反思与改良：地票制度疑与探——以重庆地票制度运行实践为例

杨 飞

地票制度是指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地经过复垦并经土地管理部门严格验收后，所产生的指标以票据的形式通过农村土地交易所公开拍卖的制度。目前，重庆市的地票制度尚处于摸索探索阶段，还难以总结出一种能够同时获得理论证成和制度支撑的有效的实践模式。人们对重庆地票制度的质疑始终存在，尤其是四川省成都市的地票交易在2010年底被中央叫停以来。鉴于此，有必要回到制度设计的初衷，理清地票制度运行的逻辑，剖析地票制度运行中产生的问题及其原因，对地票制度进行改良和完善。

一、实践解读：重庆地票制度的运行程式及困惑

2008年12月“重庆农村土地交易所”挂牌成立，重庆市正式启动了地票交易试验。根据《重庆农村土地交易所管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）、《重庆农村土地交易所交易流程》、《重庆市国土房管局关于规范地票价款使用促进农村集体建设用地复垦的指导意见（试行）》，重庆市地票制度预设有一套完整的运行程式。（1）定制规划。在重庆市政府统一规划指导下，区县政府按照符合土地利用总体规划和土地整理复垦开发规划要求并与新农村建设规划、村镇规划、城镇规划相衔接的原则，每年定制区县农村集体建设用地复垦规划。（2）立项申请。各乡镇政府首先对辖区内适宜复垦的地块进行全面摸底调查，然后进行复垦项目实施的宣传发动，对农民自愿申请复垦的宅基地进行权属调查和资料收集，对拟拆迁房屋及地上附着物进行清理、丈量并登记造册，最后对符合复垦申报条件的集体建设用地统一向区县国土局申请复垦计划。（3）土地复垦。复垦项目经区县国土局审查批准后即展开实施，区县政府成立土地整理中心或具有土地整理功能的公司作为农村建设用地复垦项目的实施者与农民或农村集体组织签订复垦协议，再通过公开招标实施复垦。（4）复垦验收。复垦项目完成后，由土地整理中心初验、区县国土局和农委组织验收，最后由重庆市国土局和市农委组织专家进行验收，验收合格即发给“建设用地指标凭证”。取得凭证的建设用地指标有两种使用方式：一种进入重庆市农村土地交易所进行交易，从而形成地票；另一种不进行交易，而是通过土地增减挂钩的方式留在本区县，补充本区县建设用地。（5）地票交易。区县土地整理中心将本区县复垦项目产生的地票打包后，向重庆农村土地交易所申请交易，交易所发布地票拍卖公告并组织竞拍。地票交易须在重庆市政府指导下进行，其基准交易价格由市政府统一确定。（6）地票落地。《暂行办法》第27条使用了“指标落地”这一形象用语。“地票落地”是指地票所载明的土地使用权指标的实现，即土地使用权指标落实到具体地块上。竞购方购得地票只是获得了地票所载明的等量国有建设用地指标，其可以在符合城乡规划和土地利用规划的相应土地上选定建设项目用地并向政府申请征地，耕地经征用为国有土地后按“招拍挂”（招标、拍卖、挂牌）程序进行出让，地票持有者若在该国有土地出让中竞拍失败，则其地票按原价转给竞拍获得者。（7）地票价款分配。地票价款由农村集体建设用地复垦成本和地票增值收益两部分构成，前者又包括复垦工程费用和复垦项目补偿费用。复垦工程费用中，工程项目成本支付给复垦施工方，项目融资成本支付给复垦承担单位即土地整理中心。复垦项目补偿费的一部分支付给原土地使用权人即农户，用做农户购房补助、土地使用权补偿、房屋和地上构（附）着物补偿，另一部分支付给土地所有者即农村集体经济组织。地票价款的剩余部分留存于区县政府的地票专门账户上，用于复垦项目所在地的新农村建设。按照《暂行办法》，复垦宅基地及其附属设施用地而形成的地票增值收益全额用于增加退出宅基地农户的购房补助，复垦公共设施和公益事业用地、乡镇企业用地而形成的地票增值收益缴入复垦区县政府的地票专门账户。

