论我国地方财政风险及其防范对策

2012-03-05李孔俊龙前朋史开国

湖南财政经济学院学报 2012年4期

李孔俊龙前朋史开国

(贵州师范大学经济与管理学院，贵州贵阳 550001)

与经济学理解的风险不同，财政风险是国家财政出现资不抵债、无力偿债的风险，是政府面临的一种重要风险，其大小与政府债务的规模有关且具有一定的隐蔽性。地方财政风险，是指在种种不确定因素的影响下，地方财政资金遭受损失或财政支出出现困难，而危及地方政权正常运转及其职能行使的可能性。具体来说，地方财政风险是由于地方财政运行所面临的经济环境、社会环境、融资环境等因素的变动，导致地方政府无力提供基本公共产品 (或服务)以及无力承担法定的地方政府支付责任(或大规模违约)，无法满足迫于公众期望或政治压力必须由地方政府承担的道义责任或期望责任，由此给整个地方经济带来损失的可能性。它可能表现为地方政府无力偿债、地方财政支出相对于收入的过快增长、长期持续赤字以及地方政府无力承担社会公共风险，但最终往往集中以地方政府债务的形式表现出来。

一、我国地方财政风险的表现形式

1、地方财政债务风险

地方财政风险的中心问题是地方政府债务。目前，我国地方财政债务风险是指以地方各级政府主要包括省 (以及省级政府)、地 (或地级市)、县 (或县级市)、乡 (镇 )四级政府为主体所举借债务而形成的偿债的显性或隐性的不确定性。按照世界银行经济学家Hana Polackova(1998)基于政府负债视角所构建的“财政风险矩阵” (fiscal risknctatrix)，政府面临着四种财政风险，即直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务［1］。结合我国地方政府的实际，其上述四种债务情况详见下表：

表1 地方政府财政债务风险

审计署审计报告的数据显示，截止2010年，除54个县级政府外，我国地方政府性债务余额为107 174.91亿元。从规模上看，地方政府负有偿还责任的债务率达52.25%，如果按地方政府负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率高达70.45%;从级次上看，省级政府负债额为32 111.94亿元 (占29.96%)、市级政府负债额为46 632.06亿元(占43.51%)、县级政府负债额为28 430.91亿元 (占26.53%);从地区上看，东部16个省(直辖市、计划单列市)政府负债额为53 208.39亿元 (占49.65%)，中部8个省政府负债额为24 716.35亿元 (占23.06%)，西部12个省 (自治区、直辖市)政府负债额为29 250.17亿元 (占27.29%)。2011年，地方政府新增债务3亿，其中新举债21536亿，偿债21533亿［2］。对此，财政部有关负责人称，我国地方政府性债务风险总体可控。国际上通常用债务余额占GDP比重，即负债率不超过60%来评价一国的财政风险，若按此标准，2011年地方政府债务余额 (以11万亿元测算)占该年GDP(47.2万亿元)的比重为23.3%。从相关债务指标来看，我国包括中央政府债务和地方政府债务在内的政府债务余额占国内生产总值的比例小于50%，远远低于债务危机频发的欧美国家。2011年8月，财政部长谢旭人向全国人大常委会报告预算执行情况，在谈及下一步财政工作安排时表示，我国将严格控制地方政府债务规模，按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。温家宝总理在2012年政府工作报告中也强调“我国政府性债务水平是可控的、安全的……要严格控制地方政府新增债务，将地方政府债务收支分类纳入预算管理”。

笔者认为，从总体上看，我国政府债务风险不大，但从局部来看，部分地方政府债务风险已经非常严重;虽然相对量未超出国际指标，总体可控，但绝对量过大;较之欠发达地区，发达地区的风险累积程度较小;长期风险远远高于短期风险。

