国外食品安全风险防范措施及对策

2012-02-15孙国俊

区域经济评论 2012年4期

□孙国俊

（河南工业大学，郑州 450001）

一、引言

食品是人民群众每天都要接触的、最基本的生活物资，与公民的健康权直接联系。食品产业是一个人类社会中永不衰退、永无止境、永远不可缺少的朝阳产业［1］，但是食品安全问题随着现代化进程的加速，到18世纪末，已经成为民众及政府关注的焦点问题之一，特别是在近20多年来，更是成为危害和影响人们生活的重要问题。什么是食品安全问题呢？根据世界卫生组织的定义，食品安全是“食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”。其实，食品安全已经成为一门专门探讨在食品加工存储、销售等过程中确保食品卫生及食用安全，降低疾病隐患，防范食物中毒的跨学科领域科学。

1.食品安全的重要性

食品安全直接关系着民众的身体健康和生命安全、造成经济损失影响国民经济的发展、可能引发国际贸易争端和影响政府公信力及社会的稳定，因此，世界上绝大多数国家的政府都将食品安全视为国家公共安全的重要组成部分。如何有效地确保食品安全、建立健全完善的食品安全管理体系？成为世界各国都需要面临的现实问题［2］。

2.食品安全中的风险分析

食品安全风险并不是一个非有即无的问题，而是一个程度问题，所谓的“安全”即“零风险”状态并不存在。事实上，由于科学技术水平制约与其不确定性，安全问题的紧迫性与评估确定性耗时之间的矛盾，风险评估过程存在大量的数据缺口等因素，决定了安全风险存在的必然性和不确定性［3］。因此，为了比较客观地评价食品风险，必须借助相对科学的食品安全风险分析技术。

食品安全风险分析（包括风险评估、风险管理和风险交流）体现了食品安全管理应当以预防为主的理念，通过对各类食品及其食品链中的风险进行评估，确定食品安全重点监管项目，可以提高政府利用有限资源达到监管的科学性和有效性［4］。可以帮助行政机关确定食品的安全值，实现保护公众的健康与经济发展二者之间的平衡［3］。根据国情，发达国家分别建立了相应的预警机制、法律体系（法规体系和食品卫生标准）、标准检测体系和监控体系，从而形成了各具特色的食品安全风险防范措施及对策。

二、食品安全风险的防范措施

1.建立食品安全的预警机制

发达国家在不断的实践和总结过程中，通过建立“风险评估与预警机制”实现了食品安全风险管理的“事后控制”到“事前预防”的转变。食品安全风险防范措施的首要目标是采取预防措施，控制食品风险，保障公众健康。风险评估与预警机制成为保障食品安全的一道重要防线。其程序包括“风险分析”、“风险评估”和“风险交流”。通过收集农产品质量安全预警信息，制定科学统一的农产品质量安全监测计划，开展农产品质量安全监测及分析评估工作，及时获取危险性评价资料，对可能会给农产品质量安全构成潜在危害的风险预先加以防范，对可能出现的安全事故作出及时有效的预报和处置，切实有效防范农产品质量安全风险。

在美国，创建了风险分析和关键控制点制度（HACCP）来进行风险预警管理。HACCP作为一种控制食品安全的预防性体系，是针对危害的确定和控制的预防系统而不是发生危害后的反应系统，可以整合到任何程序中的重要的安全管理体系，主要由进行危害分析和确定预防计划措施、确定关键控制点、建立关键限值、监控每个关键控制点、建立关键限值发生偏离时，可采取的纠偏措施、建立记录保存系统、建立验证程序等7个方面的内容组成。该体系能够使食品加工者生产出更安全的食品。

欧盟自EC/178/2002条例发布后，预警原则已成为欧盟食品安全领域的一条重要原则和风险管理的重要措施。在立法伊始就将人的健康摆在第一位，只要认为存在潜在的对人类健康危害的因素，就可以采取以预警原则为基础的保护措施，而不必等到充分科学数据的评估结论出来，更不用等到危害的事实和严重性完全明朗化后采取措施。

2.全面配套的法律体系

为了进行全面客观的风险评估，必须建立全面配套法规体系。全面配套法规体系是风险评估的理论和有力的支持。在美国从1874年伊利诺斯州（Illinois）制定了美国第一部州食品法起，经过一百多年立法与监督管理制度争论与斗争，迄今为止，美国已建立有关食品安全方面的法律法规就有35部，既有《联邦食品、药品和化妆品法》、《公共卫生服务法》和《食品质量保护法》等综合性法规，也有《蛋制品检查法》、《联邦肉类检查法》等详细具体的法规。这些法律相互衔接、配套，形成了比较科学全面的食品安全保障体系［5］。