从上述分析可以看出，重庆地票制度采取“先补后占”的方式运行，这有利于坚守耕地红线和提高耕地质量，实现土地资源要素在城市与农村之间流通。但是，通过分析地票制度的运行可以发现其所面临的现实尴尬：（1）权利主体的角色定位模糊。农民与农村集体经济组织应当是地票制度的权利主体，但其在地票制度的实际运行中更多地沦为责任主体。《暂行办法》规定，地票立项申请由土地权利人提出，农村土地复垦主体是拥有该土地所有权的农村集体经济组织或拥有该土地使用权的自然人，申请出让土地的人持土地指标凭证向农村土地交易所提出交易申请。但在地票交易实践中，地票立项申请由乡镇政府统一上报，土地复垦节余的建设用地指标由区县土地整理中心统一向农村土地交易所提出交易申请。信息缺乏、居住分散、组织松散等都制约着农民难以完成地票交易。（2）地票拍卖收益分配不公平。按照地票制度设计的本意，地票拍卖收益的绝大部分应返还给置换出集体建设用地的农户，农户获得这部分收益后，可以在农村发展生产、改善生活，也可以进城购买商品房、解决各种保险保障问题。但事实上在重庆，地票拍卖收益中直接用于被拆迁农户的补偿、补助部分只占40％左右，也即地票拍卖收益的一半以上没有直接返还给农户，农民未能充分享有土地增值收益。（3）地票市场活力受限。在重庆地票制度中，地票持有者在参与城镇国有土地使用权竞拍时并不享有优先权，如果未能竞拍成功，其地票只能按原价转让，其因此将承担购买地票价款的利息损失。这种制度设计下地票交易的需求会受到一定程度的压抑，地票增值空间会受到限制。现实中重庆市大宗地票交易都只以略高于地票基准价格成交，由于交易竞争不充分、溢价不多，地票持有者会更理性、更谨慎地选择是否将城镇建设用地指标用于交易，由此将产生地票供给不足的问题，最终影响地票市场的活力。

二、困境由来：功利主义需求与制度理性的悖离

如前所述，重庆地票制度的运行程式及功能预设似乎较为完善，但该制度遭遇的现实尴尬及质疑又从何而来呢？

（一）政府职能异化对地票制度的影响

政府本应是公平的政策制定者，是保护农民权益的制度实施者和各种利益关系的中立协调者。但作为由具有理性经济人本性的个人组成的政治组织，政府同样具有明显的追求自身经济利益最大化的“经济人”特征。在重庆地票制度实践中，地方政府有职能异化的倾向，存在异化为与民争利的一方利益主体的现象。（1）基层政府由应然意义上的服务型政府异化为全能型政府。从土地复垦规划定制到地票产生、地票落地、地票价款分配的整个过程中，政府机构本应是组织者、管理者，但其实际上扮演了全能型“政治经济人”的角色。地票制度实施伊始就由政府绝对主导，则如何防范政府行为失范，是一个必须研究的重要问题。（2）基层政府由利益协调者异化为受益者。在重庆地票制度实践中，区县与乡镇两级政府按不同比例参与地票收益分配，地票落地后增量城镇国有土地建设用地指标所产生的国有土地出让金在扣除成本后的收益全部归政府享有，政府成为地票交易中的一方利益主体。政府机构在地票形成前、土地复垦中、地票落地后、地票收益分配中，既是组织、指导者，又是协调、受益者，还是监督、管理者，其多重角色混乱交错，难免使人对其执法公正性产生质疑。

综上，重庆地票制度在全能型政府的主导下运行，政府是直接受益者，其具有逐利本能而不可能最大化地维护农民利益，由此将导致地票制度的应有功能被削减或落空。地方政府作为土地复垦验收的组织者和审批者一般较少关注复垦土地的质量及其未来利用情况，而更关心如何将置换出的指标用于本区县建设或地票交易后能获取收益的大小。地票权利主体居住分散、结构松散、信息缺乏等因素进一步固化了地方政府对土地发展权的垄断，这极有可能损害弱势利益主体尤其是农民的利益。

