问题时应根据相应的失责程度对当事人进行追查和惩罚，为科研经费的有效使用提供硬约束。第三，建立与绩效挂钩的经费拨付机制。改变立项一次拨付经费的既有模式，根据科研项目的实际进展情况，分批次拨付经费，把科研活动按立项、实施、验收等步骤划分为若干阶段，按阶段拨付经费。

4、建立科研经费全过程监管机制

财政部门和科技部门联合成立科研经费监管小组，对各项科研经费实行多层次、全方位监管，具体的科研经费监管体制框架如图2所示。第一，抓好事前监督。健全科学立项机制，建立评审意见反馈制，扩大评审活动的公开化程度，保证被评审项目机构的知情权。对明显有违公平的评审意见，要深入调查取证并充分披露，以有效防止违规操作，确保立项评审的公开公平公正。第二，抓好事中监督。健全科研经费预算与项目管理体系，将经费预算和日常管理纳入一个系统，开展项目中期财务检查工作，督促项目负责人按项目预算使用科研经费，严格预算调整程序，对预算变更和超预算开支必须进行申报和审批。第三，抓好事后监督。建立有效的项目绩效评价制度，财政部门、审计部门以及科研主管部门联合对科研项目进行评价和审计，必要时也可聘请独立第三方对科研项目成果和经费使用情况进行独立审计，并充分披露其审计报告。

图2 科研经费监管体制框架图

5、完善科研经费绩效评价体系

第一，构建科学合理的科研经费绩效评价指标体系 (见表3)。将科研经费绩效描述为资金使用效益、资金使用效率和可持续发展能力三个方面，其中科研经费使用效益分为经济效益、社会效益和环境效益，详细说明科研经费投入产出对社会、经济和环境所做的贡献;而资金使用效率和可持续发展能力则反映有限资金投入下所能产生的最大效益以及对社会、经济和环境的后续影响，以便更准确地为未来科研方向和经费拨付提供参考。

表3 科研经费绩效评价指标体系

第二，优化科研项目绩效评价体系的运作流程。如图3所示，财政部门根据实际需要制定绩效评价工作规划和任务要求，下达科技主管部门、专家小组 (或中介机构)以及科研承担机构。科技主管部门或专家小组对确定的评价项目进行考评，提出书面考评意见并根据考评综合情况撰写项目绩效报告，绩效报告严格按照评价指标体系规范标准编制，并经相关负责人签章后提交财政和科研主管部门，有关资料、工作记录妥善封存以备查。