基于新公共管理的社会考试治理研究

徐宝力 周德松 丁秀涛 史文龙

基于新公共管理的社会考试治理研究

徐宝力 周德松 丁秀涛 史文龙

伴随着经济社会的快速发展，社会考试面临不少困难和问题。针对社会考试发展中的新问题，本文借鉴公共产品理论，在分析社会考试作为准公共产品属性的基础上，运用新公共管理理论，从推进社会考试体制改革、建立健全社会考试机构法人治理结构和完善社会考试公共治理三个层面探讨了实现社会考试治理的路径。

社会考试；公共管理；治理路径

社会考试作为社会化的人才鉴定、甄别和选拔方式，已被广泛地运用于社会各部门、各行业、各领域的人才培养与人员聘用中，在改善就业结构、调节社会分工、控制社会流动、配置人力资源方面的重要作用日益显现。但是，伴随着经济社会的快速发展，社会考试面临不少困难和问题。社会考试能否在社会主义市场经济规则的约束下有序发展，能否不断提高考试的信度和效度，尽可能地保证输出信号的适用性、准确性和真实性，依赖于对社会考试科学、规范和有效地管理。

社会考试管理是以社会考试活动为对象，以提高考试活动的效率和效益、保障考试的公平与公正、实现考试活动的预期目标为目的的管理活动。在市场经济条件下，人的需求的多样性决定了社会考试活动的复杂性和社会考试属性的隐含性，科学地认识社会考试的属性，把握其运行规律，并以此为依据，提出相应的治理策略，是社会考试管理由经验型向科学管理发展的客观需要，也是社会考试在社会主义市场经济条件下健康协调可持续发展的必然要求。本文着重从新公共管理的视角探析社会考试治理的基本路径。

1 社会考试的属性与供给

1.1 社会考试的属性

1.1.1 公共产品理论

1954年，P·萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》的论文中提出了公共产品的经典定义。他认为公共产品具有两个本质特征：一个是受益的非排他性，一个是消费上的非竞争性。受益的非排他性指的是某人或某些人在享用公共产品的同时，无法将他人或另一些人排除在公共产品的受益者之外。消费上的非竞争性指一个人对公共产品的消费不会妨碍或减少其他人从对公共产品的消费中获得的效用，即增加额外一个人消费该公共产品不会引起产品成本的任何增加（亦即带来的边际成本为零）。

按这个定义，我们把同时具有非排他性和非竞争性且效用不可分割的产品称为纯公共产品，不具备纯公共产品属性的产品属于纯私人产品，介于两者之间的则是准公共产品。对于纯公共产品的供给，一般由政府提供，而对于准公共产品的供给，在理论上应采取政府和市场共同分担的原则。

一种与公共产品密切相关的概念是“外部效应”。所谓外部效应是指“某些产品给生产者或消费者以外的人带来影响，而生产者或者消费者却没有因此承担应有的成本或者获得应有的补偿的现象。”[1]外部效应有积极的，也有消极的。

若“某种产品的效用为全社会所享用，但由于消费者数量的增加会导致拥挤，使得每个消费者从中获得的效益下降，即消费上有一定的竞争性”，该种产品称为“拥挤性的公共产品”，[2]它就属于准公共产品。准公共产品提供的一部分利益对个人来说是可分的，提供的另一部分利益对社会来说是不可分的，因此准公共产品具有明显的外部效应。

从经济学角度认识公共产品，明确以上概念，有助于我们分析社会考试的属性。

1.1.2 社会考试的属性

基于大多数类型的教育在技术上可以实现排他性，且具有“拥挤性的公共产品”的特性，因此西方学者普遍将其看成准公共产品。从本质上说，社会考试可以看作是对学习者进行以非学历证书考试为主的一种教育类型，是面向人人、面向就业的教育，所以社会考试也具有准公共产品性质，应视为准公共产品。其论据有三点：

一是社会考试在技术上可以实现排他性。比如：收费，只有缴纳一定考试费的人才能参加考试；再如某些职业资格考试，只有具备一定资格的人才能报名参加考试。

二是社会考试具有拥挤的公共产品的特性。一般来说，一个人参加某项社会考试不妨碍其他人参加该项考试，因此，原则上社会考试具有消费的非竞争性。但是，当应试人数不断增加、考试机构的已有考试条件又不能及时调整改善时，考生所能享受到的考试服务质量就会受到影响，这时，该项社会考试就具有拥挤的公共产品的特性。

三是社会考试具有积极的（正面的）外部效应。每一个通过社会考试获得职业证书的学习者，他们会从中得到实惠，包括取得了某种职业资格和能力标识，增加了自身在劳动力市场上选择与个人收入提高的机会等，这一部分是可分的。但社会考试的另一部分利益对每个学习者个人而言又是不可分的，表现为学习者通过参加社会考试增长了知识，培养了能力，提高了素质，将会更好地为社会发展服务并做出积极贡献，整个社会也因此而从中获益。

