公益性出版的内部机制改革、绩效评价和新型公共服务培育*

文/尹章池 赵旖

十七届六中全会《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，新闻出版总署发布的《新闻出版业“十二五”时期发展规划》及《新闻出版公共服务体系建设“十二五”时期规划》，要求大力发展公益性文化事业，保障人民基本文化权益，构建公共文化服务体系。公益性出版是这个体系中的重要部分，单就公益性出版构建服务体系而言，笔者认为，需要从机制改革、绩效评价和新型公共服务培育三个具有内在联系的层面展开。

一、公益性出版单位内部机制改革

（一）公益性出版单位内部机制改革具有重要战略意义，非营利出版机制值得探索

目前，我国的出版体制改革已经完成总体框架。公益性出版单位的机制改革可以培育、净化和补充新型公共出版服务，将体制改革落到实处，并推动出版市场化进程。因此，深入系统地研究公益性出版单位的机制改革具有极强的现实意义和政策引导作用。

“改革后的中国事业单位，其性质应当是：主要从事社会事业和公益事业的独立于政府和企业之外的非营利组织。”[1]借鉴国外发达国家的非营利性出版机制，实施公益性出版单位的非营利组织化改革，可以推动公益性出版事业单位内部运行机制范式的转变。基本架构是，公益性出版单位作为非营利机构，政府给以免税等优惠，可以采用市场经营手段获得赢利，但所得收益主要用于回报社会和发展新闻出版事业。这种经营机制可以重构经营性出版企业与公益性出版单位之间的公平竞争和合作关系，引导社会资本重视公益性出版投资，鼓励和诱导经营性出版资本拓展公益性出版职能和社会责任，保证政府能承担起相关的责任，促使公益性出版单位提供高质量的公共出版服务，履行政府与公益性出版单位之间的新型契约关系。任何出版本质上还是文化出版，目的就是推动文化的大发展和大繁荣。

（二）公益性出版单位内部治理结构缺位是效率低下的根本原因，需要借助非营利组织机制和公司内部治理结构予以改造

作为公益性产品和服务的提供者，公益性出版事业单位尽管与经营性出版企业有很大的区别，但是仍然存在着与国有出版企业类似的委托代理问题，要提高公益性出版事业单位的组织效率，确保其经营服从于公益性出版单位的基本使命，就必须构建新型的治理结构。

设置公益性出版单位的出资人的人格化代表，真正实现与政府主管部门“政事分开、管办分离”。尽管公益性出版单位是新的事业单位，其国有资产是非经营性的。但仍然要组建专门的资产经营公司对非经营性资产统一管理、统一经营。健全这些非经营性资产的产权登记、资产评估和产权界定体系[2]。真正实现公益性出版单位与政府主管部门之间“政事分开、管办分离”，确保公益性出版事业得到全程的监督，将公共资产和财政资助用到实处。建立和完善由理事会、执行人和监事会组成的事业单位法人治理结构，促进公共服务机构推行理（董）事会结构，健全内部责、权、利的平衡机制[3]。建立专家委员会和绩效评价委员会，推进事业单位的绩效管理制度建设。包括（1）公益性出版单位内部绩效评价，这个由主办者实施。例如，年终各部门和成员的业绩与贡献。（2）公益性出版单位社会绩效评价，这个由社会成员或代表实施。比如，农家书屋工程的出版物质量和影响力。（3）新闻出版公共服务建设工程项目绩效评价，这个由专家和读者用户评估。例如，东风工程和农家书屋工程服务水平与公共财政投资分析。

（三）建立基于社会绩效考核优先的人事、分配与激励制度

公益性出版单位作为非政府、非企业、非营利的“第三部门”[4]，社会服务性是公益出版的重要特点，体现在每一个员工的工作绩效中。因此，员工及其社会服务的社会效益、社会绩效、公共服务能力和组织使命是考核员工的标准。

公益性出版单位拥有人事管理权，要引入竞争激励机制，推行聘用制度，建立充满活力的用人机制，促进优秀人才成长；坚持效率优先、兼顾公平的原则，扩大内部分配自主权，逐步建立重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，形式多样、自主灵活的分配激励机制[5]。

招聘员工，对专业技术岗位，要注重业务能力、真实水平、社会效果和实际贡献，可试行项目聘任管理，其中对责任重大、事关公共利益的选题策划和项目负责人要严格执行职业准入制度和首席专家负责制。

公益性出版单位可以进一步试行项目工资制。对那些国家新闻出版公共服务建设工程项目实现时间、质量和经费的总包干，项目组组长及其成员的收入由项目负责人决定如何分配。

建立有关员工的社会绩效评价指标体系，完善评价制度。各个项目所产生的公益性出版物的社会影响应该作为评价员工业绩的主要依据。如获奖、引用率、转载率和发行量等应该作为考核指标中的显性指标予以突出；员工主持的国家出版基金资助项目和重大选题项目应该作为标志性贡献，在个人考核指标中给予较大权重。

