论美国专案侦查组织模式

刘静坤，张 倩

(最高人民法院刑三庭，北京100745)

在美国，专案侦查组织作为一种新型的侦查组织形式，主要源于侦查实践的客观需要。专案组的设立需要基于一系列的因素，包括犯罪的严重程度、是否系列犯罪、重要媒体的关注程度以及查获犯罪嫌疑人的难度。专案组与常规侦查组织的主要差异之一就是确定犯罪嫌疑人的难易程度。例如，对于盗窃案件，通常会在侦查工作初期就减少力量投入;对于难以侦破的杀人案件，如果线索较少，就可能需要大量的侦查人员长期从事该案的侦查工作［1］。专案组是现代专案侦查组织模式的雏形，也是该模式的一种重要表现形式。

经过多年的发展完善，专案侦查组织模式已经在美国执法领域得到广泛的推广适用。1978年，缉毒署各州和地方专案组的数量为12个，目前该类专案组已多达180余个。1994年，联邦调查局发起的维护街道安全打击暴力犯罪项目有19个专案组，1999年，该类专案组已多达164个。在1984年至1999年间，有组织犯罪禁毒专案组侦查的案件由213件增加到1484件［2］。迄今为止，美国已经成立了1000余个专案组，各个专案组的宗旨、结构和目标各不相同。近年来，侦查机构间合作的重点和目标、合作的性质以及合作机构的类型已经发生了显著的变化。

一、专案侦查组织模式的内涵与特征

(一)专案侦查组织模式的内涵

专案组是一种高度透明化的侦查组织形式，在毒品犯罪和系列犯罪侦查领域，专案组尤为流行［3］。实践表明，专案组在侦破入室盗窃和销赃案件领域具有非常显著的成效，此外，也能够显著提高特定类型案件的逮捕率。

与普通侦查机构和一般的专业侦查机构不同，专案组是一个非常专业的特别工作小组，要求侦查人员具有较高的工作热情和创造力。不过，对于那些将逮捕数量作为评估指标的警察机构，专案组需要分散精力开展抓捕工作，这就可能导致其作用无法得到充分的发挥。专案组应当集中精力处理特定的案件，一旦侦查目的实现，就应当解散专案组。这种做法有助于避免专案组成员分散精力，确保成员及时返回原部门开展工作［4］。

此外，专案组的设立需要基于严格的程序和法律规划，从而保护专案组的侦查人员，同时确保能够实现成功追诉。此外，应当由高级警官负责专案组的监督工作，避免专案组侦查不当侵犯犯罪嫌疑人的自由和隐私。

基于美国专案侦查组织模式的发展历程和实践经验，可以归纳出以下结论:所谓专案侦查组织模式，就是以临时组建的多层级、跨辖区或跨机构的专案组为基础，通常以专门项目为依托，最大限度地整合相关辖区和机构的侦查资源，从而有效地从事特定案件的侦查工作或者解决特定区域的犯罪问题的组织形式。专案侦查组织模式是一种资源集约型组织模式，核心是强调各辖区、各机构之间的侦查合作，从而最大限度地汇聚侦查资源。

(二)专案侦查组织模式的特征

专案侦查组织模式的产生和发展，一方面源于各层级和各辖区执法机构之间开展侦查合作以便侦破犯罪的客观需要，另一方面源于新时期推行社区警务和问题导向型警务战略以便解决特定犯罪问题的实际要求。此种背景下产生的专案侦查组织，主要具有以下几个方面的特征。

第一，专案组的人员组成具有显著的代表性。许多专案组都是多层级、跨辖区、跨机构的专案组，专案组的成员身份范围覆盖多个层级、多个辖区和多个机构。作为所在机构的代表，这些成员能够积极协调各成员部门之间的关系，妥善解决此前难以解决的管辖权问题，能够突破各种体制障碍和法律政策障碍，最大限度地促使专案组成员部门共享情报信息，统筹安排成员部门致力于特定的工作目标。

