基于公共服务供给视角的北京旅游咨询服务中心发展研究

丁于思，杨 哲，吕 双，曾雪莲

(1.北京联合大学旅游学院;2.北京市西城区旅游局，北京 100101)

引言

随着“建设世界城市”战略目标的提出，北京已进入了崭新的城市发展阶段。作为中国的首都，北京旅游资源富集，旅游业已成为北京市的优势产业和重要支柱产业，将在建设世界城市的进程中发挥重要作用。旅游公共服务体系是旅游产业可持续发展的根本基础和前提条件，作为旅游公共服务的重要主体，旅游咨询服务中心的发展状况，已经成为衡量旅游城市发展程度的主要标准之一。北京旅游咨询服务中心(Beijing Tourist Information Center)以小写字母“i”为标识［1］，具有国际化、现代化、公益性、综合性的特点，是展现北京旅游整体形象的窗口。截至2010年8月，经过10年的发展，北京旅游咨询服务站点的数量已达到95家，从业人员700余人，接待游客超过700万人次，对于树立首都旅游服务新形象，推动旅游业大发展，把北京建设成为世界城市有着重要的战略意义。

旅游咨询服务是旅游公共服务的重要组成部分，而旅游咨询服务的相关研究较少，从公共服务理论的角度对旅游咨询中心建设进行分析的文献几乎没有。本文从公共服务供给主体和过程两个视角，对北京旅游咨询服务中心的现状进行深入研究，分析北京旅游咨询服务中心现有的问题和发展的瓶颈，并根据对公共服务效率本质的分析，提出北京旅游咨询服务有效供给的实现途径，以期为发展北京旅游咨询服务提供指导。

一、公共服务供给的内涵分析

1.公共服务供给的定义与内涵

在经济学中，通常将“公共服务”等同于“公共物品”，主要包括基础设施、公共安全、基础教育、环境保护、公共卫生、社会保障、科学技术、一般公共服务等项目。从本质上来说，公共服务是大众化的服务，面向一定区域内所有公众所提供的服务;公共服务是基本服务，是为了满足公众各方面基本需求，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。《经济学大辞典》认为供给包含了一系列围绕物品供给而形成的供给者与消费者、供给者与供给者、消费者与消费者之间等各种关系的总和。公共服务供给是由政府、非营利性组织或营利性组织，通过一定机制体制将公共服务产品配置给社会公众，来满足社会需求的一个动态过程。公共服务供给作为一项重要公共事物，是国家或政府实现其公共治理职能的重要途径和手段［2］。可以从两个层面来理解公共服务供给的内涵，一是主体结构层面，即公共服务的供给主体是谁，供给主体之间存在什么样的关系;二是供给过程层面，即供给的内容和方式是什么。从主体结构来看，供给主体可以是多元化的，不同的功能可以由不同的个体或组织来完成，不仅仅局限于政府。从供给过程来看，最重要的是如何做到有效供给，以满足公众需求。

2.公共服务有效供给的本质

公平与效率是公共服务供给应坚持的两大标准，在任何时期，公共服务供给都面临着公平与效率的权衡与选择。从经济学角度看，公共服务的最佳供给就是要求以最有效率的方式来提供社会所需要的公共服务，公共服务供给的效率目标是达到帕累托最优(Pareto Optimality)。帕累托最优原则已经成为资源配置有效性的依据和目标，也可作为考察公共服务供给效率的标准［2］。从社会学角度看，公共服务有效供给的目的就是保证所有公民都有能力享用公共服务。David Hume等经济学家认为［3］，公共服务最公平的供给就是最有效率的。从此方面看，公共服务有效供给要求“满足最大多数人的最大需求”。综上所述，本文认为旅游咨询服务的有效供给要同时考虑供给的效率和公平性。

二、基于公共服务供给的北京旅游咨询中心现状分析

旅游咨询服务是社会发展到一定阶段，政府履行公共服务职能所产生的公共物品。经过10年的建设，北京旅游咨询服务中心已建成一定规模，在北京旅游业发展过程中发挥了一定作用。但是作为新公共服务，必然会遇到诸多困难，从公共服务供给主体和过程两个视角来进行现状分析，能够全方位了解其问题和瓶颈，有助于北京旅游咨询服务中心健康、有效、快速发展。