处理好主牌社员工与副牌社员工的基本分配关系。在明确新的出版方向和单位性质以后，按照事企分开原则，将原有的与公益性没有直接关系的经营性机构、人员和业务剥离出来，按现代企业制度管理运营。两种性质的机构运行方式完全不同，人员不得混岗，在分配制度、养老保险等方面分别按有关规定执行，给予明显区别。

二、充分运用社会评价，形成公益性出版服务主体的竞争机制

增加投入、转换机制、增强活力、改善服务是深化公益性出版单位改革的基本要求，而怎样实现，关键是形成公益性出版服务主体的竞争机制，让“增加投入”建立在绩效、质量和效益之上。

（一）引入社会绩效的综合监管和第三方评价，强化外部治理

公益性出版的外部监督不能仅靠政府，还要加强各界专家和社会读者的监督与评价机制建设，实施社会成员对公益性出版的管理[6]。

建立起明确的公益性事业单位财务监管制度，主要检查其是否遵守非营利性出版机构组织章程，有关财务管理制度是否健全、收入支出是否合法、经费来源是否有保障等。公益性出版事业单位可以依法从事商业活动，但是其所得应主要用于公益性出版活动和社会服务。

依靠新闻出版公共信息平台对公益性出版的质量效益进行监控。包括政府和社会对公益性出版单位及公益性出版工程进行监督，公益性出版单位要对自身出版物信息、出版规划、出版进度和绩效在网上公开、接受监督，增加公开性和透明度。

建立代表性较强的、多方利益相关群体组成的社会管理机制。建立独立运行的作为第三方的专家委员会，不依附于任何政府部门，能广泛代表民意；能针对公益性出版特点制定标准，并依照标准对公益性出版单位和新闻出版公共服务建设工程项目进行社会绩效评价，向公众公开结果；还可以引导出资人的出资投向、公益性出版物的选题资源配置以及纳税人潜在的捐赠行为，形成公益性出版单位在吸引社会资源方面的能力依据。

(二)加强公益性出版的社会服务能力评价指标体系研究和推广应用

相对经营性出版单位的评价，公益性出版单位的评价滞后许多。经营性出版单位可以直接借鉴一般工业评价指标，而公益性出版单位的核心评价指标首先要体现它的文化传承和传播的历史使命，因此，它的基本范畴应该是文化指标。文化指标的建立隐藏着复杂因素，由于基本指标尚未确定、统计数据很难获得，以及文化问题自身的丰富性和复杂性，导致统计考核不好统一，其分析研究结果也难以被准确地理解。

我们在梳理相关文献，进行专家访谈、前期调查和总结相关研究成果结论的基础上，逻辑论证推导得出绩效评价的初始指标。基本指标的评价维度分为服务规模与水平、运作机制、产品与服务创新、文献品牌力与影响力（引用率）、社会满意度。

公益性出版单位的产品和服务主要是面对特殊群体的，如人民出版社（包含各地人民出版社）主要是为那些研究社会思潮的高端读者提供政治宣传出版物和学术性出版物及其服务；民族出版社（包含各地民族出版社）主要为特定的少数民族群众提供该民族的语言文字出版物及其服务；盲文出版社和古籍出版社都可以圈定比较明显的读者群。因此在指标要素中，所取样本应该是可以而且必须对特定读者予以界定，原则是与公益性出版单位的类型一致。

三、依托数字出版技术，创新新型公益性出版服务组织

（一）公益性出版要实现媒介融合，营销渠道链式化以及投资主体多元化，是新型公益性出版组织的主要路径

公益性出版单位掌握着丰富的内容资源，包括有作者资源、作品资源等。充分利用著作权资源，对作品进行深度开发，完善出版产业链建设，拓宽产业链上的价值增值渠道，打造优质产品吸引消费者是十分必要的。

公益与经营并非截然对立，经营与否不应成为事业与企业的分界线，经营性文化企业要经营，也要讲公益；公益性文化事业单位要以公益性为出发点，但必须讲效率，要考虑投入与产出的关系，不能不去经营。公益性出版单位出于经营业绩和传播效果考虑，更应该重视渠道建设，探索新型营销和发行渠道。

公益性出版社要认真分析和诊断内部运行机制、机会与威胁，明确出版社的经营目标和营销战略，适应外部环境动态变化，主动地运用创新的手段、方式，去改变环境、创造环境，打造出版社内部管理链、图书营销渠道成员管理链、图书营销渠道主客体管理链、图书营销渠道环境管理链等四条管理链。