2、地方财政支出风险

地方财政支出风险是指因入不敷出而造成地方财政基本公共职能部分丧失的可能性。总体上看，我国地方政府财政增长缓慢，可支配财力有限，调控经济能力减弱。1990－2008年的数据显示，财政支出的绝对量从2 079.12亿元上升至49 248.49亿元，年均增长率达19.22%，而同期财政收入增长率仅为16.12%;地方财政支出占全国财政总支出的比重由67.4%上升至78.7%，而地方财政收入占全国财政收入比重由70.2%下降至46.7%［3］。当前，我国地方政府财政支出压力大，结构不合理，严重偏离效率目标，难以发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。一方面，为缓解改革所造成的利益震荡、支持金融和企业改革、建立社保及房改等制度，地方财政承担了高额的财政支出指标。另一方面，为促进地方经济社会平稳快速发展，必须保证基本的公共支出。加之，我国地方政府在财政供给方面尚存在不同程度的“越位”与“缺位”问题，包揽的事务较多，吃皇粮的人员过多，行政机构庞大，同时还负担着地方企业的非政策性或经营性亏损补贴。此外，由于人员经费过快增加挤占了其他各项事业经费正常增长的需要，使一些本该由地方政府负担的公共支出却没有承担。这种粗放型的财政支出结构和支出管理模式影响了市场机制的正常运行、阻碍了资源的有效配置、降低了市场经济的运行效率、拉大了未来收入分配的差距、加深了社会发展的不公平程度、促进了地方财政支出风险的形成，不利于经济发展方式的转变。1998年以来，我国实施积极财政政策对于中国克服国际金融危机的消极影响起到了巨大的积极作用，但积极财政政策的连续实施也导致财政支出风险逐步累积。从近期欧美的经济形势来看，财政风险逐步积累所带来的危害非常巨大，应当引发管理当局高度重视。

3、地方财政收入风险

一般而言，地方财政收入风险是指地方政府在组织收入的过程中，由于财政制度和财政手段本身的缺陷以及各种经济因素的不确定性而造成困难和损失的可能性。根据相关资料统计，自2007年以来，地方财政收入占比逐年提高。2011年全国公共财政预算收入10.37万亿元，其中，中央本级收入5.13万亿元，地方本级收入5.24万亿元，分别占全国公共财政收入总量的49.5%和50.5%。这是自1999年以来，地方财政收入占全国公共财政收入的比例首次超过50%。但是，各级地方政府仍然不同程度地存在财政收入风险，影响社会经济的平稳较快发展。地方财政收入风险具有扩散性、传导性、隐蔽性和危害性等特征，具体表现在以下几个方面：

(1)存在税收虚增，影响收入真实性。长期以来，出于完成上级任务或树立“政绩”的需要，地方政府常常弄虚作假，搞“数字”税收，特别是县 (区)、乡基层财政税收虚增现象比较严重。

(2)公有资源的让利出让，给经济和社会发展留下隐患。地方政府为完成上级下达的招商引资任务，激烈竞争，相互攀比，纷纷出台各种地价优惠措施和税收减免政策，既突破了国家的政策红线，又损失了当前的财政收入，难保地区的长远利益。

(3)税收政策的肓区以及税收征管的弊端，导致收入流失严重。由于制定的部分税收政策不严密、不科学，容易产生政策漏洞，导致税收流失严重。另外，实际税收征管中，经常存在基础工作薄弱，服务质量不高;岗位及部门间的配合不协调不到位;发票管理混乱;根据利益调整税收行为，破坏财政秩序，影响法律尊严等问题。

(4)财政转移支付制度欠规范，难保地区间基本公共服务均等化。由于现行财政转移支付制度自身的缺陷，较难实现各地区间基本公共服务均等化的目标，严重影响了地方各级政府体制性财政收入的稳定，弱化了其调整各地区的财政能力和财政需求之间差距的作用。

