基层法院“案多人少”的困境与出路探析——以我国中部地区某基层法院为例

周 超

(中南大学法学院，湖南长沙 410012)

近年来，我国基层法院均不同程度地遭遇审判任务繁重与审判力量相对不足的尴尬局面，“案多人少”已成为许多基层法院共同面临的困境。这些基层法院相继推出了诸如增加人员编制、建立多元纠纷解决机制、推进办案信息化等措施，试图通过内部改革、外部支援，抑或内外兼修的方法来缓解压力，但形势依旧严峻，基层法院及其法官承受着越来越大的压力，日趋不堪重负。这种局面严重阻碍了审判事业的健康发展，甚至影响到我国法治化进程的顺利推进。笔者拟通过对我国中部地区某基层法院的调查分析，从法院内部角度寻求“案多人少”困境的形成原因，并试图提出相应的破解对策。

一、“案多人少”困境的表现

近年来，“案多人少”现象在我国法院已成为普遍现象，最高人民法院政治部主任周泽民在2011年“两会”期间谈到:“从全国来讲，可以用一种数据来说明‘案多人少’的现象，从2007年到2009年，2007年全国地方各级法院受理的案件是965万多件，2009年增加到1137万多件，较2007年增长了17.8%。从法官队伍的情况来看，从2007年到2009年，全国地方各级法院法官人数从189413人增长到190216人，仅增加了803人，增长幅度仅为0.42%，明显与案件增长速度不成比例。”［1］而“民事诉讼法关于级别管辖的调整后，全国90%以上的案件集中在基层人民法院，人案矛盾在基层人民法院显得尤为突出。”［2］所以，笔者拟以我国中部地区某基层法院作为样本单位，更直观的反映“案多人少”的特征。该基层法院位于我国中部地区的百强县境内，“案多人少”的矛盾在该法院虽然没有沿海发达地区那么突出和典型，但是该矛盾在近三年来愈演愈烈，基本可以反映“案多人少”矛盾在基层法院的发展历程。

1、案多

(1)案件总数一直呈增长趋势

如表1所示，2009－2011年某基层法院每年各类案件的收案和结案总量呈逐年递增趋势。

表1 某基层法院近三年案件收结案总量表

(2)人均结案数量逐年增多

如表2所示，2009－2011年该法院干警人均结案数和一线法官人均结案数均持续上升，增长幅度较大。

表2 某基层法院近三年人均结案数量表

(3)单个案件工作量增大

一方面，案件类型增多，尤其是新型、复杂案件增多。该基层法院受理的案件类型相较以往大幅增加，特别是在民商事审判部门。随着经济的发展，除了传统离婚、民间借贷案件外，还出现了诸如股东出资纠纷等新型案件，并且土地征收补偿费用分配纠纷、商品房买卖合同纠纷等具有人数众多、矛盾激烈的群体性案件也呈逐年增加趋势。相比常规案件而言，处理这些新型、复杂案件所需投入的时间和精力更多，即使是以往受理较多的离婚、民间借贷和侵权案件，法律关系和法律主体也较之以前更为复杂，法官在单个案件的审理环节所花费的工作量都大幅激增。另一方面，程序工作量增大。由于人员流动性变大等诸多原因，导致“送达难”，直接影响到单个案件工作量增大;由于案情复杂、鉴定、延长举证期限等原因，导致需二次开庭的案件增多，开庭次数的增加也相应提高了单个案件的工作难度和强度;由于司法绩效对调解率的要求，导致法官一般会考虑先调解再判决，而调解需要花费的工作量比直接判决花费的更多，无论案件最终是否调解成功，调解程序的存在已大大增加单个案件的工作量。

2、人少

(1)编制增加困难

从表2可以看出，2009－2011年该基层法院在编人员数均为155人。虽然该法院的编制管理日渐规范化，但暂时仍然实行中央政法编和地方事业编并行的双轨制管理。事实上，由于人员的流动速度大于新编人员的确定速度，还会出现真正在岗人员少于在编人员数的情况，即出现个别编制名额空转的情况。因此，尽管中央政法编人数在缓慢增加，仍满足不了日益增长的办案需求。

