从“土地冲突”到“土地风险”：中国农村土地问题研究的理论进路

2012-01-28刘祖云

中国土地科学 2012年8期

刘祖云，陈明，2

（1.南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095；2.农业部科技教育司，北京100125）

在中国社会高速发展和城市化快速推进的时期，农村土地利用状态发生着重要的转变，与之相伴的乃是围绕“土地问题”而引发的一系列“土地冲突”现象。笔者认为，在中国农村土地冲突这一现象的背后，潜存着巨大的“土地风险”问题。本文拟对“中国农村土地冲突”的“研究进路”进行理论考察，并作进一步的“理论反思”，旨在提出“土地风险”的理论视角。

1 问题的提起：频繁发生的农村土地冲突

自2004年以来，由媒体报道的土地冲突现象，在数量、规模、程度上都有扩大化的趋势。目前，中国农村土地冲突的数量还难以统计，但从信息的直观感知上讲，近年来农村因土地问题而引发的社会矛盾和群体性冲突事件在不断升级，却是一个不争的事实。

尽管，中国农村土地冲突的具体数量尚难确定，但关于农村土地冲突的整体发展态势却可以从一些带有官方色彩的言论中寻得蛛丝马迹。比如，梅东海在收集了这类言论后做出了一项估计性的分析。一位中国官方高层人士曾指出：“与2005年的87000起社会抗议事件相比，2006年的社会抗议事件减少了16.5%”，即2006年为73000起左右。2006年，“50%以上的中国农村地区群体性抗议事件都是由于农民耕地遭到地方政府强行暴力征占造成的。”因此，他保守地估计：农村群体性事件占全部群体性事件的50%，那么在2005、2006年的两年中，农村群体性事件分别为43500、36500起，而酿成群体性事件的土地冲突至少是21000和18000件。如果再加上开发商、工厂企业、其他组织引起的土地冲突，以及农民与农民、村委会、基层政府及其官员之间未酿成群体性事件且规模较小的土地冲突，可以预想农村土地冲突的数量会相当惊人[1]。

据网络媒体报道，甘肃省张掖市，2007年经市两级人民法院受理的土地纠纷案件共计102件，同比增加28件，上升27.5%。2008年审结此类案件127件，同比增加25件，上升24.5%。2009年审结此类案件149件，同比增加22件，上升17.3%[2]。江苏省大丰县大丰法院2006—2008年间，审结土地类纠纷案件分别为74件、103件、147件，共324件，可见农村土地纠纷数量呈上升趋势[3]。2010年，广西百色市先后调解近200起大大小小土地纠纷案件，完成12起跨省、市土地纠纷案件现场踏勘和相关材料整理工作[4]。

2 农村土地冲突：进入中国学术视界

社会学家默顿认为，研究者应该对于生活中不期而遇、异乎寻常而又事关全局的社会事实给予充分关注，因为这些异常现象往往有可能成为新的理论研究的起点[5]。农村土地冲突这一中国社会发展进程中的“异常现象”受到了中国学者的高度关注，很快成为中国学术研究的一个重要主题。

2.1 从“土地冲突”到“农村土地冲突”研究的拓展

“土地冲突”是一个学术概念，从国外的文献看，学者用来描述土地冲突问题使用频率最高的语汇是“land conflict”。土地冲突是在中国社会发展的特定历史背景和特定的发展阶段才出现的一种特定的社会问题，这一问题也只在新千年之后才出现了频繁发生的现象，因此，国内对它并没有相应的研究积累。有学者在引介了国外的相应理论后认为，土地冲突是单位或者个人围绕土地发生的过激行动。详细地说，土地冲突是单位或个人为了取得、捍卫、行使土地权益或者排除他人干预而采取的谩骂、中伤、聚集、斗殴、对抗并造成人员伤亡、财产损失或较大社会影响的过激行为。土地冲突具体包括三种情况：一是单位或个人为了取得、维持土地权益而发生的冲突；二是单位或个人为了行使土地权益而发生的冲突；三是单位或个人为了排除他人对土地的干预而发生的冲突[6]。笔者认为，这一概念基本上从内涵与外延两个方面周全了中国土地冲突这一异常的社会现象，具体而言，从概念描述的对象上看，强调“以土地为核心”；从表现形式上看，土地冲突是指集团或个人所采取的“激烈行动或行为”；从起因上看，是指集团或个人“对土地权益的维护与争夺”；从后果上看，会造成一定的社会资本损失或激烈的社会反响甚至是社会危机。