4、地方财政赤字风险

财政赤字是指国家财政支大于收的非均衡状态。一般而言，短期的、偶尔的和小规模的财政赤字不会对财政经济的平稳运行带来太大影响，但长期的、经常性的和规模大的财政赤字会直接影响到财政安全和经济稳定，成为财政风险的一种重要的外在表现。我国地方财政赤字风险主要集中在县乡两级。由于县乡财源税源有限，收入增长迟缓，而经常性支出刚性增长，收不抵支的矛盾较为突出，财政赤字不断增长，积聚了较高的财政赤字风险。据《北京商报》报道，2011年前三季度，全国财政收支相抵盈余12182.77亿元，但只有北京、上海、浙江、江苏、广东5个省市财政收支实现盈余，其他地区皆出现负债，且均超过千亿元，其中河南省赤字规模最大，紧随其后的省区包括四川、湖南、安徽和新疆。大规模增加赤字，势必加大财政风险［4］。

5、财政管理体制风险

财政管理体制风险是指政府间财政关系处理不当而造成损失的可能性。中央与地方的财政关系问题，历来就是一个重大的经济与政治问题。这种关系如果处理不好，往往会加剧中央与地方的财力冲突，影响各级政府职能作用的发挥，甚至影响到社会的安宁与稳定，导致国家政局动荡。因此，集权与分权成为我国财政管理体制改革的核心问题。当前，这个问题尚未得到有效解决，主要表现为地方政府事权多而财权财力小。中央与地方之间财权财力、事权及税收的划分尚未予以科学的界定，规范性较差。

二、我国地方财政风险的成因分析

我国地方财政风险的形成原因是多方面的，既有历史和现实的原因，又有主观和客观的原因;既有经济和政治方面的原因，又有直接和间接的原因。

1、地方政府债务管理机制不健全，导致举债过度，加重财政风险

按照我国法律的规定，地方政府不能举借债务 (目前除上海、浙江、广东及深圳进行试点外)，但并非地方政府不存在债务。现实的情况是：地方政府体制内的地方债规模不大，但是以各种形式规避预算法的规定而存在的地方债务，特别是以“多元化投融资”等名义建立的种类繁多的融资平台，通过发行企业债券、中期票据以及银行贷款等方式进行融资，形成了规模庞大的债务［5］。根据银监会公布的数据，至2010年6月，地方融资平台贷款达7.66万亿元 (约23%存在严重偿还风险)，城投债余额0.48 825万亿元，两者合计8.15万亿元，占地方政府债务总规模的96.77%。但2010年我国地方政府财政收入仅为4.06万亿元，其中蕴含的债务风险不言而喻。而且，未来两三年将是地方债务风险集中暴露的时期。融资平台债务属于地方政府的间接负债，负有承担全部或部分风险的连带责任。若地方政府难以清偿债务，中央政府就不可避免地成为“最后的支付人”，负责最后的清偿义务。这样，中央政府也被动地承担了地方融资平台债务的或有风险［6］。据调查，西部某省乡村债务总额100多亿元，平均每县1亿元，全省97.2%的县 (区)均有负债。另外，现行项目建设管理实行分级配套体制，在县乡财力十分吃紧的情况下，满足各种配套资金的要求更使县乡财政捉襟见肘。2008年，该省某县仅“民生八大工程”一项就需要配套资金2000多万元，占当年可用财力的5%。由于无法兑现地方配套资金，县乡财政不得不依靠贷款满足配套要求，形成新的债务［7］。

当前，地方政府债务管理机制上存在诸多问题，如地方政府融资渠道有欠规范透明;还没有建立统一的地方政府债务风险管理制度;政府性债务的监测体系和风险控制标准缺失;政府负有直接或间接偿还义务的各类债务没有纳入政府性债务的监控范围;地方政府性债务收支未纳入预算等。债务管理机制的不健全，导致旧债未还又举新债，形成恶性循环，加重了地方财政风险。2011年全国人大常委会审议认为，对地方政府性债务余额规模较大且增长较快，举债融资不够规范、不少地区和行业偿债能力较弱等问题，必须引起高度重视。要抓紧建立地方政府性债务规模控制和风险预警机制，对已形成的地方政府性债务要区别对待、分类处理，逐步化解地方政府性债务风险。地方政府性债务收支要纳入预算，接受同级人大审查与监督。