(2)一线法官人数过少

通过调查发现，该基层法院具有审判资格的法官人员所占比例不大，而且即使是具有审判资格的人员，也并非都在一线办案，导致一线法官人数更少 (见表3)。同时，2009－2011年该基层法院法官流失的现象越来越严重，尤其是一些经验丰富的优秀法官通过选调等方式进入上级法院或其他城市的法院，而新任命的法官办案经验和办案水平明显不足，法官更新速度远远跟不上法官流失速度，也导致一线法官数量减少。例如，该法院2007年公招4人，现留院的仅为2人;2008年公招6人，现留院的仅为4人。

表3 2007－2009年某基层法院具有审判资格人数和一线法官人数情况表

(3)审判辅助人员队伍不稳定

该基层法院是实行法官助理制度改革的试点法院之一，通过几年的改革，取得了一定成效，但仍有不足。少数庭可以做到一个法官配一个法官助理，但大部分庭都无法做到这一点，有些庭甚至是7－8个法官共用一个法官助理，而且法官助理大部分都是通过公开招考或选调到该院的新同志，有些在工作2－3年后通过法官遴选成为审判员，有些则通过选调或其他考试到其他经济条件更好或者上级法院工作，使得该院不得不每年通过公开招考或选调的方式重新补充“新鲜血液”。同时，没有一个庭能做到一个法官配一个法官助理一个书记员这样真正的“1+1+1”的模式。该法院2011年书记员总数为16人，正式编制的书记员仅有3人，占18.75%;法警人数为42人，正式编制的仅有19人，占45.24%。其余都是合同聘用制。导致工作人员的更换频率较高，无法严格保证人员的专业素质，不利于队伍的管理和稳定发展。

由调查分析可以看出，“案多人少”的现象主要表现为法院受理的案件增长迅猛、法院办案人员增长相对滞后、人均办案数量增长。法官的负荷加重，不仅严重影响法官身心健康，还直接影响办案效果，甚至损害司法权威、降低司法公信力。［3］

二、“案多人少”矛盾形成的原因分析

“案多人少”矛盾当然要从案多和人少两方面分析原因。之所以案多，主要是社会经济发展、社会转型时期矛盾激发以及诉讼费用降低共同作用的结果。［4］社会经济发展导致人民司法需求增长的现实，是客观存在的现实，法院只能应对，而不能左右和控制。虽然也有司法实践采取外部分流的方式来减少案件，比如以调解为中心的多元纠纷解决机制的建立。但事实上，上述显示的案件数量是法院正式受理的案件数目，在法院立案审查阶段必然会对进入法院的纠纷进行必要的审查，当然也包括委托调解方式。但是经筛选之后，仍有如此多的纠纷需要通过诉讼途径予以解决，可见立案前分流的只是纠纷，而不是真正意义上的案件。同时，诉讼过程中，非诉讼力量的参与也只是帮助解决纠纷，并不能否定案件的存在，而且非诉讼力量只能起到辅助作用，法院和法官都不能强制它们解决纠纷，法官仍要花费很多甚至是比其它案件更多的时间和精力来处理，法官的负荷并不能得到有效地减轻。所以，单靠外部力量缓解案多人少的压力并不是明智的选择。

诉讼费用的降低确实降低了诉讼门槛，减少了诉讼成本，这是导致诉讼费用交纳办法修改以后案件增多，甚至出现“诉讼爆炸”局面的原因之一。调整诉讼费用牵涉到各方面的大局工作，短时间内单凭法院一家之力很难改变。所以从法院自身来说，只能减少单个案件工作量，缩短个案办案周期有效控制案多现象，而不能减少办案总数。