土地冲突可以发生在城市、亦可以发生在农村，因此，就有了两种不同类型的土地冲突。本文主要针对“农村土地冲突”进行研究，因为其发生与“农民弱势”的主体身份有关联，并发生在“农业的边缘位置”与独特的“农村场景”中，而格外受到了中国学术界的关注。

2.2 “农村土地冲突”理论研究展开的考察

2.2.1 微观层面的现象描述其特点是将视线集中在土地冲突的“现象层面”，以阐述其发生的类型及其引发的原因。这一研究取向的理论贡献在于描述并解释了土地冲突这一社会现象，并为更深入的理论研究奠定了基础。（1）对农村土地冲突类型的研究。代表性的成果有：梅东海认为，农村土地冲突可大致分为农户—农户或村—村、农户—村民小组、农民—基层组织及干部、农民—较高层政府及其土地主管部门、农民—资本持有者等五类[7]。孙磊等认为，根据土地的利用目标划分，各利益相关方之间在经济效益上的冲突所占比重最大，而社会效益与经济效益之间、生态效益与经济效益之间的冲突比重相对较小；根据冲突的利益相关者划分，政府与农民的冲突占一半以上，村委会与农民之间、农民与农民之间的冲突之和占40.5%，企业与农民等相关利益者之间的冲突目前所占比重较小[8]。（2）对农村土地冲突起因的考察。一方面，孙文礼在对黑龙江农林用地确权和争议调处问题进行调查研究后认为，农林混杂、场村交错、跨区经营等复杂的用地格局，增加了土地划界的工作难度，客观上为地方政府及其相关村屯与林业用地单位之间因地争利进而产生地权争议埋下隐患[9]。另一方面，亓宗宝、史建民通过实证考察得出结论：土地承包经营权流转的规范化程度较低，这是土地承包经营权流转纠纷的首要原因[10]。

2.2.2 中观层面的制度分析这一研究取向试图深入到社会制度的层面来解释农村土地冲突现象的发生，并且试图通过制度、体制与机制建设的研究为冲突的解决寻找合适的路径。在探讨农村土地冲突的制度诱因方面，朱冬亮认为，在目前的制度安排下，包括民间习俗、民间惯例在内的民间传统因素，在村级土地制度实施中也发挥了重大的影响。因此，国家的正式制度与村庄中各种非正式制度既相互冲突又相互补充[11]。曹培忠认为，土地问题引发的暴力事件已经成为社会公害。其中，“制度救济不力”形成了中国独特的“失地难民”[12]。李红波等认为，征地制度的缺陷、农地所有权模糊、农地承包权残缺、集体成员权边界不清、土地矛盾调解制度缺陷等土地法规缺陷，无疑是土地冲突的重要诱因[13]。在解决土地冲突相应制度建设方面，白呈明认为，解决农村土地纠纷远非事后救济以及救济方式的选择那么简单，构建解决农村土地纠纷的长效机制应致力于消解土地纠纷产生的社会基础[14]。杜国明、杨建广认为，应建立多元化的纠纷解决机制，其中，通过“行政裁决制度”解决征地纠纷，相比其他救济手段更具优势[15]。李长健、曹俊认为，农村土地承包纠纷“仲裁解决机制”具有比较优势，应该成为当前农村土地承包纠纷首选的解决机制[16]。胡勇、陈利根则较为全面地提出，在转型期中国，其土地纠纷呈现出受理案件不断增多、审结案件余波难平等特点。因此，要加强征地纠纷损益补偿、农村集体非农建设用地流转、农村土地承包经营纠纷仲裁、土地权属纠纷调处等方面的法律规制[17]。

