农民工市民化的制约因素与对策分析

张 华

0 引言

对我国现阶段来说，农村人口向城市有序转移，不仅可以优化城市人口结构，缓解城市人口老龄化困境；还可以改善农村土地利用状况，提高农村耕地和居住用地的集约化程度，为城乡统筹发展提供相对持久的空间支撑；可以为城市提供大量廉价劳动力，满足城市产业结构调整需要，为经济社会发展提供强劲动力；可以加快推进基本公共服务均等化，在思维观念和行为方式方面加速城乡融合，进一步提升城镇化的质量和水平。但在各地发展实际中，农民工落户城市的比重并不高，成都市的情况也不例外。成都市作为中国城乡统筹发展的最早实践者和新时期城乡统筹发展的改革实验区，理应为城乡统筹发展特别是在加快农民工市民化方面探索出新的思路和方向。

1 农民工市民化的现状

我国农村人口众多，农村存在大量剩余劳动力需要向城镇转移。到2011年，新生代农民工占农民工总量的比重已达47%，在新生代农民工中，76.3%不打算回户籍所在地，愿意回去的人中63.4%希望在县（市、区）就业[1]。与全国农村一样，成都市的农村也存在着大量剩余劳动力，他们中的很大部分和省内的农村劳动力都在成都市务工，因此成都市的农民工数量比较多。据四川省就业局统计，2007年在成都务工的农民工有近200万人，其中非成都籍的超过100万人；2008年，从省内外到成都市务工的农民工有150万人；2009年，成都市有超过200万农民工，2010年有195万人。2000年年末，成都市总人口为1013.35万人，其中非农业人口占34.13%，到2010年年末，成都市城镇化比重已提高到65.51%[2]，高出全省平均水平25.33个百分点；农民工参加综合社会保险人数133.3万人，比上年增加24.8万人。

虽然中国的城市化率从1978年的17.92%在短短34年便迅速增长到2011年的51.3%，但按户籍人口计算的城镇化水平要低得多。据估计，2010年我国有1.28亿生活在城镇中的人口没有享受到与市民同等的待遇[3]，这部分人口大部分为农民工。因此我国城镇化通过农民工途径转化为市民的很少。虽然广东省率先开展了农民工积分制入户城镇的进城方式，但这仅一种小范围的举措。总体来看，农民转化为市民的多，农民工转化为市民的少。

2 农民工愿意进城工作生活的原因

要加快城镇化和农民工市民化步伐，先要明确农民工为什么要进城工作生活。这个问题之所以重要，是因为这个问题关系到城镇化的方向与方式。据成都市社情民意调查中心2010年在成都市中心城区对农民工的调查，农民工的第一个期望是提高工资水平，占23.6%；其次是改善工作环境，占11.2%；再次是期待解决住房问题，占10.1%；在其他方面的期望还有加强权益保障、购买社会保险、帮助解决就业和提高技能培训等。巴格内(1969，推拉理论)说，人口流动的目的是改善生活条件，流入地那些有利于改善生活条件的因素是拉力，而流出地的不利生活条件是推力。农民工进城工作的主要原因就是期望获得较高的收入和更多获得高收入的机会。

既然农民工进入城市工作生活最希望的是获得高收入，那么他们首先考虑的就是大中城市，因为与小城市、小城镇相比，虽然生活成本要高些，但在大中城市工作的收入要高得多，而且大中城市就业岗位多，有更多获得高收入的机会，以及生活更加多样化和舒适，也更有利于下一代的培养与成长。很多人认为只要加大对小城市、小城镇的投资，就会创造出就业机会，这也值得商榷。因为投资者在考虑企业选址时，利润空间会驱动他们选择接近消费市场的区域，从而节省运输和物流成本。只有那些接近大中城市的小城镇才具有吸引投资者的魅力，因为这些小城镇具有地理上接近消费市场，土地、劳动力价格又相对较低的优势，而远离大中城市的小城镇是很难发展起来的。也就是说，越要发展小城镇，越要首先发展好大中城市，只有把大中城市发展好，小城镇才能发展好。