再来分析人少的原因，所谓人少并不是指法院的人员总数少，而是指一线的办案人员少。法院增加人员编制的程序非常复杂，时间也较长，且“长期以来，法院编制员额的确定，一直是沿用以辖区人口数量为依据的定编方法”，［5］从长远发展看，法院不可能依靠无限制增加人员编制来消化案件增长数。同样，人民陪审员、人民调解员等法院外部力量的参与也只能在一定程度上缓解人少的压力，所谓“解铃还需系铃人”，任何矛盾的出现都应更为重视内部因素。因此，在案件日益增长，且只能保持现有人员编制或适当增加人员编制的现实前提下，要真正为法官减负、提高办案效率，必须从基层法院内部自身寻找症结的根源。从基层法院目前运行状况来看，审判管理并没有为缓解案多人少提供足够的支持。相反，审判管理方面的弊端是造成“案多人少”现状的重要原因，主要体现在以下方面:

1、审判管理观念滞后

审判管理行政化色彩浓厚。审判管理不是遵循司法规律，以审判为中心、以法官为主体进行，而是以管理者为中心，片面地强调约束和监督;法院内部组织仍以科层式结构存在，院庭长的审判管理职权仅侧重于对个案的指导监督。审判管理主观随意性较大，没有形成制度化、程序化、规范化。同时，法官级别设置也形同虚设，我国法官法虽然对法官确定了不同的级别，但是法官的福利待遇与法官级别并无直接关系，而是取决于法官的行政级别，导致法官工作缺乏积极性。行政化的管理模式导致审判管理的僵化和落后，无法更好地适应“案多人少”的局面。

2、审判资源配置不合理

审判工作应是法院的中心工作，但基层法院的审判资源没有得到有效发挥。首先，审判业务部门与综合管理部门之间人员配置不均衡。审判业务部门的人力资源配置应占据整个法院人力资源的多数或绝大多数，然而，有统计数据表明，能满足这一要求的法院很少［6］，而且相当一部分具有审判资格的人员分布在综合部门。其次，审判业务不同部门之间工作量分配不合理。工作量的大小存在很大差异，比如某基层法院的民商事审判部门与行政审判部门的法官人均年结案率之比高达5∶1，承办案件最多的民事庭法官每天人均收案数量可达十件以上，而审监庭部门每年承办的案件才4－5件。虽然按照案件性质设置内部机构有一定的优势，但实践表明其弊端也越来越明显。部门工作忙闲不均，容易影响法官工作的积极性和办案效率，使得审判资源未能物尽其用，而且各审判部门的横向沟通也较为缺乏，更加导致忙闲不均。再次，审判员与审判辅助人员的配置未到位。某基层法院是实行法官助理改革制度的试点单位，在改革试行中已取得一定成效，但在审判辅助人员的配置方面仍然捉肘见襟。审判辅助力量缺乏，导致法官仍要承担如送达等繁杂事务，办案效率无法得到质的提高。

3、审判管理微观设计不科学

“审判管理的核心主要是审判流程管理和案件质量评查。两者都是人民法院在充分审视原有审判管理模式的利弊，研判司法现状后，为兼顾公正与效率、平衡放权与监督而做出的选择”。［7］审判流程管理本来可以让各个环节都有人各司其职，就像工厂生产流水线一样，职责明确、提高效率。但在实践中，基层法院审判流程管理的信息化还非常落后，即使建立了内网系统的法院也没有真正实行管理智能化，流程追踪管理往往流于形式。案件质量评查侧重于事后监督。由于质量评查的成绩与业务部门和法官的经济效益直接挂钩，导致法官在案件审理过程中会严格遵循案件质量评查的要求。如果案件质量评查的标准设置不科学，便会直接影响办案效率。同时，司法绩效考核作为审判管理的重要组成部分，其在考核指标设计上的不科学无形中增加了法官的压力。比如，考核指标不单包括收案数、结案数、结案率，还包括调解率、撤诉率、上诉率、发改率等，这些考核成绩也与法官的福利待遇直接挂钩，导致法官不愿受理处理难度大、复杂的案件，而对于一些容易调解的系列案件趋之若鹜，甚至出现个别庭之间争抢案源的情况，严重影响法官的办案质量，有损司法公正公平。