从欧盟的情况看，欧盟也具有一个较完善的食品安全法规体系，涵盖了“从农场到餐桌”的整个食品链，包括原料种/养殖、产品加工、储运流通、销售分配等各个环节。由于在立法和执法方面，欧盟和欧盟诸国政府之间的特殊关系，使得以往的欧盟食品安全管理体系错综复杂，基本上以欧盟委员会1997年发布的“食品法律绿皮书”为基本框架。21世纪以来，欧盟食品安全管理体系发生了重大变革，标志性的开端是2000年1月12日欧盟委员会发表的《食品安全白皮书》，2002年1月28日欧盟议会和理事会颁布了被称之为“里程碑”的《欧盟食品法》。截至2006年2月已经形成13类173个有关食品安全的法规标准。

日本在2003年再次对《食品卫生法》进行大幅度修改，并改名为《食品安全基本法》，于2003年7月1日起施行，根据此法的规定，在内阁府增设了食品安全委员会［6］，而且也建立起了覆盖了农产品和食品的生产和流通环节等方面较完备的食品安全质量法律法规体系。其法律体系包括3个层次：（1）基本法律，法律效力最高。如《食品安全基本法》、《牛肉生产履历法》、《食品卫生法》、《日本农业标准法（简称JAS法）》、《农药取缔法》、《家畜传染病预防法》、《植物防疫法》等；（2）根据法律制定并由内阁批准通过的政令，如《食品安全委员会令》、《JAS法实施令》等；（3）根据法律和政令，由日本各省（相当于我国中央部委）制定的法律性文件，如《食品卫生法实施规则》、《关于乳和乳制品的成分标准省令》、《牛奶营业取缔规则》、《饮食品防腐剂、漂白剂取缔规则》、《饮食品添加剂取缔规则》等。

3.科学健全的标准体系

建立科学健全的标准体系目的在于进行风险预防，并在每年都投入大量的金钱进行相关的科学研究。在美国“基于科学”是食品安全管理的基本原则之一，所有有关食品安全的法律、法规、标准的制定都必须最大程度地以科学为依据，如果在某些方面由于科学发展水平的限制，也要最大程度地征求专家的意见，以增加决策的科学性。美国的食品管理机构拥有世界顶尖水平的科学家对前沿问题进行研究，并投入大量的研究经费（仅2003年美国在食品安全研究投入联邦经费达1.76亿美元），建立科学健全的标准体系，如风险分析体系、ISO22000食品安全管理体系、食品标签制度、GMP制度等。

欧盟在2002年，鉴于严峻的食品安全形势，发布了l78/2002号食品安全基本法，并据此建立了欧盟食品和饲料快速预警系统（RASFF）。RASFF是主要针对成员国内部由于食品不符合安全要求或标识不准确等原因引起的风险和可能带来的问题而及时通报各成员国，使消费者避开风险的一种安全保障系统。如法国为确保食品安全建立了良好信誉的食品标签制度［7］。

日本的具有种类齐全、科学、先进、实用的标准，其中，食品标准体系分为三个层面：国家标准、行业标准和企业标准。在制定过程中结合日本的具体情况加以细化，同时又充分注意与国际标准的接轨，因而标准具有很强的可操作性和可检验性。仅食品标准就有500多项，涉及鲜活食品、加工食品、有机食品、转基因食品等。同时，日本的行业标准在设置时，为潜在的风险识别及处理预先留下余地，对那些虽未明确其危害性但存有可疑之物质或生产设备、程序、方法的使用，通过风险分析体系识别出来并严加限制。

4.严密明确的监控机制

根据各自国情，欧美各国建立了不同类型的食品安全监管模式：一类是以欧盟、加拿大、澳大利亚为代表，为了控制风险，将原有的食品安全管理部门统一到一个独立的食品安全机构，由这一机构对食品的生产、流通、贸易和消费全过程进行统一监管。2000年1月发布了欧盟食品安全白皮书，提出了成立欧洲食品安全局（EFSA）的建议，以协调欧盟各国，让欧盟的消费者得到最完善的食品安全保护，在欧盟执委会、欧洲议会和理事会的努力推动之下，经过了两年多的磋商，于2002年成立了欧洲食品安全局。

另一类是以日本和美国为代表，食品安全管理分属不同部门，但根据食品类别或环节进行分工，以保证对食品“农田到餐桌”全过程的监管［8］。在日本直属内阁的食品安全委员会承担食品安全风险评估和协调职能，由厚生劳动省、农业水产省进行安全监管；美国以“品种监管”为主，由三个部门：农业部食品安全检验局、卫生和人类服务部的食品和食品药品管理局（FDA）、国家环境保护署主要负责，10余个其他部门提供辅助支持，具有覆盖全国的立体监管网络，其食品安全监管体系分为联邦、州和地区三级。