2、地方政府投资冲动及其短视行为引致财政支出过大且效益不佳

按照瓦格纳的“政府活动扩张论”，现代政府职能越来越多，因此，为履行这些职能必然要消耗大量的财政资金。据统计，2005年地方政府支出占财政支出总额的74.1%，其中75%以上的支出又由省级以下的地方政府负责。自1991年起，我国先后出台了一系列财政增支政策，如教育事业费支出与收入增长同步;农业、科技投入要求重点倾斜;计划生育事业费要求人均达到一定标准等，涉及面广，增长幅度大，刚性强。特别是近年来，中央调资政策、社会保障制度、粮食供销体制、住房制度等改革措施的陆续出台，加重了地方财政运行的包袱，严重影响了地方财政的平衡。目前，地方财政赤字十分严重，2010年底重庆市40个区县和2个开发区，有23个出现赤字，赤字面高达55%，1642个乡镇级财政机构中，有973个出现赤字，赤字面达59% ，财政赤字累计达3.18亿元［8］。加之，地方项目的投资中，存在大量脱离实际、劳民伤财的大广场、宽马路等“形象工程”或“政绩工程”。地方政府行为不当，为财政风险的产生提供了土壤和温床。部分地区特别是个别县乡政府功利思想和政绩意识较为严重，在职工工资不能准时发放，教育事业滞后。各种“形象工程”、 “献礼工程”、“政绩工程”盛行，“悦上瞒下”问题突出。低水平重复的投资项目，没有把追求经济效益放在第一位，投资收益自然就很难保证，导致投资风险骤然加大。更严重的问题在于，地方政府及其官员无需为其错误决策承担任何责任，这些短视行为致使财政支出急剧膨胀且效益不佳。

3、地方经济总量不足，财权财力分散，税收流失严重

我国经济发展水平的地区差异性较大，经济欠发达和市场化程度不高的地区，高附加值、高税利的产业难以形成。地方政府财源不畅，随着农业税和农业特产税的取消，更使地方财政捉襟见肘。总体上看，地方经济总量仍然呈东高西低的态势，尤其是西部地区县乡两级经济总量严重不足，再加之财权有限，导致财政十分吃紧，必然面临较大的财政风险。税收流失和财力分散是直接诱发地方财政风险的主要原因，非税收入膨胀，有些地方和部门为了局部利益，千方百计截留国家税收，如对企业搞“包税”或“变相包税”，再通过其他途径把一部分应税收入转化为预算外资金，造成财政收入的“体外循环”;偷、逃、拖欠税收现象严重，由于财税监管不到位，约束机制不完善及征收手段技术落伍、人员素质不高等原因，给违法者特别是私营企业和个体工商户有机可乘，大势偷、逃税款，还有不缴、少缴、拖缴的现象普遍存在，财政收入不能做到应收尽收。

4、中央与地方财政体制不完善，财权与事权不匹配，转移支付制度不规范

地方巨额财政负债的形成，体制上的原因在于地方与中央的财权、事权不对称。刘尚希(2010)［10］指出，在财力与事权不匹配的背景下，出于完成各项政治任务和树立自身政绩的需要，地方各级政府千方百计找钱，要么扩大非税收入，要么进行债务融资。因此财力与事权不匹配的情形在边际意义上加大了地方政府债务融资的压力，使地方财政风险无限扩散。1994年财税体制改革后，总体上看中央与省的财政关系基本理顺，但省以下四级财政之间的关系理还乱、剪不断。尤其是财权与事权的安排上，财权重心上移而事权重心下移。国务院发展研究中心的报告显示，中央事权平均为30%，地方事权平均为70%;中央财权平均为52%，地方财权平均为48%;中央和地方财政收入的比例为55：45;中央和地方公共事务支出的比例为46：54。有些属于中央财政承担的开支却需地方财政买单。例如，一些财政补助项目，上级部门安排补助数额后，还要求地方财政务必落实配套资金。又如，义务教育阶段的经费由于其纯公共产品属性理应由中央财政全部包揽而大部分是由财力拮据的县级财政提供，在很多乡镇的财政收入中，有近三分之一是用于民办教师的工资，出现严重的财政缺位与越位。总之，现行分税制体制下各级政府事权与财权不对称、支出权责不清，中央财权重而地方财力小及地方主体税种缺失等问题加速了地方财政风险的形成。

