论征地补偿费分配的反思与重构

朱金东 孙婷婷

(1.淮阴师范学院法学院，江苏 淮安 223001；2.中国农业银行总行，北京 100005)

论征地补偿费分配的反思与重构

朱金东1孙婷婷2

(1.淮阴师范学院法学院，江苏 淮安 223001；2.中国农业银行总行，北京 100005)

我国征地补偿费分配纠纷数量不断上升，涉及人数众多，矛盾尖锐。征地补偿费分配纠纷的症结在于分配范围不清，分配对象不明和分配方案不公。我国应当拓宽补偿范围，完善补偿费发放制度，明确集体所有权人，确立集体成员的识别标准，设定最高留存比例，健全村民自治，从而确保征地补偿费公正、有序、合理的分配，以构建和谐、稳定的社会主义新农村。

征收 土地补偿费 分配

一、征地补偿费分配的现状

随着我国工业化、城市化进程的加快，大量农村集体用地经由政府征收转为建设用地。土地是农民生存之本，科学合理的补偿制度既是保障征地得以顺利进行的基本前提，也是失地农民维持未来生计的重要保障。然而，一些被征地的农村集体经济组织或村民委员会在分配补偿费过程中却限制或剥夺了部分村民的分配权益。有的村干部将征地补偿款作为捞取钱财的好机会，在分配的过程中暗箱操作，贪污腐败现象较为严重。[1]目前，全国各地征地补偿费分配纠纷日益突出，呈现以下特点：

(一)数量逐渐上升

从1994年到2004年，最高人民法院对征地补偿费分配纠纷是否受理做了五个复函或答复，但先后态度截然相反。因此，有的法院对于征地补偿费分配纠纷直接拒之门外，不予受理。2005年3月29日，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》公布实施，明确将此类纠纷作为民事案件受理。司法救济大门由此敞开，案件数量极速增长。经统计，截止至2012年5月1日，北大法意网“中国裁判文书库”中以“承包地征收补偿款分配纠纷”为案由的审判案例，从2006年到2011年依次分别为 12个、55 个、119 个、231 个、276个和 442个。此外，据调研报告显示，2006年，安徽省郎溪县人民法院受理土地征收产生的纠纷22件，其中侵犯集体经济组织成员权益纠纷11件；2007年受理土地征收产生的纠纷为10件，其中侵犯集体经济组织成员权益纠纷7件；2008年1—9月份就受理土地征收产生的纠纷为30件，其中侵犯集体经济组织成员权益纠纷26件。2006年至2008年9月，侵犯集体经济组织成员权益纠纷总数为44件，占法院审理的土地征收产生的纠纷总数的71%。①

(二)涉案人数众多

在一个相对封闭的空间内，个别村民的不满情绪能够迅速扩散和放大，并引起相同处境的其他村民的共鸣，相互之间结成了利益共同体。在共同利益诉求的引导下，他们常常采取诸如集体上访、聚众闹事以及群体诉讼等集体“维权”行动。例如，天津蓟县城关镇西井峪村是个只有600多人的村庄。2007年1月，该村被征土地748.886亩，涉及三个村民小组，村里共得补偿费3000余万元。200多名村民状告村民委员会，要求确认集体经济组织成员资格，平等参与征地补偿款分配。②

(三)矛盾尖锐

征地补偿费分配关系到每个村民的切身利益。纠纷的背后隐藏着村民之间激励的利益冲突。在征地补偿费总额固定的情况下，参与分配的人数与人均分配的数额之间成反比关系。在巨大经济利益的诱惑下，村民之间、村民和村集体之间、村集体之间都可能成为矛盾对立面，深陷斗争的漩涡之中。一些村民为多分一杯羹，尽量排挤其他弱势村民。后者为捍卫自身权益，势必奋力抵抗。双方矛盾日趋尖锐。原本和睦安宁的乡土农村被撕裂为勾心斗角的对立阵营，甚至邻里成仇，兄弟反目。

二、征地补偿费分配存在的问题

分配的混乱激化了社会矛盾，甚至引发了群体冲突。如何分好征地补偿费这块“蛋糕”已成为司法界和法学界关注的焦点。分配关键须解决分什么、分给谁和如何分三个问题。目前征地补偿费分配之所以矛盾尖锐、乱象丛生，其症结就在于分配范围不清、分配主体不明和分配方案不公。

