简析历代中央政权治理新疆策略及启示

摘要：

为维护和促进新疆稳定与发展，中国历代中央政权实施了大量别具特色的治理政策，既有得失，又有成败。我们从中得出重要启示：西域自古归中华，新疆永远属中国。新疆宜统不宜分，民族宜合不宜裂；统一对国对民是福，分裂对国对民是祸。屯垦兴边，边宁疆兴；弃垦废边，边乱疆颓。

关键词：新疆；治理政策；启示意义

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收稿日期：2011-12-15

作者简介：孙启军（1977-），男，山东淄博人，中央民族大学博士研究生，聊城大学讲师，从事中国边疆史地与民族学研究。

中国历代中央政权实施了大量别具特色的治理新疆政策，既有得失，又有成败。笔者对其简要梳理与总结，希望对今天新疆的稳定与发展提供启示与借鉴。

一、历代中央政权治理新疆策略简述

历代中央政权管辖新疆以后，为维护和促进这一地区的稳定与发展，确保西北边疆安全，因地制宜，据时而定，颁布实施了大量别具地区与时代特色的治疆政策。因历代治疆策略各有异同，新疆历史上稳定与发展情况也不尽相同。

中央政权对新疆地区的直接管辖与治理始于西汉，西汉统一新疆的过程是与匈奴争夺新疆的战争，从公元前138年汉武帝派张骞出使西域，到公元前60年西域都护府设立，历经78年奋斗与征战，终于完成了中央政权首次对新疆的统一与管辖。西汉政权对新疆地区采取“恩威并行”的积极统治策略，形成了政治稳定、经济繁荣、民族团结、边防巩固的良好局面，使新疆进入了历史上第一个大发展时期，并在行政管理、政治统治、屯田戍边等方面，为后世朝代治疆提供了经验与范式。而东汉却对新疆采取“消极保守”治理策略，绝大多数皇帝都坚持重内地、轻边疆思想，造成东汉治理下的西域“三绝三通”。这种消极保守的政策与西汉积极主动的思想形成鲜明对照。东汉对新疆的管辖经营从时间上来说与西汉差不多，但规模和成效远不如西汉兴旺发达。

魏晋南北朝时期，内地先后经历了魏蜀吴三国鼎立、短暂统一的西晋、五胡十六国与南北朝，中原基本处于分裂动荡局面。长达三百多年的分裂割据，使内地政权对西域的管辖非常有限，几乎无暇无力经营。没有中原王朝的有效治理，西域与内地一样长期列国征战，混乱不止。

隋朝统一内地，结束了中原自东汉末年以来近四百年的分裂局面。之后，隋军进驻西域东部，设立伊吾、鄯善、且末三郡，开始直接管辖新疆东部地区。由于隋朝的短命，隋炀帝没有完成统一西域的伟大抱负，但为唐朝统一西域，大规模开发治理新疆准备了条件。

唐朝从630年开始进驻西域，在军事上先消灭东突厥汗国和高昌国，征服吐谷浑和薛延陀，再平定南疆诸国，后攻灭西突厥汗国，658年统一新疆。唐朝对新疆地区采取“羁縻”统治策略，反对民族歧视，提倡民族平等；倡导综合开发；实行军政管理与屯垦一体化。唐代对新疆的治理是成功的，它既继承了汉代以来治理新疆的先进经验，又有自己的新思想，使西域的发展空前兴旺，确保了西域的安定，促进了丝绸之路的繁荣，出现了新疆历史上第二次大发展高潮。

五代与两宋时期，内地先后历经五代十国、北宋与南宋，与两宋政权并存的还有辽、西夏和金。新疆地区先是高昌回鹘国、喀喇汗国、于阗国三足鼎立，后有高昌回鹘国与喀喇汗国两方对峙，战乱不休，动荡不止，直到1134年西辽占领新疆。五代十国时期内地政权忙于争战，中断了对西域的统一与治理，唐朝苦心经营几百年的事业基本丧尽。两宋政权本身国力软弱，对新疆地方政权的政策比较消极，主要靠怀柔抚绥，基本没有大的作为。