（二）农民权益保障不足给地票制度运行带来的难题

一般地，农民权益保障包括三层含义：一是依法保障，即农民通过自身的合法行为去实现自己的利益；二是受害保护，即农民权益遭受不法侵害时，能够受到制度性保护；三是受损补偿，即农民权益因制度安排等而受损时，能够获得合理补偿。重庆地票试验中农民权益保障机制的不健全、不完备，使地票制度的进一步深入推进面临一些难题。

从权益的依法保障机制来看，农民在地票制度运行中始终处于弱势地位，基本无力通过自己的行为实现自身利益。《暂行办法》规定农村土地复垦主体是拥有该土地所有权的农村集体经济组织或拥有该土地使用权的人，但实际上，作为个体的农民（户）从被允许进行宅基地复垦到复垦验收再到地票交易，其很难担负相关成本、几乎无力参与其中，根本不可能直接维护自身利益。根据重庆市国土房管部门提供的相关资料，目前重庆市每亩土地的复垦成本在4—5万元左右，而依据现行《物权法》、《土地承包法》，农民（户）尚不能通过农村土地承包经营权抵押从金融机构获得贷款，从而难以筹集到大量现金资本。因此，由单个农民（户）自行进行土地复垦并不现实，由专业机构垄断复垦工作则会导致复垦收益不能惠及农民。虽然《暂行办法》未对地票交易主体进行限制，但由于农村建设用地权利人即农民（户）的天然弱势性，重庆近几年来的上百宗地票交易中没有一宗是由农民个体申请的，而均由区县土地整理中心将指标集中后统一向土地交易所申请竞卖。在这种地票打包交易方式中，指标价格与打包方式密切相关，可能会出现利益相关人竞相“活动”地票打包组合甚至联合起来为某个购买人定制包含特定面积土地的地票“专用品”，从而使得该地票在竞卖时只有一个购买人的情况。这种情况下地票以基准价成交，特定利益相关人变相操纵地票价格，农民的利益受到损害。

从权益保护机制来看，重庆地票制度尚未赋予农民完整意义上的救济权。宅基地使用权对农民而言是一种自由选择权，农民可以自主决定是否将宅基地空置、复垦、出让、转让或出租用于农业建设或其他用途。目前重庆地票制度中尚无农民不愿意流转宅基地或承包地时的保护机制，特别是当某个村的土地全部流转将带来巨大收益时，如果有少数或个别农户不愿意流转其宅基地或承包地，则如何化解维护集体利益与保护个人权利之间的矛盾就成为一个不容回避的问题。实践中，在集体主义至上的理念支配下，常常是个人选择权被漠视甚至被剥夺。到目前为止，地票制度运行中农民权益受侵害或利益减损后的申诉途径和司法救济程序还是空白。

从权益受损补偿机制来看，地票制度中的复垦补偿机制难以充分保障农民权益。重庆地票制度运行实践中，农村集体建设土地复垦项目的补偿（包括房屋、构建物及土地补偿）标准是由区县政府制定的，基层政府同时不同程度地参与地票收益分配，这样的制度安排难以实现对农民的合理补偿。地票制度设计中更没有考虑农民发展权丧失的补偿问题。地票交易实现了土地使用权流转，主城区及其他经济相对发达区域获得了充足的建设用地指标用以发展工业和第三产业，而区位条件较差、经济相对落后区域虽然短期内实现了土地资产的货币化，却丧失了进行长远产业升级和工业化建设的用地指标，从而存在着发展机会减损的潜在风险问题。