第二，专案组的人员素质具有极强的专业性。专案组的成员均是各成员部门选派的各类专业人才，业务能力强，经验丰富，综合素质高，能够适应专案组工作的实际需要。与此同时，专案组的成员来自不同的层级、辖区和机构，熟悉本辖区、本领域面临的独特问题，能够交流经验取长补短，在不断提升个人素质的同时提高专案组的整体水平。

第三，专案组的组织机构具有相对的稳定性。专案组虽然是为了侦破某个案件或者解决特定地区内的犯罪问题而成立的临时性专门机构，但因其通常立足于正式的合作协议或者遵循此前的合作惯例，日常管理严格规范，且具有明确的目标和工作日程，此外，专案组成员无升级或者降格的竞争压力，故其组织机构相对较为稳定。通常情况下，专案组成员在专案组存续期间均是全职从事专案侦查工作，能够摆脱其他日常业务工作的干扰，这也是确保专案组工作成效的内在要求。不过，一些专案组因实际工作需要，可能会临时增加或者减少少数成员，但专案组的整体运作仍然不受影响。

第四，专案组的内部管理具有相当的严格性。专案组不同于普通的侦查组织，其一方面面临着通过各种途径尽快实现预期目标(侦破某个案件或者解决特定地区内的犯罪问题)的外部压力，另一方面还面临着严格保守工作机密并且提高工作绩效的内部压力。有鉴于此，专案组通常实行严格的等级制，由一名高级侦查人员统筹安排专案组的各项工作，各层级的管理者职责明确，对上负责。同时，专案组实行严格的案件管理制度，对线人的使用也具有严格的规范。

第五，专案组的存续期间具有一定的灵活性。专案组并非常设机构，而是临时成立的专门机构，其存续期间取决于特定的目标是否顺利实现。对于那些致力于侦破个案的专案组，如果案件已经顺利侦破，犯罪嫌疑人已经被抓捕归案，该专案组的使命就已经完成。对于那些致力于解决特定辖区内某类犯罪问题的专案组，则通常具有一定的工作日程安排，如果在特定的日程内，该辖区的该类犯罪问题已经得到妥善解决，该专案组也就实现了预期的目标。

专案组作为一种新型侦查组织形式，并不仅仅旨在规范侦查人员的行为，还为侦查人员提供了大量实用的经验性知识和价值，能够确保其顺利开展侦查工作。对于侦查人员而言，专案侦查领域的培训和程序规章，以及整个专案组织职业文化所体现的非正式价值和经验知识，都对侦查人员在特定环境下的行为产生着巨大的影响。尽管与普通侦查机构和专业侦查部门相比，专案组属于新生事物，但专案组作为一种新型组织模式，已经或正在侦查领域乃至整个犯罪控制领域发挥着不可替代的重要作用。时至今日，普通侦查机构、专业侦查部门和专案组已经成为警方应对犯罪的三重组织结构。

二、专案侦查组织模式的组织构造和类型

专案组除了具有上述与普通侦查机构和专门侦查机构不同的特点之外，其规模、人员组成、内部组织和控制层级等组织构造也具有一定的特色。

(一)专案侦查组织模式的组织构造

专案侦查组织模式的主要表现形式就是专案组。专案组的规模、人员组成、内部组织和控制层级存在较大的差异，具体取决于专案组旨在解决的问题。

专案组的规模，亦即专案组人员的数量，取决于专案组的类型以及专案组的工作范围。1994年度开展的一项调查涉及278个专案组，调查结果表明，192个专案组的人员在1人～10人之间;57个专案组的人员在11人～22人之间;29个专案组的成员在23人以上，其中一个全国性专案组的成员达355人。一般而言，旨在开展个案侦查的跨辖区专案组的成员均在10人～20人之间。而那些从事毒品犯罪、帮派犯罪等有组织犯罪侦查的跨辖区、跨机构专案组，其所包含的成员少则数十人，多则数百人，具体取决于有组织犯罪的具体情况和侦查工作的难度［5］。以反恐联合专案组为例，反恐联合专案组目前覆盖了全国100多个城市，联邦调查局56个基层办公室均设有1个反恐联合专案组。全国共有3600余名雇员，大约59%的雇员是特工，24%的雇员是各州和地方机构的工作人员，17%的雇员是其他政府机构的专家，包括国土安全部、交通安全署和国防部［6］。