蒙古汗国和元朝统治时期，为了实现对新疆的有效统治，主要采取“分封制”策略，还采取设置达鲁花赤、建立行省制度、实行屯田戍边、站赤贸易、提倡民族与宗教平等等政策，使一时中断的西域发展事业又重新复苏起来。但由于元代对西域的开发治理是在战争状态下进行的，随着战争的胜负，时断时续，缺少一种相对稳定的和平环境，而且新疆地区内部的连续叛乱，使社会经济发展不断遭受┖平佟＊

明朝是有能力和实力统一新疆的，但由于统治者的消极保守思想，满足于称臣纳贡，以朝贡交往代替实际上的政治统治，仅在东疆设立哈密卫，始终没有大规模派军入驻西域，新疆的全面统一没有实现。明朝的“怀柔”政策，给西域社会历史发展造成了割据的后果，先后出现了哈密王国、东察合台汗国、吐鲁番王国、叶尔羌汗国和瓦剌汗国等五个封建割据政权，它们之间长期攻伐征战。

清代从1696年布防东疆，到1759年彻底平定大小和卓叛乱，历经60多年全面统一新疆。它结束了从元代中期以来新疆四百多年的分裂割据局面，使广大新疆重归祖国中央政府版图，这对于巩固我国统一的多民族国家有着深远的意义。清代中前期对新疆地区的治理主要采取“因俗而治”策略，尊重习俗与传统，扎萨克制、伯克制与州县制并行；既允许伊斯兰教继续存在，又采取措施限制其政治经济特权；册封爵位，吸收少数民族上层分子参加地方政权，通过上层人物管理地区；实行军府制，设置伊犁将军，统辖天山南北，确保中央政令畅通；坚持屯垦第一思想，有力推进新疆农业大发展，也拉动全疆其他事业的进步。清朝中前期是新疆历史上的第三次大发展高潮。

清代后期，针对鸦片战争后中国内忧外患的状况，清政府对新疆地区主要采取“建省保全”统治策略，面对帝国列强的蚕食侵占和他国的非法侵入，为尽力保全祖国领土，钦命重臣左宗棠武力收复新疆，废除军府制，1884年正式建立新疆省。新疆建省，进一步削弱了分裂割据势力，实现新疆政体与全国的统一，有利于维护祖国的统一和各民族的团结；加强了边防，有利于防御和抵制帝国主义的侵略和颠覆活动；强化了中央政府对新疆发展与稳定的直接管理，推进新疆社会进步和经济发展，使新疆逐步进入近代社会。尽管之后清政府又力推“新政”，但毕竟王朝进入末期，实力衰退，内外交困，最终走向没落。

辛亥革命爆发后，1912年3月新疆巡抚袁大化遵旨承认共和，从此新疆进入民国时期。“孤悬塞外”[1]的新疆先后历经杨增新、金树仁、盛世才等军阀封建割据式的独裁统治，使新疆处于封闭状态，与内地中原的联系被人为地切断，滋生了民族分裂势力。1944年9月国民党政府直接统治新疆后，既采用笼络少数民族上层以牵制其民众的传统治疆手法，又实行强硬专横的高压政策。民国时期，新疆军阀割据，制度多变，战乱不休，局势动荡，发展低迷。

经中国共产党的积极工作与努力争取，1949年9月，新疆和平解放。从此，新疆各族人民摆脱被剥削、被压迫的地位，随着新中国的诞生，开始了新疆历史的新纪元。建国以来的六十多年，党和国家领导人高度关心新疆工作，各级党委、政府积极落实党的民族政策和民族区域自治制度，在政治上保障新疆各族人民当家作主的权利，把提高人民生活水平作为一切工作的根本出发点，以发展促稳定，以稳定促发展，坚决反对民族分裂， 维护祖国统一，促进民族团结，新疆各族干部与群众更加紧密地团结在党的周围， 开创了团结稳定、蓬勃发展、和谐共荣的大好局面，迎来了新疆历史上的最大发展高峰。以往任何朝代在新疆的功绩，都无法与新中国短短六十多年创造的辉煌成果相提并论。