(一)分配范围不清

依我国《土地管理法》第47条规定，征地补偿费主要包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，其中，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。该法将土地补偿费和安置补偿费捆绑，采取年产值倍数补偿模式，且限制最高补偿额。不仅补偿标准偏低，而且各种补偿费所占比重不明。实践中，征地补偿费分配的范围究竟涵盖全部还是部分并不明确。一些地方政府为了降低征地成本，一般先将全部费用整体打包发放到村集体，然后由集体内的全体成员通过民主投票的方式，决定具体分配方案。其实，土地补偿费是对集体土地所有权灭失的补偿，归农村集体经济组织所有，应在集体成员之间进行分配；地上附着物及青苗补偿费是对地上附着物及青苗的所有权灭失的补偿，应归土地承包经营权人个人所有，无需分配；安置补助费是对被实际征收土地的农民进行的补偿，应归失地农民个人所有，也无需分配。可见，征地补偿费分配应仅是对土地补偿费的分配。另外，安置补偿费应按需要安置的农业人口数计算。然而，在具体操作过程中，需要安置的农业人口数一般不是以实际被征地农民人数为准，而是与人均占有耕地有关。人均耕地大多以村集体经济组织为单位计算。当实际失地村民人数大于村集体人均耕地人数时，就会出现僧多粥少的现象，要么有人无法获得安置费，要么降低安置费数额。总之，分配范围不清为纠纷的产生埋下了隐患。

(二)分配对象不明

土地补偿费归农村集体经济组织所有，只有具备该集体经济组织成员资格的人，才能享有分配请求权。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纷案件适用法律问题的解释》对此予以肯定，第24条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”

然而，集体内涵的模糊性和集体成员的复杂性导致了分配主体不明。《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”可见，我国集体土地所有权的主体为农民集体，具体为乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体三种形式。集体土地所有权主体的多元性导致了各主体的土地权属边界不清。土地征收中暴露出来的一个不容忽视的问题，就是集体所有的土地管理严重缺失。村、组一级对集体土地的管理几乎是空白，既无专人管理，又无文字记载。集体土地从理论上说是人人都有份，但实际上却人人都无权。若村内有两个以上集体经济组织，各自征地数额不等，它们之间就可能因征收补偿费的归属发生争议，从而竞相争抢。[2]即使同一村内小组的土地被征收，乡镇、村层层克扣，雁过拔毛，真正落到农民手中的微乎其微。

更为严重的是，现行法律对集体成员资格的认定缺乏统一、明确的标准。改革开放以前，农村社会相对封闭，人口流动少，习惯上以户籍作为集体成员资格的识别标准。随着农村人员流动频繁，户籍管理日渐松动，村民构成非常复杂，包括原住户、外来户、空挂户、外嫁女等。因出嫁女、离婚丧偶妇女及入赘婿的土地承包经营权受到侵害引发纠纷的现象也经常发生。《土地承包法》规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”该法第四节土地承包经营权的保护中规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”因此，集体经济组织在分配土地征用补偿费及其他收益时，还应一并考虑依据其承包经营权情况产生的补偿分配需求。此外，人户分离矛盾日益凸现。集体成员资格认定标准的缺失，和不同物权类型的存在导致分配方式的选择异常困难。目前全国各地土地征用款的分配方式主要有以下几种：一是平均分配，即不考虑土地承包关系，全体集体经济组织成员平均分配；二是分类分配，即结合土地承包关系，将集体经济组织成员进行分类，有土地承包关系的在享受土地补偿费的同时，也享受安置补助费；无土地承包关系的，只享受安置补助费；三是按“居”分配，即将集体经济组织成员分为常住人口和非常住人口，常住村民享受全额分配，非常住村民不享受或部分享受分配；四是简易分配，即谁承包土地，土地征用款就归谁所有；五是按“权”分配，即按照土地权属分配，土地补偿费归集体所有，由集体用于公益事业或用于集体经济组织成员的安置，安置补助费归征地农民所有。[3]平均分配实现了形式上的公平，但却忽略了有地村民和无地村民之间的差异。分类分配、按“居”分配和简易分配虽因人而异，但也导致了分配不公，损害了某些弱势群体的利益。

