深化土地管理制度改革推进“三化”协调发展的实践探索——关于部省《合作协议》的政策解读与落实思路

□河南省国土资源厅

今年6月18日，国土资源部与河南省政府签署了《共同推进土地管理制度改革促进中原经济区建设合作协议》（以下简称《合作协议》）。这个协议全文2800多字，内涵要义丰富，创新特征突出，政策含金量很高。省委书记卢展工明确指出：“这个协议很好，对于贯彻落实国务院出台的文件，特别是文件里相关先行先试的一些内容，对于河南来讲是很不错的。”郭庚茂省长特别强调，这是省部合作进一步深化土地管理制度改革、强化土地资源保护、提升用地保障能力、加快中原经济区建设的重要举措。

一、《合作协议》签署的主要背景

省部《合作协议》从去年底开始运作到定稿签署，前后经历了近半年时间。期间，郭庚茂省长、张大卫副省长两次赴京，与徐绍史部长会谈。省国土资源厅以省政府名义先后两次向国土资源部报送《方案》，并与部相关司局反复研究修改，才形成共同认可的正式文本。此协议蕴含着“三个进一步”的背景立意。

一是对土地管理制度改革的进一步深化。自1986年6月25日《土地管理法》公布实施以来，国家逐步建立起相对完整的土地管理体系，实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，一直坚持规划计划管控从严、行政审批从严、监督制约从严，对资源的有效保护、有序开发起到了至关重要的作用。但随着近年来工业化、城镇化和农业现代化的迅猛发展，土地要素在经济活动中的地位越来越突出，其资源、资产和资本属性日益凸显，传统的土地管理方式已越来越难以适应形势发展需要。2008年10月12日，党的十七届三中全会明确提出要规范推进农村土地管理制度改革。特别是在改革征地制度、推进集体建设用地使用权流转、建立城乡统一的建设用地市场等方面，提出了许多新的观点与思路。《合作协议》的主题就是共同推进土地管理制度改革，这不是某一方面的改革，而是全方位的改革；不是单方力量的推进，而是双方共同推进。

二是对土地“两难”困局的进一步破解。当前正处于工业化、城镇化加快发展时期，土地需求刚性增长，保障压力持续加大。初步测算，从2010年到2020年，我省将累计新增城镇人口近2000万人，需增加城镇工矿用地370万亩。与《全国土地利用总体规划（2006～2020年）》确定的河南省预期增长规模相比，用地缺口超过100万亩。特别是“十二五”期间，中原经济区建设全面展开将迎来新一轮发展热潮，预计全省年均建设用地需求量在80万亩左右，而实际可用的国家计划指标每年仅30万亩左右，供需缺口超过60%。尤其是我省作为农业大省和产粮大省，耕地后备资源不足的问题越来越突出，实现耕地“占补平衡”的难度也越来越大。如何破解保护耕地与保障发展“两难”困局已成为各级党委、政府和国土资源部门迫切需要解决的一项重大课题。省部《合作协议》的政策支持力度很大，既开了一些优惠政策的口子，又给了综合运用政策的操作空间，特别是对人地挂钩政策发了一个“先行先试许可证”，这对于破解土地供需矛盾、解构用地瓶颈无疑是妙计良方。

三是对中原经济区建设的进一步推进。中原经济区建设上升为国家战略不到一个月，省九次党代会就明确提出：“持续探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型城镇化、新型工业化、新型农业现代化‘三化’协调科学发展的路子，是中原经济区建设的核心任务。”省部签署《合作协议》，国土资源部就是要进一步推进中原经济区建设，协助河南走好“两不”、“三新”路子，在以城镇化为引领的“三化”协调发展上为全国提供示范。从我省实际看，人多地少是制约“三化”发展的最现实问题，城镇化水平低是经济社会发展诸多矛盾最突出的聚焦点，这一状况对城镇化模式转变形成倒逼压力，要求我们必须创新城镇化发展思路和路径。近年来，各地探索推进新型农村社区建设，已成为推进城乡一体的切入点、统筹城乡发展的结合点、促进农村发展的增长点，对于加快新型城镇化具有重要的战略意义。目前，全省已初步建成新型农村社区近300个，在建的1600多个，而建设过程中遇到最大的现实问题正是人难进城、地难流转、钱难筹措。认真贯彻实施《合作协议》，将为解决“三化”协调发展提供一把“金钥匙”，为推进新型城镇化架起一座“桥梁”。