三、“案多人少”困境的出路

“为了解决案多人少的矛盾，法院在长期高负荷运转状态下，必然思考如何通过加强内部管理追求各种资源最大化效益的方法”，［8］也只有通过挖掘内部潜力才能有效摆脱案多人少的困境。审判管理是社会管理的重要内容，它的功能之一是确保司法公正、廉洁、高效，而高效司法正是解决“案多人少”矛盾的有效方法。

1、更新审判管理观念

《人民法院第三个五年改革纲要》规定:“健全权责明确、相互配合、高效运转的审判管理机制”，根据这一精神，审判管理工作应树立以法官为本、以审判工作为中心的观念。 “从管理对象而不是管理主体出发来思考组织 (单位)决策，是现代组织管理学的基本方法”，因此，围绕审判以法官为中心来确定审判管理的范围、内容是现代管理学的基本要求。［9］管理是为了更好地服务于审判，应该兼顾审判管理的服务效能和管理效能。同时，要加强业务培训，开展业务交流活动，把院庭长的个案指导监督上升为业务总体把关，“应当将院庭长的审判管理权由点向面扩展”，“对案件运行过程中的程序环节、审判时限环节进行监督，全面发挥院庭长的领导、引导和指导作用”。［10］要将审判管理纳入规范化和制度化建设中，推进审判管理的不断创新。此外，以审判工作为中心、以法官为中心，还要体现以法官为本，彻底改变行政化管理模式，对法官的福利待遇不再按行政级别予以区分，而是落实法官级别待遇区别制，通过鼓励法官晋级来提高待遇。

2、优化审判资源配置

(1)审判资源适度向审判业务部门倾斜

以审判工作为中心，将审判资源向审判业务部门倾斜，尤其是向“案多人少”矛盾较为突出的业务部门适当倾斜。具有审判资格的人力资本属于稀缺性资源，除了院长和主管综合性事务的副院长不必办案以外，其他具有审判资格的人员都应该安排到审判业务部门从事办案工作，只不过具有领导职务的审判人员的审判数量可以适当少于一般审判人员。对于业务较少的综合部门的具有审判资格的人员可以作为机动人员参与案件审理。

(2)建立案件分类处理机制，均衡审判业务部门工作量

按照案件性质划分，审判业务部门可划分为民事、刑事、行政、审判监督等部门，但这种传统模式随着案件数量和类型的增加已逐渐暴露出弊端，并造成各部门之间工作量的不均衡，影响了法官工作积极性。因此基层法院可以在部门设置上有所突破，有效克服这一弊端。一是建立专门法庭。随着社会经济的高速发展，案件类型越来越多样化和复杂化。根据“纠纷的类型化解决”思路，按照各类案件的特点和需要，设置专门的诉讼制度加以处理。［11］打破传统的民、刑、行政等业务部门的分类，针对不同类型的案件交由专门的法庭进行处理，比如通过建立劳动法庭、消费者权益法庭、婚姻家庭法庭等，使得术业专攻的法官有尽情发挥才能的平台，提高办案的质量和效率。二是建立速裁法庭。根据案件繁简分类处理，首先在立案阶段对案件实行繁简分类，对于简易案件直接交由速裁庭处理;然后在排期阶段，由各承办法庭对案件二次实行繁简分类，根据法官特点予以分案。

(3)深化法官助理制度改革，提高审判辅助人员的素质

法官职业化是法院改革的必然方向，法官助理制度改革是这一进程不可缺少的步骤。因此，在现有改革试点的基础上，应该将改革以制度化的方式向全国法院推广。一是明确法官助理的职责，区分法官助理和书记员的工作范围。大量的程序性工作如送达、证据交换，甚至是庭前调解工作等事务性工作和庭前准备工作都可以交给法官助理处理，尽可能消化单个案件法官的工作量。完善审前准备程序，充分发挥审前准备程序的作用。同时，给予法官助理足够的发展空间，提高物质上和精神上的待遇以防止人才流失。二是法官、法官助理和书记员配置上至少保证“1+1+1”的模式，扩大审判辅助人员数与审判员人数比。三是对于书记员和法警实行分类管理，增加该两类辅助人员的编制数目，对于合同制的法警应保障他们的物质待遇和福利待遇。四是与高校合作建立实习基地。某基层法院已与某高校建立了合作关系，但学校每年派发的实习生人数不多，应通过学校筛选一些专业素质较高的实习生，分配到“案多人少”矛盾较为突出的部门，可以在一定程度上缓解“案多人少”的压力，获取双赢效果。