目前，我国的转移支付制度存在两个明显的问题：一是财力性转移支付的比重过低，原体制补助及照顾既得利益的税收返还所占比例过高，不利于解决地区间公共服务不均问题;二是专项转移支付的比重偏高，需要地方额外增加配套资金，导致地方政府可自主支配的转移支付资金太少，出现越是富有的地区财政转移支付力度越大的情形，进一步加剧困难地区财政困难。加之，从上向下的转移支付过程中还存在一定程度的层层刮油现象，对县级财政困难无疑是雪上加霜［9］。转移支付制度所暴露出的这些问题，从根本上说，是体制问题，而不是简单的税种划分问题，根本的解决办法是明晰事责、事权，使之与财权和可支配财力相匹配。

三、我国地方政府财政风险的防范对策

对于我国地方财政风险 (特别是债务风险)问题，不能掉以轻心，要按照“分类管理，区别对待”的原则，努力消化存量，严格控制增量，高度重视防范工作。财政风险防范是一项复杂和系统工程，并非一蹴而就。一般地，财政风险的防范侧重于长远性，而财政风险的化解，则着眼于短期性。张斌 (2012)［11］把财政风险比作一个“蓄水池”，池中有进水口和出水口，池中水位越高表明风险越大。如果进水口流量大于出水口流量，那么水位就上升。降低水位的办法就是缩小甚至堵塞进水口，扩大出水口。因此，防范和化解地方财政风险可从两个方面展开：一是防范现在和未来可能引发地方财政风险的各种不确定性因素，二是化解历史积累下来和现在已经形成的财政风险以及向财政风险转化的因素。当前，防范地方财政风险主要应从以下几个方面展开：

1、保持清醒头脑，增强风险意识

财政风险的隐蔽性容易造成人们的麻木。地方各级政府及其财政部门要深入贯彻和落实科学发展观，特别是领导同志必须带头解放思想，高度重视和清醒认识财政风险的危害性和防范的重要性，牢固树立和强化风险意识，努力做到居安思危，防患于未然。此外，要加大对财政风险防范的意义、内容、方法及措施等的宣传力度，在社会上营造一种全力支持风险防范的良好氛围。时刻保持清醒的头脑，不断增强财政风险意识，坚持用发展的眼光分析解决问题，这是建立稳固平衡地方财政的思想保证。

2、正确处理市场与政府的关系，合理界定地方政府的职能范围

市场与政府到底谁主经济沉浮?这是学界长期探讨的话题。一般性的结论是市场与政府都可对资源进行配置，但各有优缺，二者不能替代，只能相互弥补。社会主义市场经济条件下，必须按照市场有效与市场无效的标准，划分市场与政府对资源配置的范围和领域。凡市场不能干或不愿干以及干不好的方面，理应交由政府进行干预［12］。当然，理论上可由政府宏观调控的经济事项，也未必一定做得尽如人意。这就需要进一步规范政府职能，力避政府的“越位”与“缺位”问题。在传统计划经济体制下，我国政府事无巨细，包揽一切，管得过多过死，排斥了市场对资源配置的基础性作用，导致资源配置的低效率。经济体制转轨后，我国充分运用宏观调控机制，使市场对资源配置的基础性作用得到了较好的发挥，促进了经济的持续高速增长。但不可否认的是，经济转型过程中政府的“越位”与“缺位”问题仍不同程度存在，特别是地方政府在现阶段事权与财权不是十分匹配的情况下，“缺位”问题较为突出。而为了弥补“缺位”，它们通常采取一些不规范或不合法的形式举债，必然会增大地方政府的财政风险。因此，有必要通过立法的形式明确地方政府该干什么和不该干什么，以防止地方政府的冲动行为。当然，这必须要以理顺政府间事权与财权的关系为基础，要有保证地方政府履行其职能的财权财力。