(三)分配方案不合理

虽然《土地管理法实施条例》第26条明确规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，但农村集体经济组织能否对其分配、如何分配，则缺乏法律依据。2004年10月21日，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》指出：“省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。” 这首次明确了土地补偿费是可以分配的，并且遵循土地补偿费主要用于被征地农户的原则，具体实施细则授权省级政府制定。据此，土地补偿费分配顺序是先集体提留，再村民分配。由于分配包括村集体与农民之间以及村民内部分配两个环节，分配不合理也主要体现在以下两个方面：第一，村集体与村民之间分配不合理，集体留存比例过高。由于我国相关立法对土地补偿费的留存比例缺乏统一标准，因此各地基层组织往往有较大的自由决定权。有些村集体长期将土地补偿费留存集体，不分配或少分配。在多数情况下，土地补偿费的留存实际上由少数村干部操纵。村民自治实际上变成了村干部自治，村民会议形同虚设，缺乏有效的监督机制。某些乡、村干部利用可乘之机，截留、挪用甚至贪污土地补偿费，严重损害广大农民合法权益；第二，村民之间分配不合理。分配方案须经村民会议民主投票表决。民主虽然能最大限度体现公意，但也极易演变为“多数人暴政”，变成多数人剥夺少数人的工具。集体成员的多样性使得村民内部分化为人数不等的利益群体。在分配表决过程中，多数派为一己私利，或者排除异己，剥夺少数派的分配权利，或者采取差别待遇，限制少数派的分配数额。村民自治在某些情况下成为掩盖多数派肆意侵害少数派利益的合法外衣。

三、完善征地补偿费分配制度的对策

(一)拓宽补偿范围，完善补偿费发放制度

首先，我国应当拓宽补偿范围，建立对土地承包经营权和集体土地所有权分别补偿的模式。由于土地承包经营权长期未被明确界定为一种物权，承包人作为被征收人所应享有的权益没有得到应有的重视和保护。《土地管理法》突出了对土地所有权的补偿，却忽略了对用益物权的补偿。在征地补偿费分配时，有的地方以户为标准，这其实弱化了土地承包经营权；有的地方按“地”分配，则又夸大了土地承包经营权。土地承包经营权的弱化或夸大的症结在于没有理顺土地所有权和土地承包经营权的关系。实际上，土地所有权和土地承包经营权是两个独立的物权，都应当予以补偿。《物权法》第132条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”据此，征地补偿范围不仅包括土地所有权，也包括土地承包经营权。但是，《物权法》将土地承包经营权补偿混入土地补偿费中，这势必造成有地村民和无地村民之间的对立。可见，我国应当单列土地承包经营权补偿费，并将之直接发放给土地承包经营权人，而不是由村集体转交或在村集体全体成员之间进行分配。在土地用途限定为农业用途的条件下，应以土地最佳农业用途的年平均产值为补偿基数，对土地承包经营权人进行补偿。具体而言，应当综合考虑土壤类型、土壤肥沃程度、最佳种植结构等因素对农地进行分类，确定各种类型农用地的最低补偿标准。[4]

其次，政府部门在制定征地补偿安置方案时，应该做到公开透明，分门别类，内容完备，科学合理。政府作为征地利害关系方，不宜单方操纵征地补偿安置方案，而应及时公告，广泛听取被征地集体经济组织和农民的意见，并将其作为征地审批的前置条件。征地补偿安置方案应涵盖补偿项目、标准、数额、支付对象和支付方式等事项，尤其应将土地补偿费、安置费、地上附着物和青苗补偿费分开单列。对于安置费、地上附着物和青苗补偿费，由集体经济组织提供具体名单，根据被征地承包户的实际人口数和实际损失，通过发放记名银行卡或者存折方式直接交给被征地农民，以减少中间环节，防止被截留、挤占和挪用。对于土地补偿费，可在当地银行以土地所有权权属单位名义设立专门账户，其使用和管理情况要定期向农民公开，接受村民理财小组和农民群众的民主监督。

