基于利益集团理论的基础设施市场化改革风险研究

张树全

(贵州大学公共管理系，贵州贵阳 5500025)

基础设施是指为社会生产和消费活动提供基础服务的各种公共设施，主要包括交通运输、机场、港口、桥梁、通信、水利、下水道工程、供水等公共服务设施，广义的基础设施还包括科学、教育、文化、卫生等公共服务设施。多数基础设施具有公共物品的性质，长期以来都是由政府提供。由于缺少财政资金，从上世纪70年代起，一些国家将原本由政府独家提供的基础设施通过出售和股份制等形式，转变成为部分或全部由市场来提供，对使用者进行收费，这个过程就叫做基础设施的市场化改革。

基础设施的市场化改革起始于欧洲国家。2002年我国建设部先后颁布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》和《市政公用事业特许经营管理办法》，由此拉开了基础设施市场化改革的序幕。各级地方政府可将基础设施主体如自来水公司股权进行出售，但实践表明，我国基础设施市场化改革并没有提高当地居民的福利，相反，改革之后许多地方基础设施价格飞涨，尤其是水务市场化价格暴涨和高速公路暴利引发了一系列社会经济问题。而西方发达国家的市场化改革之路也极为坎坷，市场化改革之后价格上涨现象非常普遍。可见，基础设施市场化改革具有很大的风险，而实践中对市场化的风险往往不够重视，尤其是地方政府对出售基础设施的股权非常热衷，甚至将国家重要资源的股权出售给外国公司，导致国有资源大量流失。笔者将基于利益集团的理论视角来探讨基础设施的市场化改革，以揭示市场化改革过程中可能存在的风险。

一、基础设施市场化改革过程中的利益集团

改革的本质即为利益的调整，基础设施的市场化改革也不例外，市场化改革通过引入市场竞争机制，可一定程度上提高经济效率，但实际改革过程中，出自私人利益进行的利益调整和博弈不可避免。基于有限理性理论，市场化改革中各利益相关者都具有巨大的机会主义倾向，都希望借助改革来实现自身利益最大化，而并非仅仅是提高基础设施行业的效率［1］。

基础设施市场化改革涉及多方利益主体的利益调整，第一个利益主体即为地方政府部门及官员。地方政府是基础设施的直接经营者和管理者，基础设施经营的好坏对地方政府的利益有直接影响。基础设施市场化改革对于获取财政拨款、提升官员政绩或者增加在职福利都非常有利，还可减少对公用事业的财政支出，减轻财政负担。作为有限理性的地方官员，其追求的目标是社会效用最大化和自身利益最大化，而自身利益最大化为其主要目标，表现为升迁和在职享受等方面，与财政支出的规模成正比。财政压力也是促使西方国家出售基础设施的主要原因之一。

基础设施市场化改革涉及的第二个利益主体是作为收购者的企业。这些企业完全以财富最大化为目标，对于他们而言，基础设施行业属于垄断行业，又与生产、生活必需品息息相关，处于产业链的上游，获得基础设施行业的垄断经营权就能获得巨大的超额利润，比如电力、石油、银行等，其盈利能力远胜于经营竞争性行业。但这种垄断经营权并不能轻易获取，而需通过行政权力的干预或寻租才能形成。此外，基础设施基本上都由政府定价，获利的另一个必要条件即为政府的定价方案必须对企业有利，这表明企业能否盈利取决于政府部门的行为，而和消费者没有直接关系［2］。

基础设施市场化改革涉及的第三个利益集团是基础设施的消费者，包括居民个人和企业，属于非常庞大的利益群体。消费者群体最为关心的是价格，追求的目标是成本最小化和稳定的供给。作为生产、生活必需品，稳定的供给尤为重要。消费者作为一个利益集团虽然其人数众多，但并没有形成一个真正的组织，只属于潜在的利益集团。相比政府官员和企业来说，其表达意愿的机会更少，搭便车动机使得行动能力很弱，其利益往往被忽视。