3 制约农民工市民化的因素

明确了农民工进城工作生活的原因，明晰了发展大中城市的重要性，还不能有效推进农民工市民化，还必须清楚制约农民工市民化的主要因素。

（1）接纳心态不正。

长期以来，人们在思想观念上受城乡对立，体制上受城乡分治的影响很深，无论是政府官员还是城市居民对农民工进城就业、农民工市民化的认识都不深不透，远未从战略高度认清农民工市民化的必然趋势和长远意义。部分政府官员对农民工进城存在两种担心：一是担心“城市病”问题，害怕农民工进城会带来城市住房紧张，交通拥挤，社会治安恶化；二是担心挤占城市职工就业岗位问题，害怕农民进城务工经商，会加剧城市劳动力供求矛盾，影响城市职工的就业[4]。城市市民对农民工进城也表现出矛盾心态：一方面是接纳心态，因为进城农民是很好的廉价劳动力，可以分担城市居民不愿做，又不能不做的累活、脏活、险活；另一方面是拒绝心态，因为农民工进城加剧了城市劳动力市场竞争，抢占了部分城里人工作和就业的机会，让城里人失去了安全感。受上述思想观念的影响和制约，农民工进城工作生活十分艰难。

（2）农民工维权难。

每到年末，全国各地都会出现很多农民工因为工资被拖欠或其他方面的原因而阻断道路、扯挂标语等行为，这是农民工维权难的集中表现。而且农民工维权需要付出巨大的成本。在成都市的各大媒体上也会经常看到这样的新闻：某建筑工地包工头或企业老板拖欠农民工工资，农民工遭遇工伤或死亡后没有人或机构为农民工维护其应有权益，出现农民工因此爬上高楼、吊塔、高压电杆等过激行为。这不仅损害了成都市的形象，也浪费了大量的警力、消防等公共资源；不仅损害了农民工当事人的利益，也给农民工融入城市生活制造了障碍，更给那些准备进入城市的农民工造成了坏影响，使他们害怕进城。虽然成都市总工会近年开始组织农民工加入工会，对农民工维权进行帮扶，但实际效果并不理想。

（3）素质不高成障碍。

农民工能否在城市定居并顺利转化为市民，很大程度上取决于农民自身的文化知识和能力素质状况。农民工的素质是确保其在城市长久安身立业的本钱。素质高的农民工进城后，一方面容易获得较多的就业机会，容易获取相对稳定的职业和收入；另一方面容易融入市民社会，成为市民的可能性也越大。

最近几年，沿海地区出现“民工荒”，2008年金融危机后成都市也出现“民工荒”，这并不是农民工绝对数上的短缺，主要是技工荒。2009年，成都市确定了打造高端产业和产业高端基地的目标，这对劳动力提出了更高的要求。产业越高级，对低技能劳动者的需求量就越少。对于大量的低技能农民工来说，如果工资不涨，公共服务不改善，即使打开“城门”，他们也不愿意进城定居生活。

另外，生活方式不同也影响了农民工在城市定居。农民工转化为市民是一种城市社会与农村社会之间相互认同、融合的过程[5]。但在一些外来务工人员大量涌入的地区，由于文化层次、生活习惯等方面的差异，农民工与当地市民之间、不同省份农民工之间矛盾纠纷频发。再加上外来人口没有当地居民那样完备的利益诉求和权益维护渠道，甚至缺乏必要的尊重、救济和帮助，容易产生反抗对立和破坏性报复的消极情绪。治安案件和群体性事件的增多，不但给当地社会管理和政治稳定带来严峻考验，也进一步加剧了农民工与当地市民的对立情绪。

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（4）城市生活成本过高。

目前，农民工要想进入城市特别是大城市定居生活，面临的一个现实问题是生活成本很高。较高的生活成本与大多数农民工较低的收入之间的矛盾制约了大多数农民工进入城市生活。从收入方面看，新生代农民工的平均月收入为1660元，仅在社会服务业高于其他农民工群体，而家庭月生活消费支出为1441元，基本上以生存消费为主[6]，剩余不多，难以承担进城定居的高生活成本。对农民工来说，进城定居生活需要面对的生活成本包括住房、日常生活、子女教育等。虽然成都市2010年已经开始让农民工租住廉租房，但相对需求来说，供给数量显得十分渺少，更多的农民工只能从市场中租房，租房费是笔很大的支出。据调查，2008年，在成都市，农民变市民的总成本比2004年增长了近2倍。这是在第一代农民工时代，因为没有随着经济增长逐步解决农民工的城市化问题，致使农民工问题变得越来越沉重，成本变得越来越高。据估计，我国农民工市民化的成本高达20万亿元人民币[7]。