(二)明确集体所有权人，确立集体成员判断标准

依照《物权法》第59条第1款，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。这实际上已经明确了集体所有权的主体是本集体成员集体。法律虽然使用了“成员集体所有”的概念，但并没有对其内涵、性质等作出界定。[5]“成员集体”由一定范围内的全体成员组成，是一个抽象的集合群体，不能直接行使集体土地的经营管理权，仍然须由集体经济组织、村民委员会或村民小组代表集体行使所有权，究竟归哪一级代表所有呢？为减少征地补偿费的分配层次，我国应当承认村民小组的主体地位。理由是：第一，村民小组是农村社会治理的“神经末梢”，在农村社会的治理过程中发挥着不可或缺的作用。村民小组层级低，地域规模小，所辖人口少，与村民关系贴近。现有农村土地的地界划分最彻底最清楚的是村民小组这一级，在经济上其也具有相对的独立性；第二，村民小组组织管理能力逐渐强化。为了切实保障村民依法办理自己的事情，保障其利益不受侵害，2010年修订的《村民委员会组织法》增加了村民小组会议制度，第28条第3款规定：“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”第三，符合国家政策。国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》(国土资发〔2001〕359号)指出：凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组(原生产队)界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。但是，这一政策并未得到有效落实。有的地方在开展集体农用土地所有权登记发证工作时，各县(市)区基本上是将集体土地所有权确定给行政村一级集体，只有个别县将集体土地所有权确定给村民小组。[6]当务之急是加快推进各地集体土地确权和登记发证制度，通过实地调查，确定各农村集体如乡(镇)间、村集体间和村民小组间的土地权属界限，清楚界定每块集体土地的所有者，由县级人民政府登记造册并核发证书，详细载明土地的坐落、界址、面积、用途、使用条件、等级等；第四，避免行政权力不当干预。近年来，乡镇政府由于资金紧缺，经费不足，债务负担沉重，侵占挪用各种专用资金现象十分严重。村委会名义上是自治机构，实际上行政化色彩浓厚，人事任免和财务管理均受制于乡镇政府，容易沦为行政权的附庸。

对于集体成员认定的标准，最高人民法院在起草《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》时也曾作为重点问题进行了深入研究，但后来因农村集体经济组织成员资格标准事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第42条第1项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，最高人民法院便没有在《解释》中予以明确，而是建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。司法实践中，认定集体成员资格的标准主要有二：一是单一标准，即以是否具有本集体经济组织所在地常住户口作为判断是否具有农村集体经济组织成员资格的确定依据；二是复合标准，即以户口标准为基础，以年龄、居住、土地承包、权利义务形成等为辅助标准。从立法模式选择上，我国可以采取“原则加例外”的模式，即以户籍为基本前提，并对农民工、大中专学生、外嫁女、超生子女等特殊人群做出例外规定。

(三)设立最高留存比例，健全村民自治

目前，海南、辽宁、吉林、湖南、河南、山西等省已经出台了法定留存比例，但并不统一。各省市规定分配土地补偿款的比例既有固定比例、又有浮动比例，浮动比例又有不少于80%、75%和70%的不同规定，并允许集体成员在浮动比例范围内民主决定具体分配比例，势必加剧分配比例的参差不齐。[7]其实，土地补偿费村级留存比例高低涉及到集体利益与个人利益、长远利益与短期利益的冲突与协调。留存比例过高，资金利用效率低，保值增值难，农民直接受益少。而且，随着新农村建设的不断深入，政府逐渐加大对农村公共产品的投入，集体经济组织公共支出必然逐渐减少。反之，留存比例过低，甚至全部发放，则农村公益事业资金匮乏，基层组织运作困难，不利于可持续发展。鉴于此，我国将来可以规定留存比例不得超过土地补偿费的20%，即小头留在集体，大头分给农户。在此限度内，各地根据当地实际情况实行村民自治。留存集体经济组织的部分必须用于发展生产、集体福利和公益事业，在使用前必须制定使用计划，依法履行民主决策程序和财务开支监督程序，向全体村民公示，经三分之二以上本集体经济组织成员同意后方可实施。

依《村民委员会组织法》第24条规定，涉及村民利益的重大事项必须提请村民会议讨论决定。对于村民自治权的范围可以从两方面考虑：从正面说，自治权是针对特定事项而言的，即“本村的公共事务和公益事业”，不在这些事项之内的事情，不得行使自治权。从反面说，自治权的范围存在两条界限，一是政府依职权或明确授权所管辖的事项，不得由自治权来管辖；二是属于村民个人的权利，不得以自治权的名义剥夺之。[8]土地补偿费既然属于村集体收益，关系每个村民切身利益，理应由村民大会通过合法程序形成分配方案。因此，经村民会议讨论的决定成为征收补偿收益分配方案有效的前提条件。也就是说，制订收益分配方案的主体应当是村民会议，除此之外的任何组织和个人均无权制订收益分配方案。[9]换言之，村民自治既不是村民个人自治，也不是村干部自治，而是作为自治主体的全体村民的自治。因此，分配方案须经村民会议三分之二以上代表表决通过，并由会议代表签字确认，存档备查。分配方案应包括分配对象范围、分配数额、分配方法、分配时间等事项。