二、基于利益集团的基础设施市场化改革博弈

基础设施市场化改革风险在于其可能会损害社会的整体福利，导致效率低下，价格飞涨。从市场化改革涉及的相关者利益来看，收购者与政府部门的目标是一致的，而消费者的目标则相对独立。政府官员追求的目标大体上包括谋求升职和在职福利两个方面;企业的目标是利润最大化，当其与政府官员合谋时，双方的目标都能顺利实现，达到双赢的效果。一方面，政府官员掌握价格调整的权力，通过对市场价格的调整与管制，可以让企业轻松获得利润回报，因为基础设施属于缺乏弹性的商品，价格上调能有效增加收入。另一方面，企业收购经营权或股份的大笔支出可以为政府官员的政绩和在职享受提供资金，理性自利的政府官员自然乐意将基础设施进行出售，以实现自身利益的最大化［3］。

对企业而言，获取超额利润有两种途径，一是改善企业的经营管理，控制成本;二是游说政府部门通过涨价方案，提高产品价格，后者显然比前者更为容易实现。但定价权集中在政府的管制部门，没有管制部门的合作，价格不能上涨，利润无法实现。因此，官员和企业相互勾结就能实现各自利益的最大化，而如果不合作，这些潜在的利益则难以获取，官员和企业的合作可以实现双赢的效果，其具体博弈过程详见表1。

表1 企业和政府博弈过程中的收益矩阵

如表1所示，地方政府在出售基础设施股权时，有两种策略可以选择，分别是高价出售和低价出售;企业购买基础设施之后也有两种盈利策略，分别是游说管制部门制定高价和改进供给的效率。表中有四组数字，分别代表各种不同的策略组合下企业和政府的收益，第一个数字代表企业的收益，第二个数字代表政府的收益。第一组数字 (10，10)代表政府将基础设施高价出售，同时企业通过游说政府提高售价时的收益，两个数字都比较高。对于政府来说，高价出售可以获得更多的资金收入，因而比低价时有利;对企业来说，通过涨价获利比通过改进效率要容易得多，因而收益也要高于改进效率时的收益。(8，12)的收益组合是政府高价出售而企业采用改进效率方式盈利时的收益情况，政府获得了12的收益，原因是企业改进了效率，且没有定出高价，政府会获得更多的公众支持。(12，5)的收益组合，企业用低价买得股权，因此收益比高价购买时要高;对政府来说，因为是低价售卖，且居民消费价格是高价，支持减少的同时获得的资金也减少，故而收益较低。(10，7)的组合是因为企业改进了效率，政府的支持率得以提高，因此收益高于5，而企业通过改进效率盈利，不如涨价时的盈利多，因此收益比12要少。

在这个博弈过程中，如果企业和政府都采用“最大最小”策略，也就是最大化最小收益的策略，那么均衡的结果是 (10，10)的组合，也就是政府将会用高价出售基础设施经营权或股权，企业通过游说政府提高基础设施的消费价格获取超额利润。这和现实中基础设施市场化改革实践是相符的。很多地方都以高价出售自来水股权或经营权，出售之后迅速将水价提高，或者针对高速公路高额收费和延长收费期限，也是定高价的一种表现。这个结果对企业和对政府都是有益的，但损害了消费者的利益，也损害了社会整体的利益。因为支付较高价格的同时，供给效率并没有改善，是一种直接的利益再分配。

对于人数众多的消费者群体而言，其利益相对独立，和另外两个利益集团的关系一致性较少。就消费者和管制部门的关系而言，若价格管制是为了照顾消费者的利益，则应该降低价格或对消费者进行补贴，但这样做既不能增加在职享受，也不会贡献政绩。官员不会有降低价格的动力，在现有的官员任用体制下，消费者对官员的直接压力非常有限。就企业和消费者的关系而言，二者属于市场交易双方，是一种直接的对立关系，消费者福利的改善依赖于降价和增加供给，厂商利润的增加依赖于涨价和减少产量，虽然改进效率是增加利润的一个途径，但相对于游说管制部门进行涨价而言，提高内部效率的成本更高，难度更大。