1.从公共服务供给主体进行分析

现有的95家北京旅游咨询服务站点中，绝大多数咨询站是由北京市旅游局、北京市财政和各区县政府共同投资建设完成，如隶属各区县旅游局的旅游咨询站，由各区县政府提供场地，专职人员提供旅游咨询服务;部分咨询站直接设置在企业内部，利用企业已有资源进行建设，如2010年7月在全聚德16家直营店的服务总台设立北京旅游咨询站，除了旅游咨询服务以外，还兼顾企业其他业务功能。

所有北京旅游咨询站都是由北京市旅游咨询服务中心进行指导和监督，就其运营模式而言主要有三种:一是政府全额拨款模式，区县旅游局直接负责咨询站的运营管理，包括石景山、丰台、顺义、海淀等旅游咨询站;二是政府与企业合作模式，政府主导，企业参与咨询站的运营管理，包括门头沟、大兴、平谷、房山等旅游咨询站;三是企业经营模式，由北京市旅游局和北京市旅游咨询服务中心认可的企业独立承担咨询站的运营管理，包括全聚德、古玩城、金源燕莎等旅游咨询站。三种运营模式已逐步形成雏形，但并没有规范化，缺乏运营规范及实践经验，还需进行长期摸索和探讨。

2.从公共服务供给过程要素进行分析

从公共服务供给过程来看，旅游咨询服务供给要素主要包括:咨询中心的数量与分布、服务内容、服务质量和咨询人员等。

(1)数量与分布

北京旅游咨询中心于2001年开始建设，2001年12月建成9家咨询服务站点，2002年12月完成验收11家，共建成旅游咨询站20家，其中18个区县以及首都国际机场和北京火车站各一家。2002年至2008年，北京旅游咨询站的发展一直处于探索期，发展相对缓慢。2009年后，由于北京奥运凸显了旅游咨询服务的价值，北京旅游咨询服务中心建设得到了市领导的大力关注，北京旅游咨询站飞速发展，2009年一年验收建成的旅游咨询站就有40余家。经过10年的努力，北京旅游咨询服务的“i”标识在北京火车站、首都机场、王府井、前门、什刹海、北海、西单、奥林匹克公园、三里屯等外国人和外地人常去的北京标志性建筑及文化聚集区、交通枢纽都能看到。而且，符合郊区游的各区县也设有咨询站。

在现有的95家旅游咨询站中，城区咨询站46个，郊区咨询站49个，超过10个咨询站的区县和机构有西城区和全聚德集团，而东城区、丰台区、石景山区、顺义区和火车站只有1个咨询站。北京旅游咨询站的数量分布如图1所示。

图1 北京旅游咨询站分布统计图

(2)服务内容

为了确保北京旅游咨询以一个完整的、固定的、鲜明的形象面向旅游者，北京旅游咨询服务中心一直采取“统一规划、统一设计、统一标识、统一配置、统一宣传”的原则进行建设和发展。目前，北京旅游咨询站能够提供的服务项目主要有咨询服务、旅游商品展示、自助服务、旅游代理服务、救援服务和代理投诉接待等6项。部分旅游咨询站引入票务公司或旅行社，为旅游者提供票务代理、一日游代理和旅游导游等服务。

2001年12月至2009年12月底，全市咨询站共接待中外宾客597.5万人次。北京旅游咨询站接待人数统计如图2所示。从图中可看出，北京旅游咨询站的接待人数基本呈逐年上升的态势。

咨询站接待游客的方式有接待直接来访者和接待电话来访者两种，游客分为本地人、外地人和外宾三类，接待人数详细分析如表1所示。

2005年1月至2009年12月底，全市咨询站共发放各类宣传材料504.97万份(册)。北京旅游咨询站发放资料数统计如图3所示。

(3)服务质量

目前，北京旅游咨询服务内容较单一，服务质量参差不齐。为了加强对北京旅游咨询服务站点的建设和管理，打响“i”品牌，提升北京旅游咨询服务形象，北京市旅游局和北京市旅游咨询服务中心逐步加强了北京旅游咨询服务的制度建设。2009年，制定完成了北京市地方标准《旅游咨询服务中心设置与服务规范》(DB11/T 640－2009)，这是全国第一个旅游咨询服务相关的地方标准，规定了旅游咨询服务中心的基本要求、分类要求、设施要求、设备要求、服务要求和管理要求;起草了《北京市旅游咨询服务中心管理规范》，对管理模式、管理原则、服务内容、培训等15个方面的内容进行界定和规范［4］，旨在将旅游咨询服务的管理制度化;设计了北京旅游咨询服务中心视觉形象识别体系(Visual Identity，VI)，分别对北京旅游咨询服务的公共标识符号以及站点设计风格进行了详尽的说明和规范，以统一服务标识。