3、科学设计审判管理环节

审判管理“归根到底是对人的管理，管案和管人是审判管理工作不可分割的两个方面，必须把二者紧密结合起来，以管案促管人，以管人促管案”［12］。因此，管理措施要从法院的实际出发，通过人性化设计达到有效管理的目的。

(1)完善审判流程管理机制

以程序管理为中心，对案件的立案、排期、送达、保全、审判、执行、评查、归档进行全过程的科学规范，并借助信息化手段，实现内网资源共享和流程追踪，对审判管理工作实行自动化监控。严格执行超审限报批制度，落实审限跟踪督查措施，加强流程管理通报，努力缩短审理周期。强化审判长、合议庭职责，增强法官责任感和独立性，避免审者不判、判者不审，改变层层上报的行政式办案方式，提高办案效率和办案质量。

(2)优化案件质量评查

严格按照诉讼法对程序要求的区分，建立评查标准，树立评查的说服力和权威。采取专人评查、交叉评查和法官自查相结合方式，注重纠正和奖励，消除被评查人的抵触情绪，提高法官多承办案件的积极性。同时，除了案卷质量检查外，还应该对案件的社会效果和法律效果进行评查，全方位地反映案件质量。

(3)规范司法绩效考核

增强绩效考核工作的透明性和有效性，司法绩效考核数据应直接从内网上采集，保证数据的准确公正。责任落实到具体人员，不应将所有的过错都归结到承办法官身上，法官助理或是书记员等其他审判辅助人员的责任应在绩效考核中予以明确。

“案多人少”已成为困扰不少基层法院工作的一大难题。案多与人少固然是矛盾命题，但是目前在不可能大量增加办案人手的前提下，案多对于基层法院来说不只是压力也是动力，如何完善和创新审判管理机制，切实提高司法能力，确保司法公正高效，应成为基层法院亟待思考的问题和努力方向。

［1］赵艳红.周泽民谈“案多人少”:挖掘潜力 提高办案效率［EB/OL］ . http://legal.people.com.cn/GB/14071822.html，2011－03－06.

［2］陆开存.基层法院审判资源优化配置初探——以内部机构设置为视角 ［EB/OL］.http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=51434，2009－12－18.

［3］浙江省宁波市中级人民法院研究室课题组.法院“案多人少”现状及解决之道［J］.中国审判，2009，(10):87.

［4］苏 力.审判管理与社会管理:法院如何有效回应“案多人少”?［J］.中国法学，2010，(6):178－180.

［5］刘 洋.法院案多人少矛盾越来越突出 现有定编依据应改革［N］.重庆日报，2011－01－12(7).

［6］沈明磊，蒋 飞.资源配置事业下的司法效率［J］.人民司法，2008，(17):13.

［7］黄新华.完善审判管理的若干思考 ［J］.人民司法，2007，(15):61.

［8］郭 俭.时代语境下的审判管理解析 ［J］.法治论丛，2009，(5):89.

［9］蒋 涛，李如虎.法院院长、庭长行使审判管理权问题研究［J］.法律适用，2005，(5):63.

［10］李生龙，贾 科.反思与重塑:法院系统内部审判管理机制研究 ［J］.西南政法大学学报，2010，(4):87.

［11］崔四星，张辅军.当前民事简易程序存在的问题及其完善［J］.法律适用，2009，(9):35.

［12］王胜俊.创新和加强审判管理，确保司法公正高效［N］.人民法院报，2010－08－24(1).