（5）城市承载能力有限。

近年来，虽然全国各地的经济获得了较高的增长速度，城市基础设施建设日新月异，但城市建设方面存在大量的面子工程，城市建设、公共服务的总体水平和质量仍然不高，城区建设缺乏合理的空间布局规划，城市发展仍然以无序规模扩大为主，影响了城市容量的增长。以成都市为例，成都市的发展以中心向外围扩散的方式为主。尽管成都市前几年加大了工业外迁集中发展的力度，把工业企业牵往新都、邛崃等地，但由于缺乏超前的城市规划和公共服务设施建设，城市的承载能力仍然有限。一是人口难以有效分散；二是交通、水电等城市基础设施比较脆弱，经常出现断电缺水、交通拥堵等问题；三是社会管理水平较差，缺乏有效手段和方式，潜在的社会不稳定因素较多；四是二三产业特别是第三产业发展水平较低，无法提供足够的就业容量和空间；五是城市政府缺乏可靠的财政税收渠道，过多依赖土地财政的短期效应，改善农民工进城的基本公共服务的财力支撑不可持续。在这种情况下，要转化大量农民工成为市民是不太现实的。

（6）现行农村土地制度束缚。

家庭联产承包责任制是当前在农村实行的土地制度，也是农村的社会保障制度。随着我国经济社会的快速发展，家庭联产承包责任制形成的小块土地承包经营，已经不利于我国农业和农村经济的发展，不利于农业产业化经营，不利于农村剩余劳动力转移，也不利于农民工转化为市民。

4 加快农民工市民化的对策

农民工进城并成为市民是一项非常复杂的系统工程。与全国很多地方一样，成都市于2010年决定在全域成都统一户籍管理，推行自由迁徙制度，加上此前建立的一套社会福利体系，为促进农民工市民化迈出了重要的一步，创造了更好的条件，但还远远不够。只有多渠道解决农民工的收入、住房、医疗、社会保障及子女入学等问题，才能从根本上改善农民工进城后的经济地位和社会地位，才能吸引更多农民工进城并在城市中安居乐业。

（1）免费登记，构建城镇人口统计新方法。

采用户口所在地的人口统计方法，不仅不能反映现在的社会经济发展情况，也不利于政府制定各种政策，不利于政府部门在开展城镇建设和发展方面作出合理、科学的规划。因此，有必要从统计的角度设计能够反映实际情况的指标与方法。据调查，进入成都市工作的农民工很大一部分已经找到比较固定的工作，有比较固定的居所。2010年，成都市的年末常住人口有1404.8万人，城镇化率为65.51%，而户籍总人口只有1149.1万人，其中非农业人口650.9万人，占56.64%，二者相差近9个百分点。而且对到底在成都市有多少本市的农民工、本省的农民工和其他务工人员都不是很清楚。因此，成都市应在全域成都统一户籍管理的基础上，构建新的人口统计方法，对农民工实行免费户口备案登记制度，对所有常住人口按职业划分登记。这样才能摸清“家底”，才有利于政府部门科学决策，才能更有力地促进城市的发展。

（2）转变观念，加强对农民工合法权益的维护。

要吸引农民工进城并转化为市民，需要进一步改革政府工作作风，转变政府部门的观念，加强政府应该承担的职能，进一步加强制度建设，建立和完善农民工服务体系，为农民工特别是新生代农民工真正转化为市民提供更多的机会和帮助。

（3）以政府为主，政府与农民工共同分担改革成本。

成本高是我国户籍制度改革进展缓慢的一个重要原因。全国很多地方（包括成都）在其所管辖的行政范围内统一了户籍管理制度，这是一件比较容易的事，但与户籍捆绑的利益是很难处理的问题。也就是说，农民大规模进城的户籍改革，需要支付高额成本，包括“新市民”的社保、住房、就业、医疗、子女教育等方面的“进入成本”。