2.2.3 宏观层面的政治阐释从社会稳定、政治合法性等较为宏观的视角来看待农村土地冲突的社会影响力。早在2003年，郁建兴、阳盛益就提出，农村的城市化越来越成为“农村政治”新的关注点；寻求解决因征用土地而引致的政府与农民之间的紧张关系，依然不能脱离土地制度这一根源[18]。接着，自2005—2009年，几乎每年都有学者提出这一问题。比如，于建嵘认为，农村土地纠纷已取代税费争议而成为了目前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。土地争议更具有“对抗性和持久性”；也具有相当大的“政治爆炸性”[19]。刘刚、王芳认为，乡村公共权力缺失是当下农地纠纷频发的宏观体制根源。因此，以新农村建设为背景的乡村治理体制改革，应该把出发点放在重构乡村公共权力与权威上，以消除不断出现的农地纠纷[20]。然而，另一种观点认为土地冲突只是利益之争，不具有政治性与意识形态性等特点，没有必要大惊小怪。对此，孙鹤汀认为，土地争议就其性质而言既不是传统意义上的阶级斗争或社会革命，也不是一般的利益之争，而是农民的一种“维权行为”，它主要是一种工具性的冲突，并没有挑战社会基本结构和资源分配的模式，具有明显的可控性[21]。李红波认为，土地冲突问题之“政治敏感性”在于：执政者及主流意识对“土地冲突”具有高度的警惕，而学术界常把农民的“维权抗争”描述为“制度外参与”、“非制度化参与”和“土地纠纷”等，这种带有政治倾向和学术忌讳的用语，一方面是明显夸大了土地冲突的严重性，另一方面是回避了土地冲突问题的真实性。从有关调研结果来看，大量土地冲突事件都是利益问题，冲突目标有限，一般不存在政治或意识形态的因素[22]。

总之，通过对中国农村土地冲突理论展开的考察，笔者认为，这一研究进路符合学术研究发展的基本逻辑，即从现象阐释入手、进入制度思考层面、再进入更为宽广的社会政治及意识形态的层面，既体现了学术研究视角不断转换的过程，也体现了学术研究不断深化的过程。但是，在现象描述与制度思考的层面上，理论研究的对抗性尚不明显；而在宏观政治阐释的层面上，却出现了明显的观点分歧，下文中将进行详细分析。

3 对“中国农村土地冲突研究”的反思

3.1 研究所达成的基础性共识

首先，关于农村土地冲突发展趋势的认知。在检索到的文献中可以发现，作者无一不是以“中国农村土地冲突愈演愈烈”、“征地冲突频发”、“土地纠纷日趋激烈”等语言来描述当前中国农村土地冲突的发展趋势，同时也佐证了对“中国农村土地冲突”开展研究具有必要性。其次，对农村土地冲突引发原因与解决机制的认知。大部分学者都认可，当前多发的农村土地冲突一般有三个方面起因：农村土地的产权制度问题、农村土地承包经营权流转问题、农地非农化和失地农民问题。研究表明，农村土地冲突事件的触发通常是无规律的和偶然的，而制度性的诱因一般是有规律可循的。因此，调整土地管理和人地关系的制度就成为解决问题的首选机制。这一制度建设应该包括以下内容：（1）以土地法律、法规及国家和地方政府的相关土地政策为核心的正式规则的建构；（2）以农村土地文化、人地关系等传统元素为核心的非正式规则的确立；（3）在正式规则的建构中，还要解决当下的“制度制肘”与“政策打架”等问题。