3、按照事权与财力相匹配的原则，正确处理政府间财政关系

党的十七大报告就正确处理好政府间财政关系问题作出了进一步改革的方向和原则，从强调“财权与事权相匹配”转移至“财力与事权相匹配”。这是我国财税体制改革的主要思路，也是“十二五”时期财税体制改革的重要内容。当前，我国各级政府支出责任不明确，经常出现“上级请客下级买单”、政策在执行过程中“上面千条线，底下一根针”、“又让马儿跑，又不给马儿吃草”等现象。对此，财政部财政科学研究所副所长刘尚希指出：“支出责任的划分，就试图解决这个问题。中央部门提出文件，同时从纵向测算各级政府需要的支出，从横向统筹考虑安排中央各个部门的需要，明确出台这些文件，需要多少财力，中央需要转移支付多少，否则地方只能走旁道，要么形成债务，要么乱借钱。因为你给它那么多的支出责任，又没有对应的收入来源。”财力与事权相匹配，实际上就是将财力在政府间的分配与事权执行成本的分摊结合起来，“哪一级政府执行责任大，执行成本高，就给哪一级的财力多。在明确事权执行责任和执行成本的基础上，明晰相应的支出责任。”我国不能照搬西方的行政体制。例如美国联邦政府机构庞大，而地方政府规模则相对较小，美国联邦公务员占公务员总数的1/3。我国财政供养人数中，中央一级只占5%，其职能主要是决策，体现为开会发文件对地方提要求，让地方贯彻落实，在这种有中国特色的行政体制决定下，只能按照事权的构成要素，即决策、执行、支出、监督纵向进行事权划分［13］。

4、大力发展地方经济，广辟财源渠道

我国广大地方政府财政收支压力大，债务包袱重，其中一个重要的原因是财源单一，经济基础不牢。经济决定财政，财政反作用于经济，这是一个基本原理。从来就没有经济不发展，财源不宽，而财政收入充裕的道理。当前，地方政府要把财源建设作为发展地方经济的重头绪来抓。这是解决地方财政困难，降低财政风险，促进地方财政可持续发展的重大举措。具体而言，一是转变观念和思路，广大财政干部要强化公共财政观、可持续发展观、创新观、经济观和效益观;树立“抓发展就要抓财源，抓财源就要抓项目，抓项目就要抓产业”的思想观念;努力做到现有和后续财源并重、数量和效益财源并重、直接和间接财源并重、单一和复合财源并重、一般和特殊财源并重［14］，加快财源建设，增加财政收入。二是突出重点，要集中优势项目、优势产业和优势骨干企业，大力发展第三产业、乡镇企业和个体、私营经济，向新的经济增长点要财源。要提高支柱产业和产品的科技含量，向高科技索取财源。三是要重视市场运作，按照市场运作方式开发园区、经营城市和国有资产。四是用好用足现有政策倾斜，争取项目资金，发挥财政资金的引导作用。五是创新机制，建立科学严格的管理机制，强化财政管理，包括创新财政管理体制及财源建设的责任机制和激励机制。六是重视生态环保，加强以水电路为重点的基础设施建设，强化纳税缴费意识，营造公平竞争的发展环境。