专案组究竟需要包含哪些专业的人员，具体取决于专案组的工作目标。致力于侦查个案或者解决特定犯罪问题的专案组，所需的专业人才存在一定的差异。以1986年司法协助局创立的有组织贩毒侦查项目为例，该项目的组织结构为跨辖区项目的组织树立了典范。每个项目专案组都包括一个联邦执法机构、一个州或者地方执法机构以及一名检察官。项目参与者需要签署一份协议以便确保其能够全力参与该项目，其中一个参与机构负责行政和财务事项的管理工作。每个项目都组建一个领导小组，小组成员包括各个机构的高级领导，联邦缉毒署和联邦、州或者地方检察官是法定成员。领导小组有两个主要职责:第一是防止某个机构控制或者主导项目运转，第二是选择需要开展侦查的案件。项目资金可以用于购买秘密侦查设备。该项目始创于1986年，并一直延续到今天，现已有20余个机构参与该项目［7］。

至于各级执法人员共同组成的专案组，专案组的人员组成取决于专案组的类型。调查结果显示，地方和县级执法机构的人员占专案组成员的绝大多数。不过，其中20个专案组(7.2%)不包含地方执法机构的人员，33个专案组(11.9%)不包含县级执法机构的人员，这些是州级和县/州级专案组。66个专案组(23.7%)包含联邦执法机构的人员，22个专案组(7.9%)包含一名联邦检察官。相比之下，116个专案组(59.7%)包含一名州检察官［8］。

值得强调指出的是，美国的侦查专案组非常强调检察官的参与。在专案侦查组织模式下，联邦检察官可以指导地方检察官处理管辖问题，地方检察官可以指导地方执法机构开展案件侦查工作。专案组非常有助于巩固联邦与地方执法机构以及联邦检察官之间的关系，并且有助于上述机构合作办理重点案件，如杀人案件等。逐渐地，联邦检察官开始扮演了一种新角色，即指导联邦和地方执法机构开展战略性侦查工作。

就专案组的内部组织而言，各类专案组的正规化程度存在一定的差异。无论是地方主导还是联邦主导，专案组的使命和组织都立足于地方的犯罪情势和特定的项目安排。一些专案组是由缉毒署和联邦调查局领导的高度正规化的专案组，基于正式的法律文件如备忘录等进行运作。一些专案组则主要涉及协调型的案件筛选和资金资助机制，通过各机构的合作关系得以维系，例如有组织犯罪禁毒专案组项目等。还有一些专案组结构松散，主要从事个案侦查工作，例如联邦政府针对特定的涉枪犯罪提起的指控。

就专案组的控制层级而言，为避免情报数据无法迅速交流、传达而出现断层，专案组的控制层级多呈扁平化。专案组的控制层级一般依任务特性及组织环境加以配置。美国侦查专案组多为扁平化组织，内部一般分为10组，包括:项目小组召集人、召集下设案件主持人、收集情报资料项目小组、法律问题负责人、鉴识科学物证小组、媒体信息小组、现场搜寻小组、访问小组、特殊需求处理小组、逮捕人犯特别训练小组［9］。这是比较典型的专案组内部组织模式。在实践中，专案组的内部组织并不必然如此复杂。

(二)专案侦查组织模式的类型

针对专案侦查组织模式的类型，已有的研究主要关注毒品案件专案组。此类专案组可能涉及单个辖区的多个警察机构，或者涉及警察与检察官的合作。州执法机构可能会与地方执法机构开展合作，也可能与联邦执法机构展开合作。在1980年代和1990年代早期，许多禁毒专案组呈现出各自不同的特点:有的是城市专案组，有的是乡村专案组;有的关注某一类毒品犯罪，有的关注多类毒品犯罪;有的关注高层级的贩毒分子，有的关注街头贩毒者［10］。