(4)工作人员

北京旅游咨询站的工作人员主要分为三类，一是专职咨询员，由咨询站聘用和统一管理;二是志愿者，对旅游咨询感兴趣，热心于社会公益事业的义务工作人员;三是咨询站所在企业员工，本身为企业工作人员，兼顾提供旅游咨询服务。总的来说，目前旅游咨询站的专职人员待遇较低，对于综合素质高的优秀人才，很难留住。在定性访问中发现，专职咨询员的年纪偏轻，所具有的旅游知识结构差别较大，有的甚至缺乏对北京景点信息的基本了解。外语人才匮乏，掌握一门或一门以上外语的咨询员非常稀缺。由于咨询服务的宣传力度不够，激励机制缺乏，志愿者队伍规模不大，覆盖面不广，没有很好地将志愿服务与旅游咨询服务有机结合。某些企业员工对于咨询服务的意识和态度存在欠缺。

3.发展存在的问题与瓶颈

(1)供给主体相对单一，缺乏第三部门参与

北京旅游咨询服务的供给主体相对单一，以政府主导为主，部分有企业参与运营。政府直接投入建设运营为主的咨询站，服务供给具有垄断性，容易使供给主体丧失对效率、效益的追求，激励机制不完善，工作效率不高;部分咨询站提出了政府主导，企业参与，市场化运作的发展思路，尝试着引用多元参与模式推动旅游咨询站建设，但合作模式还有待完善，缺乏有效竞争，市场化运作机制还没有建立。同时，没有很好的利用行业协会等第三部门机构的特点和优势，来共同参与旅游咨询服务中心的建设和发展。

(2)站点数量与旅游业规模不匹配，站点分布不均匀

北京是著名古都和现代国际城市，文化底蕴深厚，旅游景区有300多处。近年来，北京每年接待国内外游客超过1亿人次，如表2所示［5］。随着世界城市建设进程的不断推进，北京旅游业将进入另一个高速发展期。虽然旅游咨询服务站点的数量有了大幅提升，遍布18个区县，但是相对于北京旅游市场的规模，旅游咨询服务站点的数量还远不能满足旅游产业发展的需求。而且各站点分布也不均匀，如西城区有10个咨询站，东城区、丰台区、石景山区和顺义区只有1个咨询站。虽然旅游咨询服务站点多数选择在交通枢纽、人口聚集地区或城郊区县繁华地带，但还存在站点位置没有处于繁华地带的中心位置、不够醒目的问题。

表1 2004年－2009年北京旅游咨询站接待人数分析

表2 北京市2004－2008年旅游游客接待量及旅游收入统计表

(3)服务内容有待丰富，服务质量有待提高

北京旅游咨询服务中心的服务功能主要集中在景点、交通、餐饮以及购物信息咨询、提供免费的资料、推荐旅行线路等方面，主要提供信息咨询服务，而其他服务功能相对较少。相对于旅游发达国家的旅游咨询服务内容，北京旅游咨询服务中心的服务功能比较单一，服务的个性化和人性化不强，没有考虑游客市场细分。不同类型旅游者的需求不同，而现有北京旅游咨询站点并没有根据不同游客提供特色化服务。虽然旅游咨询服务相关的规范和规章制度已经出台或正在起草制定，但落实推广工作还需加强。总体来说，北京旅游咨询服务质量和服务水平不高，服务质量过于依赖于工作人员的素质和态度，没有完整的标准体系对服务质量进行全面规范。

(4)咨询人员素质有待提高，稳定性有待加强

北京旅游咨询人员的素质整体不高，旅游知识结构不丰富，没有完整的培训体系和成熟的培训教材，人员待遇低，员工流动性大，特别是懂业务、懂外语的高素质人才很难留住，不能保持一支高水平稳定的旅游咨询服务队伍，有些咨询站甚至形成了“待遇低→人才难留→服务跟不上→经营不善→效益差→待遇低”的恶性循环。没有全面形成志愿者长效机制，志愿者的规模不大，培训不系统，和欧美国家的旅游咨询服务行业相比，志愿者没有发挥应有的作用。企业员工类型的咨询员对咨询服务认识不够，不能积极主动地提高旅游咨询相关技能，充实知识结构。