要有效运用一切财政手段，促进经济运行质量的提高，尽可能降低财政风险。在财政政策的设计上，要调动方方面面培植财源的积极性，注意借用社会资金加大财源投入，注意盘活财政资源在存量，增加现实财力，不断培植新的财源增长点。特别是在县乡两级财政体制的设计上，注意调动地方政府和财政的积极性，夯实财政基础，否则，基础不牢，地动山摇，财政将难以振兴［15］。

5、进一步规范政府间转移支付制度

当前，我国财政转移支付制度还存在不少问题 (已如前述)，因此，迫切需要改革和完善。第一，各级政府的事权与财权必须以法律形式确定下来。从我国当前的情况来看，合理确定经济管理权限是事权划分的关键。按照美国财政学者马斯格雷夫的观点，中央政府主要承担经济稳定与收入分配职能，其经济管理权限为宏观调控和协调全国经济社会的发展;地方政府主要承担资源配置职能，其经济管理权限主要是完成中央宏观调控下达的任务和协调本区域经济社会的发展。要遵循一级事权对应一级财权、财力财权与事权事责相匹配的原则，合理确定各级政府的支出。与此同时，要加快推进政府职能的转变，凡市场有效的领域，要放手让市场去干，绝不能越俎代庖。这样，才能将主要财力用于地方公共需要和社会保障方面，以此来真正实现财政转移支付制度调整地区失衡、实现基本公共报务均衡化的调节目标。第二，要规范和统一财政转移支付标准必须采用“因素法”。用“因素法”代替“基数法”，有利于实现财政转移支付资金的格式化分配，是改革我国财政转移支付制度的重要内容。科学选择影响财政收支的因素和正确建立计算模式是因素法的关键。我国应通过计算各地的理论收入能力和标准支出需求来确定转移支付数额，并依法确立“收入能力—支出需求均衡拨款型”的计算模式。选取诸如人均GDP、人均财政收入、人口数量、人口密度、城市化速度、自然因素等不易受到人为控制能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，并以此确定各地的转移支付额。为了鼓励各地加强税收的征管，提高地方增加收入的积极性，可考虑引入收入努力因素。第三，要适时制定和出台《财政转移支付法》。我国应借鉴国外的经验，尽快以立法的形式规范转移支付的内容、用途、监督及处罚等。第四，要重点完善省以下转移支付制度和省直管县财政体制。中央政府应本着强省扩权的思路，给省级政府更多经济发展的自主权;省级政府也要本着强县扩权的思路，对县乡政府简政放权。省级政府要严格按照因素法，计算出各县市的标准收入和标准支出，进而据其差额确定其应从省级财政中得到的转移支付数额［16］。

6、建立健全地方债务管理制度

当前，地方政府债务管理机制上存在诸多问题，必须引起高度重视。要抓紧建立地方政府性债务规模控制和风险预警机制，对已形成的地方政府性债务要区别对待、分类处理，逐步化解地方政府性债务风险。同时，地方政府性债务收支要纳入预算，接受同级人大审查与监督。2011年8月，财政部长谢旭人向全国人大常委会报告预算执行情况，在谈到下一步财政工作安排时，他表示，我国将严格控制地方政府债务规模，按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。温家宝总理在2012年的政府工作报告中也强调了要“严格控制地方政府新增债务，将地方政府债务收支分类纳入预算管理”。

在社会主义市场经济条件下，随着经济体制改革的不断深化，地方财政风险不断凸现并具有客观性与普遍性。这不仅是地方财政部门需要积极面对的问题，也是中央财政务必高度重视的问题，它对整个财政体系都会产生极其重要的影响。我国地方财政表现出的各种风险，有着多方面的形成原因，其最根本的原因是我国财政体系及其制度的不完善。由于成因的复杂性，防范地方财政风险的方法也具有不确定性和非唯一性。厘清我国地方财政风险的表现形式，探究其形成原因，对于有效防范和化解地方财政风险，保障地方财政平稳较快发展，有着重要的理论与现实意义。当然，财政风险问题的研究是一项复杂的系统工程，未来的研究需要在此基础上不断完善和拓展。

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