分配方案不得歧视弱势群体，不得以村规民约或少数服从多数为由，剥夺或者限制有权村民的分配资格。土地补偿费分配请求权是集体成员权的体现，须以拥有集体经济组织成员资格为前提。只有具备成员资格，才能享受分配待遇。同样，只要具有成员资格，就有权获得平等分配。全体成员的土地补偿费分配权是基于成员的身份而产生，如果具备了农村集体经济组织成员资格，不论入社时间长短，出生先后，有无财产投入，都平等地享有成员权，这是成员权项下自益权平等性的必然要求。如果分配不公被堵在司法救济的大门之外，容易引发群体性事件。现行机制在处理群体性纠纷的时候，很多情况下诉讼作为处理群体性纠纷的主要方式被边缘化了，行政方式甚至政治方式被大量使用，导致原有的矛盾激化，甚至被转移到了党和政府的方向上。[10]2009年6月19日，最高人民法院发布的《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》指出，应按照《物权法》、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律、司法解释的相关规定，妥善处理好征地补偿费分配方案等纠纷。在审理因土地补偿费分配方案实行差别待遇，侵害当事人利益引发的纠纷案件中，要依法充分保护农村集体成员特别是妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益。《物权法》第63条第2款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”因此，受歧视的集体成员可以请求司法机关介入，撤销违法集体决定，维护自身合法权益。

四、结语

分配制度问题表面上涉及的是财富和价值的分配，其实质则反映人与人之间的利益分割与分享关系。和谐发展的社会，其根本是一个人与人之间关系的和谐，在分配制度上的表现就是应实现分配和谐。《论语·季氏》曰：“不患寡而患不均，不患贫而患不安。”人们对分配方式是否合乎正义的关注超越了对分配结果的关注。农民对原本过低的补偿标准早已怨声载道，而分配不公无疑是火上浇油。分配和谐应当也必须是征地补偿费分配的价值追求。征地补偿费公平、有序、透明的分配能够有效化解由其所引起的社会矛盾，加快新农村建设步伐，构建社会主义和谐社会。

注释：

① 参见陈兆华：《郎溪县人民法院关于土地补偿费案件审理的调研报告》，http://www.lxxfy.gov.cn/news/Show.asp?id=1514 。

[1] 冯琦，冯叶，叶鹏.农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件特点、成因及对策[J].法律适用，2007，9.

[2] 陈虹伟，焦红艳.征地补偿款分配，应不应该以生产队为单位[N].法制日报，2008-04-20-03.

[3] 胡正平.积极探索土地征用款分配制度改革[J].中国党政干部论坛，2009，2.

[4] 屈茂辉，周志芳.中国土地征收补偿标准研究[J].法学研究，2009，4.

[5] 王利明，周友军.论我国农村土地权利制度的完善[J].中国法学，2012，1.

[6] 周力丰,万江波,丁永平,叶盛.农村集体土地登记发证情况与对策[J].浙江国土资源, 2011，1.

[7] 陈小君.农村集体土地征收的法理反思与制度重构[J].中国法学，2012，1.

[8] 吴晓明，屈茂辉.论征地补偿收益的分配机制[J].求索，2009，4.

[9] 崔智友.中国村民自治的法学思考[J].中国社会科学，2001，3.

[10] 李长健.农民合作经济组织分配制度研究[J].法学杂志，2006，5.

ReflectionandReconstructionoftheLandExpropriationBenefitDistribution

ZhuJin-dong1SunTing-ting2

(1.Law School of Huaiyin Normal University,Huaian Jiangsu 223001;2.Agricultural Bank of China,Beijing 100005)

At present, the faultiness of land expropriation benefit distribution system cause many social problems. It involves a large number of farmers. The contradictions are becoming increasingly acute. In fact, it lies in the mess of the distribution range, the obscurity of the allocation object and the injustice of the allocation plan. In order to ensure fair division and build a socialist new countryside, our country should broaden the compensation range, perfect the distribution systems, rebuild the collective land ownership system, establish the criteria of collective members, definitude the highest percentage of drawings and robust village autonomy.

land expropriation; compensation; distribution

1002—6274(2012)06—115—06

DF452

A

朱金东(1980-)，男，江苏响水人，淮阴师范学院法学院讲师，研究方向为民法学；孙婷婷(1981-)，女，山东济宁人，法学博士，中国农业银行总行，研究方向为民法学。

(责任编辑：黄春燕)