三、北京旅游咨询服务有效供给的实现途径

满足旅游者公共需求是有效供给的首要前提，根据对北京旅游咨询服务中心发展现状的分析，考虑到旅游咨询服务供给的效率和公平性，本文认为通过以下方式，可以实现北京旅游咨询服务的有效供给。

1.鉴于咨询服务中心的积聚功能和纽带作用可以为咨询服务供给主体带来直接或间接的经济效益，一定程度上会激励旅游咨询服务中心建设的资金投入。因此，应该转变观念，使北京咨询服务中心的建设和运营机制更加灵活和完善。除了政府和企业进行投入以外，积极吸纳第三部门机构等其他社会资本参与北京旅游咨询服务中心的建设和运营，形成多元化旅游咨询公共服务供给体系，在保证公益性的前提下，降低运营成本，提高运营效率，以适应数量庞大且多样化的旅游咨询服务需求。

2.根据北京旅游产业发展的现状和趋势，从游客数量、城市规划、交通条件和地形特点四方面综合考虑，科学确定旅游咨询服务中心的数量和分布。对咨询站的选址进行统一规划，增加咨询站数量，丰富选址类型，并在北京市各星级酒店大堂以及主要干道上的加油站设立展示架，实现旅游咨询服务中心功能的延伸。力争在游客聚集的通道及旅游目的地都可以看到明显的北京旅游咨询的标识和指示，能够方便快捷地获得旅游咨询服务。

3.借鉴国外旅游咨询服务中心的发展经验，拓展中心服务功能。在现有服务的基础上，丰富服务体系，引进银行自动取款机、代售旅游纪念品及书籍、发放明信片及小礼品等项目，为旅游者提供更大的便利以及更舒适的人性化服务;设立放映馆或文化展示区，全面展示北京印象和中国文化。同时，树立动态经营理念，根据游客的需求调整旅游咨询站服务项目。在服务形式上不断创新，充分利用现代化技术手段，丰富游客在感观上的体验，并针对不同旅游者群体提供个性化、特色化服务。

4.推广和实施现有的《旅游咨询服务中心设置与服务规范》、《北京市旅游咨询服务中心管理规范》和北京旅游咨询服务中心视觉形象识别体系等北京旅游咨询服务规范与规章制度，对北京旅游咨询服务站点进行严格建设和管理。同时，全面分析咨询服务环节，从站点建设、工作人员要求、服务态度、服务内容等各方面构建旅游咨询服务标准体系，有效规范服务流程，使北京旅游咨询服务水平有质的提升，真正做到为游客服务、让游客满意。

5.完善培训机制，将北京旅游咨询员培训纳入旅游行业职业培训体系，定期培训和不定期培训相结合，短期培训和长期培训相结合，统一培训教材，对旅游咨询工作人员进行基本知识、语言能力、礼仪、服务技巧等全方位培训，全面提高其职业技能和知识素养，做到持证上岗，优质服务。广纳贤才，建立旅游咨询志愿者和旅游专家长效机制，面向社会广泛吸纳兼职人员以及志愿者，汇集社会优势资源，提高服务水平，丰富文化内涵，保障旅游信息咨询服务持久活力，全力打造一支多层次高水平的旅游咨询人才队伍。

四、结论

北京建设世界城市使北京旅游产业站在了一个新的起跑线上，即将进入一个新的发展轨道。面对新形势，我们需要调整新思路，出台新举措，尽快建立起完善的旅游咨询体系，为中外旅客提供优质、高效的旅游咨询服务，与建设世界城市相匹配。本文从公共服务供给的两个层面对北京旅游咨询服务的现状进行了深入分析，提出了北京旅游咨询服务有效供给的实现途径，以期为相关部门提供决策参考。

［1］韩玉灵，徐鸿珂，杨育敏.北京市旅游咨询中心发展现状、问题及对策研究［J］.北京第二外国语学院学报(旅游版)，2007，143(3):30－37.

［2］李爽.旅游公共服务有效供给的效率本质与实现研究［J］.广东科技，2010，(10):72－74.

［3］David Hume.An Enquiry Concerning the Principles of Morals［M］.Lodon:Oxford University Press，1975.

［4］北京市旅游局.北京市旅游咨询服务中心管理规范(征求意见稿)［Z］.

［5］北京市旅游局.北京旅游统计年鉴［Z］.http:// www.bjta.gov.cn/lyzl/tjzl/.