1.2 社会考试的供给

上述分析可以看出，社会考试是准公共产品，具有显著的外部效应，“其外部效应导致了社会边际成本与社会边际效益的分离”，[3]完全通过市场向使用者或消费者直接收费将会出现供给的不足。因此为社会考试的供给提供资金，应该采用市场机制和政府机制结合的融资方式，在个人（使用者或消费者）付费的同时，政府通过财政给予合理补贴，弥补市场收费的不足，保证社会考试产品的供给。

以上对社会考试准公共产品属性的界定及供给机制的分析，为研究社会考试治理构筑了支撑点，也为确定社会考试机构行为方向提供了依据。

2 社会考试治理的理论参照

社会考试具有准公共产品的属性，完全的政府行政管理并不可行，而完全的市场协调也可能引起考试机构之间恶性竞争，导致市场失灵。鉴于此，社会考试的治理可能是更契合社会考试特点的管理途径。社会考试治理作为一种公共管理过程，可以从新公共管理中吸纳新的理念和方法论，并以新公共管理为其理论参照。

2.1 新公共管理

新公共管理（New Public Management）是20世纪80年代以来兴盛于英、美、新西兰等西方国家的政府治理理论与模式，也是近年来影响其他发达国家和发展中国家行政改革的主导性思想之一。

新公共管理以经济学理论和企业管理理论作为自己的理论基础，“经济学提供了新公共管理方法论逻辑和理论语言，（企业）管理理论提供了新公共管理示范对象和理论参照。”[4]

新公共管理通过推进公共管理主体的多元化和公共管理手段的企业化，促使政府不再担当公共产品和服务的唯一提供者，而是担当公共事务的促进者和管理者，它有助于提高公共管理的有效性和促进社会可持续发展。

新公共管理主张将政府治理与市场机制相结合，将企业化的管理方式引入公共部门。重塑政府与社会之间的关系，认为政府的职能“应是掌舵而不是划桨”，将政策职能和管理职能分开，实行职业化管理。采用多种授权或分权的方式改善公共部门的工作，以对外界变化迅速做出反应。这些主张既为社会考试治理提供了理论参照，也为社会考试治理提供了示范对象。

2.2 治理

治理在词义上是指操纵、控制和引导之意，长期以来主要用于国家的公共事务的管理活动和政治活动。20世纪90年代以来，治理被赋予新的含义，突破了政治学局限，广泛用于社会经济领域。

“全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作了界定：治理是各种公共的或私人的、个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[5]

根据这一界说，从公共管理的角度来阐释，治理实现了公共管理主体的多元化和平等化。主体多元化即公共管理主体不只是政府，也可以是企业、社会组织等有能力承担社会公共事务管理的各种社会力量；主体的平等化即各平等的行为主体按市场原则以自愿、协商、认同、合作的方式来达成管理目标。

治理与新公共管理在价值取向、议题内涵和策略提供等方面是相似的，但治理在理论创新上比新公共管理更进一步。“从新公共管理的角度看，治理是新公共管理的一种概念工具，能有效解释新公共管理所倡导的新变化，并代表了其效应趋势，即从统治向治理转变的市场化、分权化、绩效化、多中心的公共管理学的兴起。”[6]治理是新公共管理的范式转生。

2.3 社会考试治理

从治理的内涵出发，在市场经济条件下，社会考试治理作为一种公共管理过程，其实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。社会考试治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。社会考试治理应该是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对社会考试事务的管理。社会考试治理所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是由政府、社会考试机构（公共的、私人的等）及考试参与者组成的合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。

3 社会考试治理的路径

针对社会考试发展中的新问题，借鉴和运用新公共管理提供的理论参照和示范对象，着重从社会考试体制改革、社会考试机构内部法人治理结构和社会考试外部治理三个层面探讨实现社会考试治理的路径。

3.1 推进社会考试体制改革

基于新公共管理理论，当前推进社会考试体制改革，一是改革办考体制，以推进社会考试办考主体多元化和办考形式多样化；二是改革管理体制，以推进管办分离和政府社会考试管理职能的转变。

3.1.1 改革办考体制

坚持社会考试的公益性，发挥政府主导、社会参与和市场机制的作用，构建社会考试提供主体多元化和提供方式多样化的社会考试办考体制；坚持统筹协调，充分发挥政府部门和社会力量两个积极性，注意与行业体制改革、政府机构改革等相衔接，大力培育特色鲜明、有社会公信力和社会影响力的高水平社会考试机构。

一是深化社会考试机构办考体制改革。创新社会考试机构内部办考体制，统筹规划，调整功能，整合资源，优化结构，集成建设，提高考试机构办考核心竞争力；开展社会考试机构联合办考、委托管理等试验，探索多种形式，提高办考水平；积极鼓励行业、企业、高等学校、科研院所等社会力量参与社会考试机构改革，扩大优质社会考试资源，增强办考活力，提高办考效益。

