历史划拨土地如何登记发证

□ 王伟革 毋德锋

历史划拨土地如何登记发证

□ 王伟革 毋德锋

案 例

2011年10月，A县电业局向当地土地行政主管部门提交1994年A县人民政府划拨供地批文及其他相关资料，就其办公用地提出划拨用地登记发证申请。对此类历史遗留划拨用地如何发证？A县国土资源局意见分歧。

分 析

A县国土资源部门在办理中，出现了三种不同意见。其主要分歧在于划拨供地批文的时效性，以及颁发划拨方式的土地证遵循依据。

第一种意见：划拨供地批文无时间限制，可以依据划拨供地批文及相关资料颁发划拨方式土地证。

第二种意见：划拨供地批文有时间限制，应以2002年7月1日起实施的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》为时间界限，结合“原批准用途是否变化”，采取相应方式，区别情况予以登记。

第三种意见：划拨供地批文有时间限制，应以2008年2月1日起实施的《土地登记办法》为时间界限，依据政府批准文件日期，区别情况、采取不同方式予以登记。

笔者认为，解决划拨用地登记发证历史遗留问题，应遵循三大原则，即“有法必依”原则、“法不溯及既往”原则、“从旧兼从轻”原则。

自1947年9～10月中共中央召开了全国土地会议，制定了《中国土地法大纲》以来，我国有关土地管理方面的法律法规政策经历了从无到有、从有到不断完善的过程。作为土地行政主管部门，也经历了诸多变迁，土地登记发证作为一项行政许可事项在各个历史阶段也呈现出了不同的面貌特征，其遵循的依据不尽相同。但无论采取何种方式开展土地登记发证，其为保护土地所有权或使用权的合法性的宗旨始终未变。因此，土地登记发证必须坚持有法可依。

《立法法》第八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”据此，结合1996年2月1日起施行的《土地登记规则》，以及自2008年2月1日起施行的《土地登记办法》，很容易判断得出土地登记发证的遵循依据。

但是，如何进行土地登记，具体提交哪些申请资料，则需进一步核实。对于土地登记资料缺失或根本无从考证资料的土地登记申请，仍然是难题。对此，笔者认为，应遵循“法不溯及既往”原则、“从旧兼从轻”原则。“法不溯及既往”原则，即国家不能用现在制定的法律去指导人们过去的行为，更不能由于人们过去从事了某种当时是合法但是现在看来是违法的行为而依照现在的法律处罚他们。“从旧兼从轻”原则是我国刑法中“有利追溯”的表现，即新法律在原则上不溯及既往，但是新法不认为是犯罪的或处罚较轻的，适用新法。

同样，土地登记在遵循“法不溯及既往”原则、“从旧兼从轻”原则下，诸多问题可迎刃而解。特别是，对于《土地登记规则》规定的“土地使用单位或者个人应当在接到县级以上人民政府批准用地文件之日起三十日内，持批准用地文件申请国有土地使用权设定登记”、“土地使用者、所有者凡不按规定如期申请初始土地登记的，按照非法占地的处理办法论处”，在具体操作时，应比对申请资料，适用中可以给予从轻处罚或免予处罚，再行土地登记。对于《土地登记办法》第二十六条规定：“依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。”适用中，除规定的土地登记必备要件以外的证明资料，可以予以忽略。至于发证，则按照《物权法》第一百三十九条“设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。登记机构应当向建设用地使用权人发放建设用地使用权证书”的有关规定办理。

综上所述，笔者认为，单纯就划拨供地批文的时效性而言，若该宗地使用权人不灭失或该宗地使用权不被批准机关收回，则其划拨供地批文就一直生效。对于划拨用地的土地登记发证，应采取运用于数学逻辑思维的分析法，倒推土地登记发证渊源。首先，要确定土地登记的依据。其次，按照土地登记依据以及其历史时期的权属来源等，筛选出土地登记必备要件。最后，结合土地登记必备要件，在确保界址清楚、面积准确、权属无争议的前提下，予以土地登记发证。

（作者单位：灵宝市国土资源局）