1990年，J.M.Chaiken等人对跨辖区禁毒执法专案组开展了案例研究，并总结出三种合作模式。该研究尽管主要针对毒品犯罪侦查领域，但也在不同程度上适用于其他案件的侦查领域［11］。

第一种模式是个案导向型(Case－oriented)专案组。此类专案组基本上从事被动式侦查工作，旨在寻找充分的证据证明已知的毒品犯罪分子所犯的罪行并实现定罪裁决。通常的侦查策略包括卧底侦查、使用线人、进行监控以及控制下交付等。目前许多城市警察机构都设立了专门开展禁毒工作的部门，此类部门大多会使用上述侦查策略。因个案的案件性质不同，故此类专案组与其他警察机构、司法部门或者政府层级的合作范围也各不相同。

第二种模式是网络导向型(Network－oriented)专案组。此类专案组从事主动性的工作，旨在通过追踪街头贩毒者来查明中间层级以及较高层级的贩毒者，有时甚至能查获大毒枭。通常的侦查策略与个案导向型专案组的策略类似，但可能包括更为复杂的金融情况调查，进而需要开展长期的侦查，并且可能涉及警察和检察官的合作，并且涉及地方、州和联邦机构之间的合作。

第三种模式是全面的禁毒战略(Comprehensiveproblemreductionstrategies)专案组。此类专案组从事主动性的工作，旨在减少毒品供需所引发的危害。此类战略由于涉及毒品犯罪供给与需求的谱系两端，因此，需要涉及司法系统以外的机构和人员，例如社区工作群体和学校等。

各级执法机构经过长期实践探索总结出的上述侦查专案组织模式，具有各自不同的适用范围。实际上，上述三类专案侦查组织模式的划分，主要立足于专案组目标任务的复杂性。

三、专案侦查组织模式实证分析

作为一种新型侦查组织模式，实证研究表明，专案侦查组织模式非常有助于个案侦查和特定区域内犯罪问题的解决，值得推广适用。

(一)专案侦查组织模式的效果

美国研究人员通过四个城市的实证研究，客观地分析了以专案组为代表的专案侦查组织模式的实际效果［12］。我们可以借此管窥专案侦查组织模式在侦查领域的积极作用。

案例一

20世纪90年代初，印第安纳州加里市的暴力犯罪呈现飞速上升趋势。1995年，加里市的人均谋杀案件发案率在美国位居前列。尽管该地的逮捕率和定罪率也随之上升，但资金限制导致警方无法取得更大的进展。1994年7月，在印第安纳州刑事司法协会的资助下，加里市成立了暴力犯罪专案组，整合了地方和联邦执法机构的资源打击该地的暴力犯罪。

该专案组包括来自加里市、哈蒙德市、伯蒂奇市和莱克县执法机构的警察，以及烟酒火器管理局印第安纳州米利尔威尔市办公室的特工。该专案组具有两个工作目标:第一，专案组侦查人员使用烟酒火器管理局的数据库数据锁定那些可能贩卖枪支的人员，通过监控上述人员，隔断该群体向具有犯罪目的的组织和人员销售枪支的渠道。第二，确定加里市犯罪高发的5个区域，重点打击这些区域的暴力犯罪分子。该专案组成立不久，就扣押了130把枪支，开展了98项侦查工作，执行了44次逮捕工作。

案例二

北卡罗莱纳州暴力职业罪犯专案组的目标是打击暴力犯罪分子、暴力犯罪团伙和武器贩卖分子。该专案组采用主动侦查策略，通过整合联邦和地方执法机构的情报来识别活跃的犯罪分子。

