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中美转基因农产品管理制度比较与启示

2012-02-15林端英庄锦清

台湾农业探索 2012年6期
关键词:转基因作物农产品

林端英,庄锦清

(福建农林大学经济与管理学院,福建 福州 350002)

自1983年第一例转基因植物(烟草)成功培育后,转基因技术的研究与应用开始不断深化。1996年,全球转基因农作物的种植达170万hm2,到2006年增加到了1.02亿hm2,增长60倍,累计种植面积达到5766亿hm2[1]。2005年,全球有21个国家种植了转基因作物,种植面积的前5位国家分别是美国、阿根廷、巴西、加拿大和中国,其中美国和中国的分别为4980万hm2和中国330万hm2。随着转基因作物在全世界的普及,各类转基因农产品将不断出现,而与转基因农产品相关的管理制度逐渐引起人们的关注。本文就中美两国转基因农产品相关管理制度进行简要比较,并总结美国转基因农产品管理制度发展经验对中国的启示。

1 中美转基因农产品发展概况

1.1 中国转基因农产品的发展

2008年一项高达240亿元人民币的转基因研究项目通过国务院审议,作为新中国成立以来国家单项投资最高的项目,主要投入到优势基因的挖掘、转基因品种选育和转基因作物品种的产业化[1]。中国研发的转基因主要作物分别为水稻、小麦、玉米、油菜、棉花等。并且中国的转基因农作物研究处于国际先进水平,转基因农作物应用面积也在逐年增加。2011年中国的转基因作物种植面积位居全球第6,农户种植390万hm2的转基因棉花,种植比例高达71.5%,无论是种植面积还是种植比例都创下了历史新高[1]。虽然中国是转基因农产品生产大国,但是目前中国大部分转基因农产品还是以进口为主,且以美国、加拿大为进口对象。其中,进口大豆、大豆油和油菜籽的数量都保持在较高水平。

中国转基因农产品发展虽十分迅速,但在各方面仍存在问题。如转基因作物研究和产业化开发进展缓慢[5];转基因农作物安全性检测和监控体系不健全,各部门独立执法;转基因农作物商品化程度不高等。

1.2 美国转基因农产品的发展

全球转基因种植面积自1996年以来不断增加,到2010年则达到了1.48hm2,其中美国的种植面积就占了45%(约6680hm2)。作为世界上公认的转基因农产品种植大国,美国在全球转基因农产品市场中的角色举足轻重[2]。

美国转基因作物商业化种植起步于1996年,经过十几年的发展,从各方面来看,其转基因作物种植已经出现逐渐饱和的趋势,转基因作物的发展空间不大[3]。但也正因为这有限的种植面积,使得美国转基因技术不断的发展,不断的对转基因作物进行性状改良和结构优化,复合型的转基因作物得到越来越多的推广,近年来转基因作物种植面积份额的不断提高也主要是复合性状作物的功劳。

由于转基因技术在美国几种主要作物上的应用已经处于基本饱和状态。为了开拓新的市场空间,美国在国内拓展和推广其他转基因作物,并大力推广其产品和技术,增加其在国际上的影响[4]。

2 中美转基因农产品管理制度比较

2.1 中国

1993年中国颁布了第一个转基因工程管理规章《基因工程安全管理办法》。这一章程的颁布为中国转基因生物安全管理提供了基本框架,也为往后各项管理制度的颁布实施提供范本和借鉴。1996年、1997年农业部根据《基因工程安全管理办法》分别颁布了《农业生物基因工程安全管理实施办法》和《关于贯彻执行(农业生物基因工程安全管理的实施办法)的通知》,并于同年成立了“农业生物基因工程安全委员会”和“农业生物基因工程安全管理办公室”[5]。这标志着中国转基因管理制度朝着系统化方向迈进。2001年《农业转基因生物安全管理条例》的颁布,进一步完善了中国对转基因生物的安全管理。

随后,农业部又相继颁布了《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基生物进口安全管理办法》、《农业转基因生物标识管理办法》、《农业转基因生物安全评价管理程序》、《农业转基因生物进口安全管理程序》和《农业转基因生物标识审查认可程序》等多部规章制度。卫生部也颁布了《转基因食品卫生管理条例》[6],其中也提出了关于农产品卫生管理的要求。可以看出,在某种程度上中国的转基因农业方面的法规条例已逐渐趋于规范化。

但中国现行法律在制定和执行方面仍存在一些弊端。一是转基因农产品的法律规范缺乏体系化,具体表现在农业部、卫生部、科技部等部门各自推行针对转基因作物的法规,没有统一的标准,各方面的工作难以有效开展;立法内容上存在层次低、内涵窄的规范性问题;颁布的如《农业转基因生物安全管理条例》等几个规章都存在尺度过严、管理时间冗长、管制过宽等问题;二是在法律监督方面,中国缺乏公民参与监督管理机制。

2.2 美国

1976年美国国家生物研究院颁布了世界上第一个生物安全管理技术法规——《重组DNA分子准则》,这一法规的实施对之后美国转基因生物研究和监督管理奠定了基础框架[4]。

1986年美国颁布了《生物技术管理协调框架》,规定了美国农业部、环保署、食品药物管理局的职责与分工。这一协调框架表明转基因产品和常规产品没有本质区别,转基因生物以产品进行管理,对其的审查是以个案为原则,不需要针对转基因生物重新制定法律,而应当在现有法律框架下制定实施法规[7],促进了相关规定的完善,促进了转基因产业的发展。