（三）过度管制与市场竞争的冲突引发地票交易陷入困顿

政府宏观调控（“看得见的手”）和市场运行机制（“看不见的手”）是政府干预社会经济的两大基本手段，这两大手段的运用都是必需的，但存在一个“度”的问题，即两大手段的实施方式、时间、程度和主次的问题，真正完善的市场经济是排斥政府过度干预的。当前，重庆地票制度运行中存在着政府利用宏观调控手段制定市场规则干预地票交易的现象，使地票制度运行陷入了进退两难的境地。按照相关规定，重庆市政府对城乡用地指标交易总量实行计划调控，其在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地使用费等多种因素的基础上制定统一的建设用地挂钩指标基本交易价格，地票交易试行初期禁止炒买炒卖，这对推进重庆地票交易市场健康有序发展起到了一定的促进作用。但是，由此可能引发违背市场特性的后果——地票交易市场活力受限，地票持有者的权益得不到保充分障，地票交易市场有供应不足甚至无地可供之虞。在建设用地指标市场化与传统计划供给并存的双轨制下，地票持有者与其他主体以完全同等的条件参与国有土地使用权的“招拍挂”竞争，其在土地竞拍失败后须按原价将地票转让给土地竞得者，从而完全禁止了地票二级市场交易，这将导致地票需求动力减小，而如果没有可持续的供给与需求，将不会有活跃的地票交易市场。

三、权益保障视角下的制度修正与完善

地票制度设计及其运行实践中存在着很多问题，需要在尊重我国国情，遵循经济发展规律，遵行法律法规的基础上，积极稳妥地推进其优化和完善。

（一）实现政府管理性、服务性职能的回归

在地票制度中，政府是无可替代的维护农民权益的重要主体，其管理、服务与保障职能具体体现为：（1）制定科学的土地流转规划，突出自愿流转和耕地保护，合理界定政府部门的职责范围。（2）建设阳光运行制度，完善信息发布与沟通机制。政府有义务把地票制度的整个运行过程置于“阳光”之下：在土地复垦立项实施前，将复垦费用、复垦耕地标准进行公布；在验收环节，完善技术性验收标准，科学设计验收流程，规定验收结果必须获得复垦土地使用权人的签字同意，设计由多个部门相互配合、相互监督制约的验收制度，防止权力垄断。（3）进行有效的利益监督和调整。应通过执行法律制度和完善政府内部监督制约机制对公权力进行约束，防止由一个部门如国土或房管部门包办从土地流转规划到地票产生、地票交易、地票利益分配的全过程，完善并严格执行政府部门行政首长问责制，对土地流转过程中侵犯农民利益、以权谋私、贪污腐败等行为予以严厉惩处。（4）进一步健全区县、乡镇、村三级土地流转服务中心或相应的服务机构，强化区县土地流转服务机构的土地流转信息发布、登记管理、合同指导、中介服务等职能。（5）提高农民的地票收益分配比例。地票收益在支付了土地复垦、相关税费、房屋拆迁补偿等必要成本外，剩余部分应全部由原宅基地使用权人和集体建设用地所有权人享有，其中集体经济组织提留部分不得超过10％，政府不得以任何形式和理由提留地票收益。

（二）保障农民作为权利主体的利益实现

1.建立健全农民利益表达机制。农民在利益博弈中处于弱势地位的重要原因之一是其利益代表缺失，因此，必须依法确立能真正代表农民利益的主体，提高农民在利益博弈中的话语权和行动力，避免农民“被代表”现象。依据我国《宪法》第17条和《村民委员会组织法》的规定，农民以民主方式组织起来的村委会、村民会议或村民代表会议以及一些特定类型的专业合作社应当成为农民利益的表达者和代言人。在地票制度设计中，土地流转方案的制定和最终决定权应该由村民会议或村民代表会议并最终由农民掌握，由农民以民主方式决定是否流转土地、如何流转；必须赋予农民讨价还价的权利，健全农民诉求保障机制；要充分发挥农村社会非正式规则（“软法”）的功能，确保其成员根据自身判断作出的表达和选择得到实现；政府与农民的协商谈判必须按法定程序和方式进行，并以书面形式记载；建立对农民的意见、异议的公平处理机制，当政府行为受到较多人（如半数村民）反对或质疑时，政府的决定、决策应当暂停执行，经复议后再行决断。

2.完善利益分配机制。利益分配机制是实现农民利益的核心机制，而只有在充分的利益表达的基础上才能实现公平的利益分配，因此，地票制度设计要明确农民在农村集体建设用地流转中的主体地位，包括复垦地的原使用权人和被征地农民的主体地位，按照公平优先原则调节各种利益关系，包括农民与其他利益主体尤其是与政府的利益关系。要以市场价格为基础，以公正的价格评估机制为保证，对失地农民进行合理补偿，使其切实获得公平的地票交易收益，确保其生活水准不因土地流转而降低。要充分评估并预先防范土地流转后农村发展可能受到的影响。一方面，要通过科学合理的规划，为农村发展预留一定的空间，防止“只见眼前，不见未来”的不可持续性行为；另一方面，地票收益的作用要充分体现在统筹城乡发展这一制度初衷上，通过多种方式支持农村基础设施建设和农业产业化发展。