该专案组整合了北卡罗莱纳州此前成立的6个单独的专案组力量，北卡罗莱纳州侦查局的10名特工，其中包括4名犯罪分析人员，被派往该专案组。这些特工基于该州和地方执法机构、烟酒火器管理局以及当地检察官办公室的合作开展暴力犯罪的侦查工作。该专案组自1994年起，在短时间内审查了23名重点对象，针对192人开展侦查工作，逮捕了22人，针对74人提起指控，侦查终结134个案件。

案例三

鉴于20世纪90年代初，弗吉尼亚州雷克蒙德市成为纽约市、华盛顿特区涉枪犯罪的主要来源，并且是弗吉尼亚州暴力犯罪和毒品犯罪的重灾区，雷克蒙德市成立了枪支侦查专案组。

该专案组由5名弗吉尼亚州警察、1名技术专家和两名烟酒火器管理局特工组成。该专案组重点打击跨州贩卖枪支人员和组织。该专案组自从1993年成立后，侦查了1215起枪支违法犯罪，扣押了397把枪支，提供了333条枪支线索，执行了431次逮捕，129人被依法定罪。

案例四

为打击日益增长的暴力犯罪和非法枪支贩卖活动，西弗吉尼亚州警察局在南查尔斯顿市成立了枪支违法犯罪专案组。

该专案组由烟酒火器管理局特工和西弗吉尼亚州警察部门刑事侦查局的全职侦查人员组成。该专案组的目标是尽可能地消除贩卖枪支活动，并严厉打击涉枪暴力犯罪。在1994年4月至1996年6月期间，该专案组逮捕了44名涉枪犯罪分子，其中23人被依法定罪。

此外，对明尼苏达州的26个跨辖区禁毒专案组的研究表明，专案组非常有助于侦查、抓捕以及起诉街头的贩毒者。

(二)专案侦查组织模式的经验

专案侦查组织模式在推广过程中，也积累了许多宝贵的经验。1993年，司法协助局对相关辖区专案组的经验进行了总结:弗吉尼亚州专案组的经验包括提高跨辖区的合作水平、为执法机构的禁毒侦查工作提供充分的人力和培训、修改法律以便推进禁毒侦查和起诉工作等，新泽西州专案组的经验包括集中受案、起诉审查、案件处理情况追踪、有效的法庭审判安排、毒品测试、毒品处理、监禁刑的替代措施、假释的监督、青少年犯的羁押、机构间的联络以及量刑的灵活性等，得克萨斯州毒品控制专案组的经验包括增加专案组可以获得的资源，多机构和跨辖区专案组工作具有优先性，由专业的检察官提取公诉，使用财产没收措施，加强犯罪实验室的装备和人员的配置，扩大毒品滥用矫正项目的适用等［13］。上述经验总结为此后专案侦查工作的顺利开展发挥了重要的指导作用。

为应对圣地亚哥县的100多个帮派和8000余名帮派成员，地区检察官启动了一个名为“JUDGE”的专案组项目。该专案组项目得益于司法协助局基于1988年起实施的反对毒品滥用法提供的项目资助，专案组包括来自6个市区执法机构、假释机构和地区检察官办公室的成员［14］。

参与JUDGE项目的执法人员都需要准备有关特定罪犯的照片、指纹、家庭背景、帮派情况、犯罪记录、假释情况以及毒品使用和销售信息等材料。这些材料都储存于当地的犯罪电子档案之中，随时可备查询。

通过调查询问大量专案组成员，可以归纳出成功的专案组需要具备的基本要素。执法人员和JUDGE项目参与者均认为首要的要素是具有明确的目标/使命，以下依次是合作、协力工作、资源/人力、目标对象、持续的纵向起诉、机构重视、联络/合作、有力的领导、敬业/经验、评估/修正等要素。

JUDGE项目调查，成功的专案组的要素要素 JUDGE 项目人员 执法人员明确的目标/使命44% 50%合作24% 38%协力工作44% 25%资源/人力20% 25%目标对象4% 38%持续的纵向起诉12% 25%机构重视0% 38%联络/合作36% 25%有力的领导20% 25%敬业/经验24% 13%评估/修正4% 0%总计25 8