1987年美国农业部下属的动植物检疫局(APHIS)发布了7GFR340法规草案,开始对转基因植物实施管理;1997年发布了简化要求与程序的文件,进一步放松对转基因植物及其产品的管理;1997年美国环保署依据《有毒物质控制法》发布了转基因微生物管理办法。2002年发布了从转基因植物中获得的并用于人类和动物的药品、生物制剂及其使用设备生产指南。2003年发布转基因药用与工业用植物田间试验管理公告(供公众评议)。这些管理规定的发布总是与技术发展相协调的,因此有效地促进了生物技术的发展。

2001年美国食品药物管理局发布了对转基因食品与非转基因食品采取自愿标识的指令,并提出民众有权评议转基因食品[10],自此美国转基因农产品标识制度正式出台。

此外,美国法律还规定,农业部(USDA)、环保署(EPA)及食品药品管理局(FDA)分别负责转基因农产品具体管理工作。这种规定既保证了明确的分工,又提高了管理效率,可以说美国的转基因作物管理是宽松的。

3 美国转基因农产品管理制度对中国的启示

3.1 完善中国转基因农产品标识制度

美国《转基因食品有权被知悉法律》规定了转基因农产品的标识制度,即生产者对所有有含转基因成分的农产品都要做标识;转基因农产品标识分为转基因农产品资源标识(have)和转基因农产品非资源标识(have no);只要是对转基因食品有控管权的行为主体都应制作一份保护书,证实该产品的成分,保护消费者的权益。美国的转基因农产品标识制度是值得中国借鉴的,中国转基因农产品标识制度应拓宽标签制度的适用范围,如强制规定转基因食品的外部标签上必须标示:成分的来源、是否存在过敏特性等,明确说明转基因食品中成分含量的范围,同时加贴转基因特殊标签[2]。

3.2 加强中国转基因农产品的协调管理

中国转基因农产品的管理存在合作水平低,协调性不高的问题,各个部门之间对转基因食品的管理缺乏统一有效运作概念。因此,我们应学习吸收美国FDA、USDA和EPA等管理部门的科学化管理经验,借鉴其运作体系,明确各部门分工,相互协作,提高效率[5]。

3.3 提高转基因农产品的商业化程度

美国是全球转基因作物商业化推广面积最大的国家,也是最大的转基因农产品出口国。这得益于近几年来美国政府对转基因生物技术产业的支持和推动。对转基因作物产业链实施全程监控,将监管重心放在转基因生物大规模释放之前的严格审批,保证了成本的节约、效率的提高。中国要想加快转基因农产品商业化程度,就需借鉴美国模式,一是大力支持转基因技术的基础研究,加强技术储备;二是大力推进转基因农作物产业化进程,对条件成熟的、具有国际领先或先进水平的、生产上急需的转基因农作物品种在符合安全性和国家宏观政策的基础上,在政策和资金上加大支持力度,促进农产品产业化进程[4]。

3.4 加快转基因农产品监督检查体系建设

美国的转基因农产品监督检查体系十分完善,它规定检查主体由专职管理人员、委托具备资质人员担任,并建立培训体系。中国在此方面的建设还在逐步完善中,在监督检察人员的分配上可以借鉴美国模式,即委托具备资质人员和机构,借此加强转基因生物监管力量[7];统一开展转基因农作物安全性研究和评价,并制订相关的政策和规定,逐步建立转基因生物管理体系、培训体系、执法体系,真正做到使执法检查制度化,检查工作标准化、检察人员专业化[7]。

4 结语

美国和中国都在大力发展转基因技术并且都取得了很大的进步和成就,但鉴于两国在管理制度和措施上并不完全相同,美国国内法律制度完善,实行较为宽松的管理制度;而中国面临着入世后进口转基因农作物数量增加的压力,不得不由最初的宽松管理转成更严格的管理模式。正是这种差异导致两国的对外贸易和保护环境方面均有不同的影响。通过中美两国对转基因管理制度的比较发现,中国的相关制度还需要不断改进。中国应根据发展实际,完善转基因农产品各项政策法规,使生物技术、转基因作物和转基因食品造福于人类,为人类的发展带来美好的明天[8]。

[1]周曙东,崔奇峰.中国转基因农产品管理中存在的问题及对策建议 [J].中国科技论坛,2006(1):60-63.

[2]赵晖 .中美两国对转基因生物产品法律管制的比较研究 [D].北京:对外贸易经济大学,2007:4-6.

[3]王迁 .美国转基因食品管制制度研究 [J].东南亚研究,2006(2):46-51.

[4]段晓丽 .中国转基因农产品标识制度的问题及完善 [J].山西财经大学学报,2008(2):3-5.

[5]刘旭霞,余桢 .转基因农作物产业化法律问题研究 [J].华中农业大学:社会科学版,2007(3):32-33.

[6]毛新志,周锋 .美国、欧盟有关转基因食品的管理、法律法规对中国的启示 [J].科技管理研究,2005(2):39.

[7]刘培磊,李宁,周云龙 .美国转基因生物安全管理体系及其对中国的启示 [J].中国农业科技导报,2009(11):49-53.

[8]李静 .中美转基因食品公共政策的对比研究 [D].武汉:武汉理工大学,2008:4-5.

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