3.健全权益保障机制。“无救济即无权利”，地票制度设计必须充分考虑对农民权益的保障和救济。应当完善《物权法》、《土地承包法》、《担保法》等法律中关于农村土地使用权、林权等的规定，走出用益物权与担保物权泾渭分明的认识误区，赋予传统用益物权以某种担保物权的功能，使农民（户）能够通过农村土地承包经营权或林权等权利质押从金融机构获得贷款。应当对行政复议和行政诉讼的受案范围进行必要的拓展，将土地流转争议逐步纳入行政复议机关或人民法院的受案范围，使争议当事人享有提起复议权和提起诉讼权来维护自身利益。

（三）健全地票交易市场运行保障机制

现行地票制度需要进一步完善地票交易的方式、运作模式和监管体系，健全供求机制、价格机制和激励约束机制，引导市场在土地配置中发挥基础性作用。（1）明确规定地票持有人享有地块选择权。应当赋予地票持有人更多的权利，允许其在符合土地利用总体规划的前提下选定地块，除法律法规明确禁止外，政府不得拒绝其选择。从公平角度而言，如果地票持有人最后未能依法取得地块使用权，则地块取得人应按地票拍卖的原价格及其同期贷款利息之和购买地票，以减少地票持有人的损失，降低持有地票的风险。（2）将地票“打包”交易方式改革为地票“单位指标”交易的方式。为鼓励投资者包括一般社会组织和公民参与地票交易，活跃地票市场，必须改变目前的地票“打包”交易方式。可以将地票设计成以1亩/股（甚至更小）为最小交易单位，这种小额地票既能避免有关人员操纵地票“打包”组合，在充分竞标中实现地票的真实价格，又能大量增加地票交易参与者，使竞价更加充分，地票价格形成机制更为合理，更加有利于保护农民的权益。（3）探索建立地票交易二级市场。建立二级市场可以为地票持有者提供转让和退出的平台，刺激一级市场的交易和发展。在当前地票还属于新生事物、初期交易量较小的情况下，二级市场可以每周只开放一次，以后逐渐过渡到每个工作日都可以进行交易。将来，如果地票制度运行良好，则在交易规模扩大、投资者增多之后，在试验探索的基础上，各方面条件都比较成熟时，不排除建立全国性地票交易二级市场的可能性。地票交易所可以与本地金融机构或证券公司合作，进行联网交易，实现地票的股票化交易。（4）改变地票使用机制。产生地票的新增建设用地指标来源于复垦农村建设用地，其产生是具有经济成本的。目前重庆市规定地票产生的指标不能超过年度新增建设用地指标的10％，另外90％的新增建设用地指标由政府无偿分配，这种无偿分配指标与地票产生的有偿指标共同运行必然会产生一定的冲突。解决这一冲突的最好办法是推行广义上的地票交易，即鼓励不同地域之间的计划内新增建设用地指标进行交易，平衡不同区域之间经济发展的需求，最终逐步取消计划内指标无偿分配这种行政分配手段，将计划内指标和地票产生的指标并轨，用市场手段代替政府分配，激励在全国范围内形成更加公平合理的土地资源价格。（5）建立健全激励约束机制。在充分发挥市场机制的基础性作用的同时，改革政府的调控职能及其行使方式。

四、结语

在很多情况下，制度逻辑的形成并不如其构建者所预期的那样是共时性的，而更多是历时性的；制度的建立、发展和完善都是在时间推移中完成、在实践活动中实现的。地票制度亦是如此。地票制度的机制架构与实践运行注定是一个逐步探索、改进、完善的过程，在实践的基础上不断反思与改良，是地票制度获得鲜活生命力、持续发展的根本保证。

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