如何确保跨辖区专案组获得成功?通过询问50位管理者和实践者，反馈意见表明，JUDGE项目参与者和执法人员均认为明确的使命或者目标最为重要，其次分别为有力的领导、资源/人力、评估/修正、指导委员会、计划和机构重视等。

JUDGE项目调查，专案组成功的条件条件 JUDGE 项目人员 执法人员有力的领导24% 38%资源/人力28% 13%明确的目标/使命40% 25%评估/修正16% 13%指导委员会0% 25%计划20% 13%机构重视20% 8%总计25 8

该项调查还进一步听取了JUDGE项目参与者和执法人员对完善专案组的建议。总体上，专案组人员和其他资源方面的需求最受关注，专案组成员的稳定性也颇受重视。

JUDGE项目调查，完善专案组的举措具体举措 JUDGE 项目人员 执法人员更多的人员24% 14%更多的资源8% 29%更好的联络0% 14%更好的指导0% 29%更加主动0% 14%更多的机构4% 0%更少的人员更换12% 0%总计25 7

［1］Edward Maguire.Organizational Structure in American Police Agencies.State University of New York Press，2003.48.

［2］Malcolm L.Russell－Einhorn.Fighting Urban Crime:The Evolution of Federal－Local Collaboration.Washington，DC :U.S.Dept.of Justice，Office of Justice Programs，National Institute of Justice，［2003，http://purl.access.gpo.gov/GPO/LPS41648.

［3］Steven Brandl.Criminal Investigation:An Analytical Per-spective.Pearson Education，Inc.，2004.55.

［4］Peter Greenwood，Joan Petersilia，etal.The Criminal Investigation Process.VolsⅠ，Rand Corporation，1975.22.

［5］A REPORT TO THE ATTORNEY GENERAL MULTIJURISDICTIONAL TASK FORCES USE OF OVERTIME AND RELATED ISSUESFY1994，http://www.ojp.usdoj.gov/BJA/evaluation/psi_mtf/forces6.htm.

［6］BRIG BARKER，STEVE FOWLER.The FBI Joint Terrorism Task Force Officer，The FBILaw Enforcement Bulletin，November 1，2008.47.

［7］Susan Pennell，Roni Melton，Darlanne Hoctor.Assessment of a Multi－Agency Approach to Drug Involved Gang Members in San Diego County，California，1988－1992，http:// dx.doi.org/10.3886/ICPSR02022.

［8］A REPORT TO THE ATTORNEY GENERAL MULTIJURISDICTIONAL TASK FORCES USE OF OVERTIME AND RELATED ISSUESFY1994，http://www.ojp.usdoj.gov/BJA/evaluation/psi_mtf/forces6.htm.

［9］李昌钰，刘永毅.让证据说话——神探李昌钰破案实录2［M］.台北:时报文化公司，2000.45－47.

［10］Susan Pennell，Roni Melton，Darlanne Hoctor.Assessment of a Multi－Agency Approach to Drug Involved Gang Members in San Diego County，California，1988－1992，http://dx.doi.org/10.3886/ICPSR02022.

［11］Susan Pennell，Roni Melton，Darlanne Hoctor.Assessment of a Multi－Agency Approach to Drug Involved Gang Members in San Diego County，California，1988－1992，http://dx.doi.org/10.3886/ICPSR02022.

［12］John Veen，The BJA Firearms Trafficking Program:Demonstrating Effective Strategies To Control Violent Crime，U.S.Dept.of Justice，Office of Justice Programs，Bureau of Justice Assistance，［1997］.

［13］Susan Pennell，Roni Melton，Darlanne Hoctor.Assessment of a Multi－Agency Approach to Drug Involved Gang Members in San Diego County，California，1988－1992，http://dx.doi.org/10.3886/ICPSR02022.

［14］Susan Pennell;Roni Melton;Darlanne Hoctor Assessment of a Multi－Agency Approach to Drug Involved Gang Members in San Diego County，California，1988－1992，http://dx.doi.org/10.3886/ICPSR02022.