户籍制度改革本质上是城乡利益格局的一次大调整[8]。鉴于农民工为我国改革开发、经济建设所作出的巨大贡献，“新市民”的城市进入成本应该遵循以政府为主，政府与农民工共同分担的原则。由中央财政划拨一部分，地方政府承担一部分，农民则以放弃农村承包地、宅基地等获得的收益支付一部分，三者的比例最好定为5:3:2。同时，还应建立完善的农民工社会救助制度，由地方财政出资，建立农民工社会救助基金，当农民工遭遇意外伤害、重大疾病或失业等风险而使生活陷入困境时，由当地民政部门给予临时性、一次性的应急救助[9]。这样才能更有力地推进我国的城镇化进程。

（4）加快大都市圈发展，提高城市承载力。

交通拥堵是成都市政府关心的一个大问题，也是市民议论的热点问题之一。过去，对工业化与城镇化的协调关系的研究不够深入，致使大量农村剩余劳动力滞留农村，农村和城市的发展都受到限制；近年，随着改革开放的步伐，大量农村剩余劳动力涌向城市，农村和城市都得到迅速发展，但是问题也不少；现在，部分农村剩余劳动力开始逆向流动，一些城市出现罕见的“民工荒”，农村和城市的发展都受到影响[10]。成都市虽已把工业企业转移出成都市区，却没有取得城市交通、环境等大为改善的成效，主要原因是此前对城市发展的战略性研究不深，对城市体系的超前规划不够。因此，必须对成都市的城镇发展进行科学规划，提高成都市接纳农民工大规模进城的需要。成都市城市发展的规划战略，一应结合世界田园城市的建设，在大力发展市区的基础上，积极引导周边中型城市的发展，适度发展一些有特色、有潜力的小城镇，形成合理的空间布局；二应在城镇体系规划中，始终贯彻大都市圈的组团式的发展战略，在各中型城市与市区之间、各中型城市之间采用轨道交通或高速公路进行连接，形成四通八达、便利的交通网络结构，大大提高城市的承载力，减少市民的出行时间和成本，引导市民向二、三圈层的中型城市分散；三应在城镇建设和发展过程中，加强二三产业特别是第三产业的发展，创造更多的就业机会，提供足够的就业容量和空间；四应改善城市管理手段和方式，提高城市社会管理水平，不断消融城市发展中存在的各种弊病，促进工业化、城镇化的协调发展。

（5）加强农村土地制度改革，进一步促进农民工进城。

土地问题是农民工市民化的核心问题之一。在城乡统筹发展过程中，成都市对农村土地制度进行了比较超前和引起全国关注的改革，相继出台了以一定的补偿鼓励农民放弃农村土地，鼓励农民带着农村土地产权进城，鼓励流转农民承包地等政策。但这些改革并不彻底，其收效并不理想，仍然不利于农民工和农民向城市大规模转移。

进一步深化农村土地制度改革势在必行。通过建立农民承包地、宅基地的“市场化”退出机制，可以大大促进农村土地的集约化和规模化经营。在已经进行的农村土地确权的基础上，赋予农民充分的土地财产权，探索农民自由的土地交易制度，或建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体建设用地参与城镇非公益性项目开发建设，让集体建设用地分享城镇发展收益。

[1]吕诺.中国流动人口发展报告2011[EB/OL].http://www.cnier.ac.cn/snxx/jyyw/snxx_20111010134921_12774.html.

[2]四川省统计局，国家统计局四川调查总队编.四川省统计年鉴2011[M].北京:中国统计出版社,2011.

[3]徐百柯.城市化请慢些,等等那1.28亿人[N].中国青年报,2011-12-04(01).

[4]李晓阳.农民工返乡态势与政府行为的关联度[J].改革,2009,(6).

[5]汪丽,薛元等.浙江、四川农民工市民化的经验与启示[J].中国经贸导刊,2010,(24).

[6]李晓宏.中国流动人口发展报告:80后渐成流动大军主角[EB/OL].http://www.china.com.cn/city/2011-10/10/content_23581067.htm.

[7]刘维涛.农民工市民化成本达20余万亿公共服务严重不均[EB/OL].http://news.qq.com/a/20120104/000084.htm.

[8]姜作培.农民工市民化:制约因素及突破思路分析[J].浙江社会科学,2003,(6).

[9]汪兆旗.农民工养老保险覆盖率低的原因分析及对策研究[J].西华大学学报(哲学社会科学版),2009,(3).

[10]张华,李晓阳.农村剩余劳动力逆向流动的经济学分析[J].商业时代,2011,(20).