三、食品安全的事后对策

1.迅速有力的应急机制

大型的国际机构之间开展合作，建立迅速有力的应急机制。在2007年7月2日，美国FDA和欧洲食品安全局（EFSA）决定正式合作对于食品安全进行联合评估，以积极采取应急机制。在日本各个部门建立了相对应的应急机制，厚生劳动省和农林水产省主要职能是：食品危险信息的提供、食品危险信息的收集与上报、制定对策。食品安全委员会承担食品安全风险的监测，又要协调农林水产省和厚生劳动省，三个部门相互协作形成了迅速有力的应急机制［9］。

2.严格及时的食品追溯和召回制度

食品追溯制度是为了实现对食品从“农田到餐桌”整个过程的有效控制、保证食品质量安全而实施的对食品质量的全程监控制度。发达国家的监管机关如发现食品存在问题，可以通过电脑记录很快查到食品的来源。一旦发生重大食品安全事故，地方主管部门可立即调查并确定可能受事故影响的范围、对健康造成危害的程度，通知公众并紧急采取食品召回；同时将有关资料送交国家卫生部，以便在全国范围内统筹安排控制事态［10］。

食品召回制度的基础必须有健全而层级分明的法律为依据，无论从宏观或是微观角度而言，食品召回都有法可依，才能够保证召回的顺利进行。例如美国从国家法律的高度确定了食品召回地位，在联邦法典和《食品、药品及化妆品法》中详细规定了食品召回制度，FDA和食品安全检验局（FSIS）就各自职权范围内的食品召回，并且分别制定了相关的指南和手册，例如FDA《法规程序手册》、《调查员操作手册》等［11］。食品召回制度分为三个等级：一级召回针对可能导致难以治疗的甚至致死的产品；二级召回针对可能对健康产生暂时的、可以治疗影响的产品；三级召回针对不会产生健康威胁、但内容与标识不符的产品［8］。根据FDA的统计，2010年发生召回案件3799起，产品达到9361种。

3.食品安全的责任追究及惩罚制度

食品安全首先是食品生产者、加工者的责任，企业应根据食品安全法规的要求来生产食品，确保其生产、销售的食品符合安全卫生标准。政府在食品安全中的主要作用就是制定合适的法规及标准，并监督企业按照这些标准和食品安全法规进行食品生产，最大限度地减少食品安全风险，并在必要时采取制裁措施。目前对食品安全责任的立法主要分为两种：一是以美国、德国为代表的少数国家实行严格责任原则，食品生产经营者对食品的危害承担完全责任；二是以日本、欧盟大部分国家为代表的机遇过错的责任原则，食品生产者承担的责任以过失为基础［12］。

在惩罚制度方面，以法国、德国为代表的国家实行巨额的赔偿制度，在食品安全问题出现后，由法院来裁决生产危险食品的企业，惩罚的力度很大，很可能导致破产，德国2010年底二英污染事件中，警方就关闭了4700多家农场，对受损农场准备提出民事赔偿，赔偿的数额可能十分巨大，完全能够让肇事者破产［13］。而美国的FDA把食品管制看做是纠正性的而非惩罚性的，花费了相当多的资源为企业提供咨询，通过告知讲信誉的厂商如何让自己的产品符合法律规定比违反法律后的处罚或没收更为有效，因为教育可以不用损害公共利益或干预自由竞争［14］，通过帮助生产商采用正确的生产方法来实现管制的目的，通过给予企业提供直接的帮助和咨询降低企业的成本，使得企业更愿意也更有能力服从食品药品法［15］。

［1］梁锡崴.《食品安全法》：美食国度的里程碑——法律规制下的行业变迁［J］.销售与市场，2009，（17）：37─40.

［2］孙凯.奥巴马向食品安全宣战［J］.世界环境，2010，（5）：16─17.

［3］曾娜.我国食品安全风险评估机制的问题探析［J］.昆明学院学报，2010，（5）：82─85.

［4］李洁，彭少杰.加拿大，美国食品安全监管概况（续）［J］.上海食品药品监管情报研究，2008，（6）：1─3.

［5］李向安.论美国食品安全监管体系对我国的经验借鉴［J］.商品与质量：理论研究，2010，（7）：23─24.

［6］王怡，宋宗宇.日本食品安全委员会的运行机制及其对我国的启示［J］.现代日本经济，2011，（5）：57─63.

［7］舒适.法国全程管控确保食品安全［J］.农产品市场周刊，2011，（25）：29─30.

［8］张继宗.发达国家对食品安全的监管及启示［J］.中国工商管理研究，2005，（9）：51─54.

［9］彭娟.论日本食品安全危机的法律应急机制［J］.商业文化：学术版，2011，（2）：14─15.

［10］刘国信.英国的食品安全监管体系［J］.中国包装，2010，（10）：24─25.

［11］王菁，刘文.国外食品召回制度的现状与特点以及对我国的启示［J］.食品科技，2007，（12）：5─8.

［12］张迅雷.中外食品安全法律制度的比较研究──以完善我国食品安全监管体系为视角［J］.华北科技学院学报，2010，（4）：60─63.