公共财政是公益性出版单位的主要资金来源，国家财政应在保证经费投入的基础上，逐年加大投资扶持力度。社会力量对国内公益性出版的支持和投入也是不可忽视的资金来源，这些资金所产生的运作机制是公共财政投资不可替代的。有必要探索社会资本对公益性出版单位和公益性出版项目的投资体制。将社会力量对公益性新闻出版单位的捐赠，纳入公益性捐赠范围，使捐赠人可依法享受在缴纳所得税时抵免应纳税所得额的政策优惠。可以考虑运用一些流行的融资模式如BOT（建设经营转让）模式进行融资，以缓和其发展过程中资金短缺的问题。

（二）加强新闻出版公共服务建设工程的对接与整合，创新传播组织和传播形式

基于满足公民基本读物需求，基于共同的历史使命，农家书屋工程、城乡阅报栏（屏）工程、东风工程、重点民文出版译制工程、盲文出版工程、全民阅读工程等其实处于同一个供应链。具有宽厚的互补与整合的基础和需求。整体联动、优势整合，可以主动而连续地跟踪社会文化需求信息，做好基本读物的选题规划、生产、发行和阅读消费等每一个环节。农家书屋工程、民文出版工程由新闻出版总署组织实施，负责其读物的选题、生产、发行。城乡阅报栏工程和乡镇图书馆工程负责阅读消费，因此从供应链管理角度来看，它们已经构成完整的农村读物供应链，为对接和整合奠定了基调。整体规划、集中出版、集中采购、书目控制、需求反馈和资源共享是基本策略，局部取得效果，需要及时推广和加强引导。如新疆昌吉、伊犁、阿克苏、和田等地将东风工程和农家书屋的两个工程建设纳入当地构建和谐社会和建设社会主义新农村的整体规划中，把两个工程管理工作纳入当地财政预算和文体工作目标量化管理责任考核体系中，初步解决了文化室、农家书屋管理经费及专兼职人员的报酬问题[7]。

（三）利用网络优势，积极发展非营利性公共出版服务机构或平台

创建国家公益性出版公共信息服务平台，将国家出版基金、新闻出版公共服务建设工程、重大出版工程等整合为一个系统，建立门户网站。目前，在新闻出版总署网站有专门的“农家书屋”和“国家出版基金”的专题，但内容资源仍有限。理想的平台应该可以实现公共服务建设工程与社会之间的广泛及时交流和互动，服务于工程招标、发布和社会监督与评价。对这些获得资助的公益性项目进行跟踪和评价，结果应当作为下一次项目申报和评审的重要依据。促成公益性项目的主持单位自觉地形成重视公共服务质量、读者满意度和文化贡献指标等的经营服务机制。

发展国家少数民族出版数字化及其公共服务网络平台。数字化出版技术可以聚合少数民族出版的出版资源，转化出版劣势为出版优势，其中最重要的是建设国家网络出版平台，示范和引导少数民族数字化出版。这个平台致力于提供各民族出版社在出版资源远程共享、出版政策传播研究、民文出版项目评审和监管、出版物及其版权资源的国内外贸易等方面的公共服务。国家民族出版网络平台至少要包含以下功能模块，提供相应的公共出版服务。①选题资源库与合作开发；②出版物资源库与整合链接服务；③版权资源库与贸易窗口服务；④网络书店与配送服务；⑤网络论坛、书评与营销服务；⑥公益性项目管理与评价。

发展公益性出版物营销的市场监测平台。经营性出版企业的市场监测信息系统还不太成熟，最大的障碍来自企业的商业机密。公益型出版物的纯公共产品特性，就使得公开这些出版物信息不仅可行，而且加强信息公开可以降低因为信息隐瞒或不对称所发生的交易成本过高，从而节约整个社会的出版资源。建立这个平台的数据相对不会很大，类似的信息技术完全成熟，具备立项建设的充分条件。依托这个平台，可以加强对公益性出版单位及其出版物的市场分析、监测和预警。读者对出版物的阅读评价、专家对出版工程的业绩评估、政府职能部门对出版单位的收益审核等构成的多级监测和监督，应当是国家实现有效管理公益性出版服务及公益性出版单位的重要机制。

[1]范恒山.中国事业单位改革探索（上卷）[M].北京：人民出版社，2010

[2]同上，58-59

[3]同上，43

[4]同上，42

[5]同上，45-47

[6]尹章池.论公益性出版单位的外部治理结构设计[J].中国出版，2010，（8）：34-36

[7]舒农.服务新闻出版公共文化事业推进自治区新华书店跨越式发展[J].新疆新闻出版，2011，（3）：31-32