奥尔森对集体行动的研究表明，集团人数越多，搭便车的现象就越严重，因而人数越多的利益集团行动能力反而较弱。消费者属于人数众多的利益集团，在改革过程中缺失代言人，也没有话语权。实践中几乎所有的基础设施涨价方案都能顺利通过政府的涨价程序。政府机构和企业虽然人数少，但有很好的组织和行动能力，相比之下，消费者在利益博弈中处于弱势地位［4］。

少数人的利益集团有通过损害多数人获取超额报酬的动机和能力，这种机制如果没有改变，市场化改革对普通消费者的福利就会具有极大的威胁。利益集团的影响能力取决于利益集团所拥有的资源:一是集团拥有的货币资本和实物资本;二是组织资本，包括团结性、专业知识、技巧、成员的社会声望和政治地位等。官员集团的行动能力最强，垄断了改革过程中的决策权，且以行政权力为后盾，是改革过程中最具决定意义和支配地位的集团。企业集团虽然没有行政权力，但拥有庞大的资金链，这些资金恰恰是作为官员的利益集团所需要的，使得企业在博弈过程中也处于比较有利的地位。基础设施的消费者，既没有资本，也没有行政权力，所拥有的资本和组织能力均处于劣势，对本地官员的约束和影响力非常有限。普通市民表达意见的渠道一般是上访或者通过新闻媒体，然而这些方式并不会对另外的两个集团形成直接的压力，从而也不能左右市场化的决策。

作为市场化改革过程中的强势利益集团，管制部门和企业强强勾结，就产生了上述合作性博弈的均衡结果，这种结果对政府和企业都非常有利，但以损害消费者的利益为代价。表现为基础设施价格上涨、超时期收费、不稳定的供给、成本增加等。无论是制造业还是服务业，都离不开交通、供水、供电等基础设施，成本上升必然带来产出减少，并引发物价上涨。管制部门和企业形成的分利集团，事实上成为基础设施市场化改革的实际受益者，但却损害了更大的社会福利。基础设施价格的上涨会减少社会的产出，推动物价上涨，降低整个社会的生活水平。社会损失的福利数额远远大于分利集团所获取的福利数额，这种强势利益集团的共谋对社会产生的破坏性后果是一种典型的“抢瓷器”行为。

三、基于利益集团的基础设施市场化改革风险的防范

支持基础设施市场化改革的理由是市场化改革可以打破基础设施领域的垄断局面，通过竞争提高运营效率。但从实践来看，很多基础设施市场化改革并没有打破原有的垄断，而仅仅用私营企业的垄断来替代原有的国有垄断，反而为利益集团创造了更多合作的机会，制造出更大的寻租空间。这种市场化改革风险巨大，应该审慎进行。任何改革的前提条件都应该是效率和公平的改进，如何防止市场化改革中少数利益集团的分利行为，是市场化改革过程中面临的首要问题。

分利集团形成的主要原因是决策权过于集中于少数政府官员手中，因此要对实施改革的政府官员的自由裁量权进行有效监督和约束。没有约束的权力，不形成独裁就会导致腐败。政府官员集决策权、执行权和监督权于一身，如果制度设计上没有对其进行限制和制衡，则少数利益集团以权谋私从而导致改革失败的风险就会很大［5］。