二、历代治理新疆的启示与借鉴

通过梳理历代治理新疆的国策，研究分析新疆历史上发展稳定状况，得出如下启示：

其一，西域自古归中华，新疆永远属中国。

公元前60年，西汉政府在西域中部的乌垒城（今轮台县境内）设立西域都护府，从此，“汉之号令班西域矣”，[2]这是新疆地区统一于中央政府的显著标志，从此并入中国版图，正式成为我们统一多民族国家的组成部分。公元74年，东汉重置西域都护府于龟兹它乾城（今新和县境内），后新设西域长史，负责管辖治理新疆。公元609年，隋朝派军打败吐谷浑，进驻西域，设立伊吾等三郡，开始直接管辖新疆东部。唐朝时，唐太宗和武则天先后设立管辖西域的最高行政与军事机构——安西都护府和北庭都护府。元代采取“分封制”管辖，新疆地区主要为成吉思汗二子察合台、三子窝阔台、五子巴而术阿而忒的斤的皇室领地。明朝政府1406年建立哈密卫，直接管辖新疆东部地区。清朝全面统一新疆后，于1762年设置伊犁将军，实行军府制，管辖包括巴尔喀什湖在内的整个新疆地区。1884年正式建立新疆省，“新疆”一名，按左宗棠奏议中言，是“他族逼迫，故土新归”[3]，意为原来是中国的领土，被外国入侵者占领后，现在重新又被收复回来。自此，西域名称逐渐为新疆一名所替代，新疆和内地一样实行郡县制。民国时期，新疆虽历经三代军阀和国民党政府直接统治，但一直是中国的一个省。1949年新疆和平解放后是新中国的一个省，1955年改制为新中国的一个省级自治区。

可见，新疆作为祖国领土不可分割的重要组成部分这一历史趋势，始终没有改变。诚如著名维吾尔族学者包尔汉先生所言：“新疆与祖国的关系，既不是一般的朝贡与封赐的关系，也不是一般的暂时的藩属关系，而是表现为长期的不间断的国家行政权力在这一地区的直接行使。”[4]

其二，新疆宜统不宜分，民族宜合不宜裂；统一对国对民是福，分裂对国对民是祸。

我国历代中央政权对新疆的管辖治理，顺应了国家统一大势，有益于新疆地区的经济发展、社会进步和安全稳定，自然得到各族民众的支持拥戴和积极配合。比如，东汉时期的班超，带领三十六人的小队伍，在当地各族群众支持下，顺利完成了对天山南麓诸国的收复；唐朝军队进入西域时，各族竞相归附；清朝初立时，哈萨克、叶尔羌、哈密等各部族首领自动前往朝贡，以示臣属；新中国建立初期，人民解放军进驻新疆时，各族民众列队几十里热情相迎；等等。这些史实，都充分反映了新疆各族人民对中央政府的友好与信任，也反映了各族人民对统一团结和稳定发展的渴求。千百年来，新疆各民族相互依存，休戚与共，你中有我，我中有你，血肉相连，血脉相通。在新疆多民族共同聚居的格局中，汉族离不开少数民族，少数民族也离不开汉族，各少数民族之间都相互离不开，共同推动了疆域发展和社会进步。