二、《合作协议》的主要精神

《合作协议》紧紧围绕土地管理制度改革，从11个方面阐述了创新、探索的着力点，赋予了制度创新内容，提供了不少政策空间、发展空间、操作空间。归纳起来，可概括为“三新”。

（一）推出一项人地挂钩新政策

人地挂钩政策是国务院支持我省建设中原经济区的最重要政策之一，也是合作协议中需要我省重点研究突破的政策。有效实施这项新政策，需要着重把握四个问题：

第一，要把基本内涵搞清楚。人地挂钩是指按照“三化”协调发展的要求，依据土地利用总体规划和城乡建设规划，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模相挂钩，坚持土地城镇化与人口城镇化同步，通过开展土地综合整治并合理使用整治成果，有序推进城乡之间土地和资金等要素流转和市场配置，有效破解城镇化过程中的“人、地、钱”矛盾，促进城乡一体化发展的社会经济活动。简单地说，就是人往城转、地随人走、钱从地出。这个内涵至少包括四层意思：①主题：就是着眼于城乡统筹和新型城镇化引领的“三化”协调发展，有效破解城镇化过程中“人往哪里去、地从哪里来、钱从哪里出”的问题。②本质要求：就是实现生产要素、公共资源和公共服务在城乡均衡配置。③运作方式：就是坚持内涵式、集约式发展，充分发挥城乡统筹规划、土地综合整治、建设用地节余指标流转、市场配置资源的互动互补作用。④根本目的：就是缩小城乡发展差距，消除城乡二元结构，推进城乡一体化发展，真正使广大农村农民在城镇化过程中共享发展成果。

第二，要掌握具体的操作要求。人地挂钩政策进入实践，重在发挥“一台两转”作用，即以土地综合整治为平台，允许集体建设用地跨区域流转和节余指标自行周转。具体实施中应抓好三个环节：一是开展以田、水、路、林、村为主要内容的土地综合整治，包括拆除复垦旧村庄和建设新型农村社区；二是以人口城镇化规模为依据，将整治后节余的建设用地指标有偿流转到城镇使用，支持工业化、城镇化发展；三是通过建立完善要素流动市场和收益返还制度，争取农村土地收益最大化，破解新型农村社区建设资金不足的问题。

第三，要认清人地挂钩政策是城乡建设用地增减挂钩政策的拓展和深化。与城乡建设用地增减挂钩政策相比，人地挂钩政策更具综合性，涉及土地管理、定居就业、户籍改革、产业发展、城乡建设、社会保障等众多领域和多个部门的改革，实现了从项目管理向制度设计的转变，从单一解决城镇发展用地目标向统筹解决人口、资源、资金等多目标的转变；更具灵活性，以“三化”协调发展内在规律来确定土地供给量，保障新型农村社区建设、农村长远发展和县域经济发展用地，保障其他经济社会发展合理用地，而不是单纯依靠年度用地计划指标来解决建设用地需求问题；更具流通性，搭建了土地综合整治节余建设用地指标有偿使用平台，促进指标由县域使用到省域使用，土地属性由资源向资本的转化，大大加速土地、资金等生产要素在城乡之间、地区之间的优化配置和合理流动，有利于城乡之间、地区之间协调发展。

第四，要看到实施人地挂钩的潜力空间。据统计，2010年我省农村居民点用地（不含农村道路）占全省建设用地总量的64%，人均建设用地约248平方米，远高于国家确定的农村居民人均建设用地150平方米的标准。按国家标准测算，理论上全省农村有900多万亩的整治潜力，其中豫东、豫南整治潜力更大。从地方实践看，舞钢市将全市190个行政村、834个自然村整合规划为4个中心镇、17个新型农村社区，农村居民点节地率达50.4%；滑县将产业集聚区内18个村整体搬迁，农村居民点节地率达60.6%。按照《河南省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，“十二五”期间全省新增城镇人口900万人以上，年均新增180万人，而城市人均建设用地标准为100平方米，与农村相比节地效应更为显著。农村土地的巨大整治潜力，为实施人地挂钩提供了广阔空间。

（二）走出一条开源节流新途径

土地管理制度改革的核心，就是要落实“两个根本转变”，即从粗放利用向集约节约转变，从计划配置向市场配置转变。《合作协议》中，国土资源部明确表示要在土地利用年度计划和城乡建设用地增减挂钩试点规模安排上对我省适度予以倾斜，尤其在如何拓展用地空间方面提出了一些新思路。