1、建立信息公开机制

信息公开是预防少数利益集团损害社会福利的有效办法之一。信息公开能对市场化决策形成舆论压力，增加政府官员的博弈成本。基础设施的供给成本和价格形成机制作为最重要的信息，能有效体现企业的运行效率和对消费者的利益保护程度。遗憾的是，针对基础设施市场化改革的信息公开制度非常欠缺，新企业是否促进竞争，是否提高效率没有建立有效的绩效考核和评价标准。而基础设施的市场价格却不断上涨，消费者最终只有在涨价潮流中被迫消费。例如，水价调节过程中，某水价听证会的涨价理由包括促进节约水资源、供水企业亏损、同国外相比水价偏低［6］，几乎没有一条与效率有关。水属于缺乏弹性的商品，不具有替代性，价格上涨并不会导致用水减少，价格降低也不会导致用水增加，促进水资源节约的理由很难成立，这种生活必需品价格上涨对消费者来说等同于被征税。既然自来水公司的成本都尚未完全公开，那么将亏损归咎于水价必然是不合理的，若是由于管理不善、成本过高导致企业亏损，则显然应该提高效率而不是涨价。同时，不同国家的经济发展状况和居民收入水平不一样，物价水平更是千差万别，世界上没有任何一种商品是全球统一价格的，没有理由认为水价应全球统一。但政府帮助企业提高水价的迫切心态却由此可见一斑，现实中一方面以亏损要求涨价，另一方面高工资高福利、管理混乱、效率低下的垄断基础设施企业却极为普遍。

2、健全公众参与制度

应建立公众参与制度，增加公众在基础设施市场化改革过程中的参与程度与话语权。只有当官员按居民的意志和价值判断进行决策，才能推动企业改进效率，提高社会福利。根据公共选择理论的观点，官员和其他人一样，有追求私人利益最大化的倾向，一有机会就会以自身利益最大化作为决策的出发点，而并不会自动去实现社会利益最大化。公众参与制度是限制官员滥用权力的有效方法，也是社会管理的发展趋势。自20世纪70年代以来，西方发达国家在社会管理的理念上，实现了由公共管理向公共治理的转变，而公共治理的重要内容就是强调公众的参与。传统的公共管理具有垄断和强制的性质，公众的意见得不到充分的表达和尊重，而公共治理强调政府、企业、政府和个人的共同作用。对基础设施市场化改革而言，这种公众参与机制可以打破政府在基础设施领域垄断的管理权和监督权，公众意见能更好的得以表达，并对企业和政府的行为进行监督，从制度上保障公众的福利。事实上，现行市场化改革决策机制的主要问题就是缺少公众的参与，市场化改革的决策权往往集中于少数政府官员手中，公众没有参与的途径，官员在封闭的决策系统内进行决策，民众被排除在外。由于政府官员市场化改革的动机和普通民众并不完全一致，因此损害公众利益就再所难免了。部分地区已采取了诸如听证会等民众参与形式，但在人员安排和公众影响上显然远远不够，缺乏诚意。从结果上看，逢听必涨，和公众的利益诉求大相径庭。

随着经济的发展和利益的分化，利益集团是现实生活中的客观存在。基础设施市场化改革本质上仍然是利益格局的调整，改革过程中涉及多方利益集团的利益，如政府部门、企业和消费者等，政府部门和企业的合作会出现“双赢”的局面，但是也会使消费者的权益受到损害，从而降低社会福利，增加改革风险。对政府部门过于集中的权力进行限制和监督，实行信息公开和建立公众参与制度，是有效防范这种风险的措施。

［1］奥恩斯坦 (著)，潘同文 (译).利益集团、院外活动和政策制订［M］.北京:世界知识出版社，1981.178－185.

［2］朱运法.“中国规制与竞争 理论与政策”研讨会纪要［J］.数量经济技术经济研究，2000，(1):79－81.

［3］李 晖，孙长清.利益集团、政府行为与管制俘获［M］.沈阳:辽宁人民出版社，2006.63－83.

［4］曼瑟·奥尔森.集体行动的逻辑［M］.上海:上海人民出版社，1995.5－20.

［5］张树全.关于基础设施市场化改革成功条件的思考 ［J］.阿坝师范高等专科学校学报，2009，(3)66－69.

［6］姜文来.水价上涨缺乏说服力 兰州水价听证会公正受怀疑［EB/OL］.http://env.people.com.cn/GB/10590362.html，2009－12－16.