二是改进社会考试服务提供方式，完善优惠政策，鼓励公平竞争，引导社会资金以多种方式进入社会考试领域。

三是适应建设学习型社会和建立面向全体劳动者的职业教育培训制度的需求，按照“适应需求、适度规模、优化结构、提高质量”的原则，鼓励、支持、引导社会力量参与共同办考。

3.1.2 改革管理体制

一是明确各级政府责任，理顺政府与社会考试机构的关系，规范社会考试机构办考行为，促进管办分离，积极探索管考和办考分离的有效实现形式，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的社会考试管理体制。

二是转变政府社会考试管理职能。政府对社会考试的管理体现在宏观政策导向管理上，不介入社会考试的具体事务。行政主管部门要加快职能转变，健全政策法规、行业规划，切实履行统筹规划、政策引导、督导评估的职责；规范决策程序，健全标准规范，对社会考试机构进行资质认证（认可）和质量评估，根据社会需求批准或取消考试项目；创新管理方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少对社会考试机构的微观管理和直接管理，进一步落实社会考试机构法人自主权。

三是完善社会参与机制。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在社会考试公共治理中的作用。充分发挥社会组织的行业和专业优势，根据本系统及社会需求，研究开发考试项目，制订考核评估标准。

3.2 建立健全社会考试机构法人治理结构

社会考试机构作为社会考试治理的主体应具有法人资格。法人治理结构又称公司治理结构，源于现代公司中所有权与经营权的分离以及由此所导致的委托—代理关系。一般认为，法人治理结构是指一组连接并规范公司法人中相应的所有者、支配者、管理者相互权利、责任、利益的制度安排。典型的法人治理结构是由股东会、董事会和经理、监事会组成，这种法人治理结构实际上是公司的决策权、管理权和监督权三者的相互制衡。法人治理结构是企业所有权和经营权相互分离条件下的一种制度安排。法人治理结构的科学性表现在：一是法人治理结构建立在受法律约束的契约下；二是以产权关系的层次性体现权力配置的科学性；三是实现了责权利的统一。

新公共管理主张将政府治理与市场机制相结合，将企业化的管理方式引入公共部门，这就为社会考试机构建立法人治理结构提供了理论依据。

建立法人治理结构是推进现有政府管理的事业型社会考试机构改革的创新举措，为建立面向社会，依法自主办考的专业化、多功能、服务型社会考试机构提供了新途径。其基本点是：

一是建立健全法人治理结构。社会考试机构要探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高社会公信力和考试服务质量。

二是加强章程建设。各类社会考试机构应依法制定章程，健全议事规则与决策程序，依照章程规定实施管理。

三是加强对社会考试机构的监督。推进专业评价，对社会考试机构的办考质量和水平进行评估，建立科学、规范的评估制度和绩效考核制度。

3.3 完善社会考试公共治理

新公共管理的基本主张为完善社会考试公共治理、优化社会考试公共治理环境提供了依据，治理实现了公共管理主体的多元化和平等化。公正完善的法律、合理有效的政策和社会各方平等参与的机制，是社会考试健康有序运行的基础。当前，完善社会考试公共治理应着力抓好以下几方面的工作：

一是加强规范管理，加强制度建设，健全社会考试法律法规体系，坚持依法治考。

二是完善均衡的社会考试服务政策，营造各类考试机构平等的制度环境，促进合作发展。

三是建立和发展独立的社会考试评估（认证）机构，扩大社会参与，加强公众对社会考试机构质量与服务的监督。

四是运用现代信息和通讯技术，打破社会考试的行业壁垒，建立电子化、数字化和网络化的社会考试信息系统和公共平台，为市民提供便捷、多样化的服务。

五是建立完善社会诚信体系，弘扬公平、公正、诚信的社会考试价值取向，营造“顾客导向”的社会考试文化。

六是加强政府（公共财政）对社会考试的扶持政策。

当前，落实教育规划纲要、推进事业单位改革、创新社会管理的新形势，为社会考试管理改革创设了良好的大环境，只要坚持社会考试改革的理论和实践的创新，我们一定会迎来一个社会考试蓬勃发展的新图景。

[1]闵维方.主编.高等教育运行机制研究[M].北京：人民教育出版社.2002.

[2]王定云，王世雄.西方国家新公共管理理论综述与实务分析[M].上海：上海三联书店.2008.

Research on Public Examination Management Based on the Theory of New Public Management

XU Baoli,ZHOU Desong,DING Xiutao and SHI Wenlong

As the rapid development of economy and society,public examinations are faced with a lot of difficulties and problems.Based on the analysis of public examinations as a kind of public product in terms of public product theory and new public management theory,this paper deals with the management methods of public examinations in the following three aspects,advancing our reforms of public examinations system,setting up and strengthening corporation management structure of public examination organizations and improving public management of public examinations.

Public Examinations；Public Administration；Governing Methods

G405

A

1005-8427(2012)02-0022-6

本文为北京市教育科学规划课题“首都社会考试面临的问题与对策研究”的研究成果,课题编号：DHB09117。

北京教育考试院