一是探索支持农业产业化发展的政策措施。以前文件对生产设施用地和附属设施用地规定得非常具体，在一定程度上限制了其作用的发挥。《合作协议》提出要制定支持农产品加工、储藏和流通等设施建设的用地政策，为我们简化审批程序、支持农业产业化发展，提供了政策创新的空间。

二是探索实行矿山用地保障的新形式。按照协议，在不改变农村土地所有权性质、不改变土地规划用途的前提下，可实行临时用地方式满足采矿用地需要，这对缓解我省建设用地供需矛盾，发挥农村集体经济组织和农民监督复垦的积极性，促进土地资源节约集约利用产生积极作用。

三是探索开展旧城镇、旧厂房、旧村庄改造试点。

以推进“三旧”改造为载体，促进存量建设用地“二次开发”，通过政策创新妥善解决各类历史遗留用地手续问题，进而拓展建设空间、保障发展用地。这与我省开展的“三项整治”有相似之处，但这次政策设计又有许多创新之处，如空间置换、土地用途兼容等。

四是探索拓展农村集体建设用地流转与使用空间。我国国有土地和集体土地产权不平等的情况长期存在，形成了事实上的“两种产权、两个市场”二元结构。《合作协议》要求我省稳步推进集体建设用地依法、自愿、有偿、有序流转，建立健全集体建设用地流转规范管理的政策体系，加快建立城乡统一的建设用地市场等，这实际上是开了个大口子。

（三）创出一种资源管理新模式

国土资源部在《合作协议》中明确表示，要加强省部沟通协调，共同研究改革中的新情况，及时解决重大问题，为我省推进资源管理模式创新提供了难得机遇。

一是创新土地规划和计划管理模式。目前规划的实施管理存在着刚性有余而弹性不足的问题，难以适应城镇化、工业化快速推进的用地需求变化。《合作协议》明确提出，允许我省开展土地利用总体规划定期评估和适时修改试点，加强规划动态管控。其核心精神就是把静态的规划编制与动态的实施管理结合起来，变“死规划”为“活规划”。计划管理模式也有很多创新点，重点是改进计划指标下达方式，实行计划分块管理模式；推进差别化管理，更好地发挥计划指标的调控作用；实行土地预算，明确保障重点；加强计划执行考核和监管，落实计划指标奖罚制度等。

二是完善按区域落实耕地“占补平衡”制度。主要设想是，在一定行政区域内进行后备资源调查，根据年度建设占用耕地情况，编制宜耕后备资源开发年度实施方案，由政府从收缴的耕地开垦费中安排资金进行整治；耕地“占补平衡”按一定行政区域进行核算，不再按报批项目核算。这样既可以完成“占补平衡”任务，又解决了区域内资源分配不均问题，避免与生态建设争地，同时还能提高审批效率。

三是形成用地审批新机制。《合作协议》提出，要改进报国务院审批城市批次用地审查报批工作，将中心城区用地由国务院在年初一次性审批用地规模，不用再落实到具体地块，而由省级政府在审批农用地转用和土地征收实施方案时再具体落实。这一改变既可以提高建设用地审批效率，也可以避免因用地意向发生改变导致批后土地无法使用的现象。目前国土资源部已经将郑州纳入了改革试点城市，其余7个中心城区还需要进一步争取。

四是构建新型农村社区建设用地动态管理新模式。国土资源部同意我省在土地综合整治基础上，按照“局部试点、结果可控”的原则，探索新型农村社区建设用地动态管理新模式，实际上就是为集体土地流转和人地挂钩周转提供了法定条件和政策依据，有利于实现土地流量与收益的最大化。

三、落实协议的行动措施

贯彻落实协议涉及面很广，需要突出重点，抓住关键，有序推进。当前，尤其要加快三个方面的工作。

（一）加快推进人地挂钩试点工作

近期，我厅按照合作协议精神，初步草拟了实施人地挂钩试点的一系列政策文件和管理办法，统称为“一个意见、三个办法”，近期将报请省政府印发。

一是编制规划和实施方案。试点县（市）政府要加快编制土地整治规划、人地挂钩专项规划和年度实施方案，统筹农用地、建设用地和未利用地整治，统筹新型农村社区建设与旧村庄改造，制订规划期内农村建设用地整治方案、新型农村社区建设和用地方案，测算城镇吸纳农村人口数量和建设用地增加规模，制订土地权属调整、资金筹措和收益使用、农民生产生活安置、拆旧区复垦等方案，并要做到相关规划之间的精准对接、相互协调，确保科学布局、定位发展。