比较和总结历朝历代治理新疆之得失，以西汉、唐朝、清朝中前期和新中国的国策最为成功，上述四个时期，新疆既发展又稳定，民众生活比较殷实，认同意识不断增强，这与国家统一、政治安定、经济富裕、文化兴盛、军事强大、民族团结有着密切联系。在魏晋南北朝、五代十国时期，中国处于历史的大分裂时期，诸侯林立，国力弱小，新疆就难于统一，造成政权割据，社会失序，人民受苦。历史无数次证明：国家统一、民族团结，新疆则政通人和、人民幸福；国家分裂、民族纷争，新疆则社会动荡、人民遭殃。

其三，屯垦兴边，边宁疆兴；弃垦废边，边乱疆颓。

历史上，我国各个朝代都把屯垦戍边当作开发新疆、巩固边防的一项重要国策。新疆屯垦在国家经济和国防建设中的重要作用，是历代军事家和政治家所公认的。两千多年前，西汉军事家赵充国在给汉武帝的奏疏《上屯田便宜十二事奏》中就对其作用和意义，进行过十二条概括性总结：（1）有威慑的作用；（2）占领富饶的疆域，以消灭敌人；（3）能继续农业生产；（4）节省军费；（5）军队换防期间自河湟经过漕谷到临羌可以扬我军威，威慑敌人；（6）屯军可利用闲暇时间伐木修缮邮亭；（7）敌人出击就乘机消灭它，不出击就诱使它到无法供给、条件艰苦的地方使其无法生存；（8）因为条件艰苦，没有千辛万苦追剿逃敌的必要；（9）对内不损害国家，对外不给敌人以可趁之机；（10）不引起内地不安全因素的注意；（11）修复道路桥梁更好的防备西域；（12）节省内地徭役，预防灾荒。[5]学者唐启宇在《历代屯垦研究》对其作用，做过极为精辟的总结：屯垦之成效凡有六端：曰守边，曰破敌，曰资食，曰交通异族，曰辟蛮荒，曰镇抚异邦。[6]明代思想家李贽说：“屯田是千古之策。”[7]这是古人对保障新疆和国家长治久安、持续发展的历史思考与实践精华。

新中国建立后，借鉴历朝治疆经验，1954年中央人民政府决定在入疆队伍的基础上组建新疆生产建设兵团，这是对中国二千多年屯垦戍边经验在新的历史条件下的继承和发展，标志着新疆屯垦史翻开了崭新的一页。现今兵团的主体是经济组织或企业集团， 其主要任务是经济建设， 同时担负着特殊的政治、社会、军事职能。邓小平曾指示说：“新疆生产建设兵团， 就是现在的农垦部队， 是稳定新疆的核心。”[8]

新疆发展的历史和现实已充分证明：凡是国家统一、民族团结搞得好的时期，新疆经济社会发展就快，各族人民得到的实惠就多；凡是国家分裂、民族团结遭到破坏的时期，就会导致社会动荡，发展停滞，各族人民遭殃。新疆今天取得的发展成就，得益于生活在新疆的各族人民共同团结奋斗，得益于和平、稳定、和谐的社会政治局面。经济发展，社会稳定，是新疆各族人民的共同心愿，是新疆各族人民的福祉所在，也是新疆各族人民群众的根本利益所在。因此，我们既要坚持中国共产党的领导，又要坚持走社会主义道路；既要坚持民族区域自治，又要反对民族分裂独立；既要促进民族团结，又要维护祖国统一；既要长久稳定，又要跨越发展。这才是当今治理新疆举措之根本。

参考文献

[1]白振声.新疆现代政治社会史略[M].北京:中国社会科学出版社，1992.

[2]汉书•郑吉传[M].

[3]左文襄公奏稿：卷57[M].

[4]包尔汉.关于新疆历史的若干问题[J].民族研究，1979，(1).

[5]（西汉）赵充国.屯田便宜十二事奏[M].

[6]唐启宇.历代屯垦研究[M].上海:上海正中书局，1947.

[7]李贽.史纲评要（中册）[M].北京:中华书局，1974.

[8]中共中央文献研究室.回忆邓小平(下)[M].北京:中央文献出版社，1998.

[责任编辑：王建武]