二是推进土地综合整治。按照节约集约、优化布局、改善民生、整村推进的要求，统一规划，分步实施，重点抓住“选得准、调得开、建得好、保得住”四个关键环节，提升土地综合整治工作的质量和水平。“选得准”，就是根据土地利用总体规划和土地整治规划，按照节约集约、优化布局、改善民生、整村推进等基本要求，优先选择城乡结合部和产业集聚区、工业园区、城市组团附近的新型农村社区以及布局散乱、整治潜力大、生产生活环境亟须改善的村庄开展土地综合整治；“调得开”，就是土地综合整治涉及的地块归并、权属调整等，要充分尊重农民意愿，方便农民生产生活，凡权属有争议的，不得强行开展土地综合整治，切实维护农民合法权益；“建得好”，就是在政府主导下，加强部门协同配合，有效整合资金，建好新型农村社区，切实改善农民生产生活条件，同时高度重视旧村复垦，建立并严格执行复垦验收制度；“保得住”，就是要落实好耕地保护任务，保得住耕地和基本农田，保得住农民群众的合法权益与应得利益，确保生活有改善、生计有保障、实现长远发展。这是新型农村社区用地动态管理、开展人地挂钩指标交易的重要基础，也是实现保护耕地、节约集约用地等目标的关键环节。

三是指标使用与交易。初步设想是：农村集体建设用地复垦为耕地后，扣除新型农村社区及各项建设新占耕地的面积，节余部分即视为人地挂钩指标。省里以当年城镇吸纳农村人口规模为依据，下达各县（市）年度挂钩控制规模，作为各地当年通过人地挂钩增加城镇建设用地的上限。人地挂钩指标实行有偿使用，用于本地县域经济发展的，按不低于省辖市政府发布的最低保护价支付指标使用费；同时要拿出少量指标用于跨县或跨市公开交易，以筹集尽可能多的资金用于支持农村建设。按照合作协议要求，土地综合整治和人地挂钩工作要先试点、后推广，条件成熟的省辖市可以建立市级交易平台，开展市域内人地挂钩指标交易试点，在总结试点经验的基础上向全省推广，并建立省级交易平台。有条件的县（市）也可以建立公开交易市场，或委托省辖市级市场进行交易。

四是指标收益返还。建立严格的土地指标收益返还制度，人地挂钩指标有偿使用所得收益，主要用于土地综合整治项目拆旧区复垦、新型农村社区基础设施建设、农民拆旧补偿和建新补贴以及高标准基本农田建设等，逐步形成城市反哺农村、工业支持农业、发达地区带动欠发达地区的良性机制，确保土地指标收益真正用于农村和农民。

（二）加快完善支撑改革的配套措施

一要抓紧做好确权登记发证工作。按照权属明晰、面积准确、界址清楚的要求，因地制宜地推进地籍调查，妥善处置土地争议，把集体土地所有权确认到每个农民集体和经济组织，宅基地与集体建设用地使用权落实到每个农户和实际使用者，实现农村各类集体土地确权登记发证全覆盖。严格农村宅基地管理，做到一户一宅。同时，要建立地籍调查成果动态更新机制，逐步实现农村土地登记资料网上实时更新、动态管理。

二要严格城乡人均建设用地面积标准。总体上不能超过《河南省人民政府关于进一步加强土地开发利用管理的若干意见》（豫政〔2011〕27号）规定的上限，即大城市和区域中心城市的人均建设用地控制在90平方米以内，中等城市控制在95平方米以内，小城市控制在100平方米以内，建制镇控制在110平方米以内，新型农村社区可参照乡镇社区水平确定，农村不超过全国人均标准，确保居住面积只减不增、耕地面积只增不减。

三要建立农村宅基地退出补偿机制。按照自觉自愿、合理补偿等原则，赋予农民多样化选择的权利，鼓励和引导宅基地有偿或置换退出。积极探索形式多样的宅基地退出、补偿办法、安置途径和鼓励措施，支持和引导农民有序退出、整村连片退出。尤其要把“建新”与“拆旧”捆在一起进行制度设计，防止出现新的一户多宅问题，为土地复垦或规模用地奠定基础。

四要完善配套保障体系。加强各类政策的统筹协调，在城乡规划、土地利用、产业布局、就业社保、基础设施、金融服务、社会事业发展和社会管理等各方面协同推进，促进公共资源均衡配置和公共服务均等化，完善城乡养老保障、医疗保障、最低生活保障、工伤生育保障、困难救助和社会福利体系，加快推进农民向市民转变、享受“同城待遇”。

（三）加快形成推进改革的组织领导格局

简单地说，就是要四轮驱动改革，强力推进发展。

一要形成党政主导责任制。建议党政主要领导亲自抓、经常问，主动协调工作矛盾，深入解决具体问题；分管领导要投入主要精力，深入一线调查研究，直接参与统筹谋划，当好先行先试的引导者、指导者；要以政府名义成立一套专门的班子和队伍，具体抓好改革实施和政策落实，特别是建新拆旧等推进难度大的工作，必须以政府力量抓好落实。可以这样说，在当前的情况下，一个党委政府对国土资源很重视、很支持、很给力，那肯定是善抓主要矛盾、善管全局的党委政府。

二要形成部门协同合作制。重点抓好各部门功能的优化整合，抓好涉农资金的捆绑使用，抓好各项政策的有效组合，做到共同参与、各司其职、形成合力，主动干好自己的事，自觉尽好应尽的责，防止人为干扰或互设障碍。

三要形成群众主体参与制。土地管理制度改革本质上是广大农村又一次的土改和变革。一定要把广大农民群众这一改革主体的热情和积极性发动起来、调动起来，使他们很想干、真愿干、主动干，汇成顺势推进之力。

四要形成上下结合攻关制。推进土地制度改革是个大课题、新课题、难课题，必须上下结合、共同作为，用新理念认识新事物，用新办法解决新问题，用新思路落实新政策。

四、需要处理好的几个关系

（一）正确处理保护耕地与保障发展的关系。推进改革和试点工作必须“双保”并重，既坚守耕地“红线”，夯实稳粮强农基础，又坚持节约集约，以较小规模土地消耗支撑更大规模的增长。

（二）正确处理改革创新与依法运作的关系。一方面要敢行敢试，大胆求证，把政策空间变为发展空间；另一方面要规范运作、谨慎操作，确保各项改革有序进行。要加强土地管理法规的学习研究，建立重大事项评估会商机制、定期分析研判机制和上下协调对接机制，尽可能降低法律和政策风险。

（三）正确处理推进城镇化与保护农民权益的关系。推进城镇化的过程应是城乡共同繁荣发展的过程，从农村切入的新型城镇化，主要参与者是农民，最大受益者也应该是农民。要注意维护农民和农村集体经济组织的主体地位，凡重大问题和重大事项必须事先进行风险评估，充分尊重农民意愿和自主权，建立听证公示制度和利益协调机制，切忌盲目攀比、强迫命令和包办代替。要依法保障农民的合法财产权益，该补偿的一定要足额补偿，政府做出的承诺必须及时兑现，操作全过程必须公开透明。要建立合理的土地收益分配机制，确保土地指标收益真正用于农村和农民，使试点工作造福于民。

（四）正确处理政府主导与市场运作的关系。实现“三化”协调发展，需要投入和周转的资金规模巨大，单靠政府有限的财力是难以完成的。作为政府，既要在建立土地指标收益返还制度、聚合各类土地专项资金、制定土地整治规划、村庄拆迁复垦等方面发挥主导作用，又要最大限度地发挥市场在资源配置和利益调节中的基础作用，充分调动城市、县域、企业、农民等各类主体的积极性，用市场的办法和力量推动实施。

（五）正确处理统一推进与因地制宜的关系。要结合不同地区的政情、民情、财力，有区别、有先后地选择不同侧重内容的改革工作，分类指导，梯次推进。要改变城镇化单纯强调农民进城的发展模式，通过提升农村生产生活条件、兴办农村产业，实现多数农民离土不离乡、传统农民变现代农民的目标。坚决防止不顾自身实际照抄照搬外地模式，盲目冒进；坚决防止借新型农村社区建设或土地综合整治的名义开发小产权房，侵害农民群众合法权益；坚决防止建新不拆旧导致建设用地总量不减反增；坚决防止那种只想从农民手中拿地，不为农民长远生计提供保障的简单做法，避免引发新的社会问题。总之，要通过我们人地挂钩的成功实践，通过土地管理制度的持续改革，切实走好“三化”协调科学发展的新路子，努力为全国同类地区提供示范和经验。