3.2 研究的新动向与观点分歧

3.2.1 农村土地冲突“政治和文化分析”的新动向在最新的研究中，有一些学者开始认识到：对于中国农村土地冲突的分析，不能一直停留在现象描述、原因探寻和制度分析的层面上，而必须深入到社会政治生态与社会文化生态的层面上。也就是说，对于中国农村土地冲突的研究必须由微观或中观的“技术分析”进入到宏观的“价值分析”的层面上。土地之于人类的重要性、土地作为政权要件的基础性，以及中国人土地情结的复杂性等元素，开始让许多学者探求发生冲突的政治和文化的多元内涵。因为中国的土地问题一直是一个政治问题，也一直是一个文化传统的问题。虽然，学界对该问题的政治阐释和文化分析还刚刚开始，但是，众多学者致力于这一理论视野本身，就足以说明这一研究取向的强大生命力。

3.2.2 研究新动向中的观点分歧正如上文所言，一进入宏观政治阐释的研究路径，观点的分歧就相对比较突出。这说明，一方面，宏观的政治阐释是多元的，也是复杂的，就像中国农村土地冲突现象本身的多元性与复杂性一样。中国农村的土地冲突，既与中国的政治生态与文化生态勾连在一起的，又极具地理与地域的特征。因此，现实的复杂性必然反映出理论上的复杂性。另一方面，理论上的多元对话，恰恰是理论向纵深发展的一个前提，也是理论完善中的一个不可或缺的环节。例如，于建嵘带领的中国社科院课题组基于对CCTV焦点访谈栏目声讯电话记录和新闻评论部观众来信等材料的分析提出，“农村土地纠纷已取代税费争议而成为了目前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题[19]。”而贺雪峰却认为于建嵘显然误判了形势，他认为以减负为中心的农民维权活动与以土地为中心的农民维权活动之间不存在逻辑上及事实上的取代和继替关系，而仅仅存在统计学上的比例消长关系。同时他认为，“土地问题成为2002年以来中国农村最具紧迫性的问题”和“土地纠纷是当前影响农村社会稳定与发展的首要问题”也是虚假问题。中国农村的土地问题是9亿农民作为一个整体只占有18亿亩耕地的问题，以及9亿农民要以土地作为生存资料的问题[23]。

笔者认为，在中国农村土地冲突的政治与文化分析的进路上，以于建嵘与贺雪峰为代表的研究学派，在其观点争执的过程中，事实上已经对发生在广阔中国大地上的不同地域、不同发展阶段的农村土地问题，提出了不同的观点，这反映了对中国农村土地冲突进行宏观分析的基本态势，源于占有资料的区别、观察地域的不同、学术背景的差异等因素导致这种学术观点的分歧还会继续下去。

3.3 宏观分析应该把握的基本方向

笔者认为，对中国农村土地冲突进行宏观的政治与文化分析，应该确立基本的研究方向，在一个共识性的基础平台上进行讨论。这些问题有：（1）如何从中国转型期社会冲突的角度来看待农村的土地冲突？即中国农村土地冲突与中国转型期的社会冲突是何种关系？两者的特点是否基本一致？李培林在对当代中国“人民内部矛盾”进行研究后发现，在当前的发展阶段，阶层认同决定了人们社会冲突意识和行为取向，新型的价值型矛盾成为引发人们社会冲突意识的又一诱因。同时，社会分化的两极具有更强的社会冲突意识[24]。笔者认为，这一研究成果对于理解中国农村的土地冲突具有极大的启示价值。（2）如何理解当前中国农村土地冲突的时代性要素？当下中国农村的土地冲突早已突破了传统的单纯的“农业生产冲突”，而是受到了“现代化进程”和“市场化改革”这两个时代要素的深刻影响，即当下中国农村土地冲突是中国社会在追求现代化与市场化过程中的一种冲突场景。从冲突起因看，因土地征占和土地流转而引发的冲突占到冲突总量的大多数，这表明，这一冲突已超越了传统农业生产的环节；从冲突性质看，既有“利益性冲突”也有“价值性冲突”；从冲突方式看，既有“单纯的行动对抗”也有“主体立场的表达”；从冲突主体看，农民、村集体组织、地方政府乃至中央政府都纷纷介入到各种冲突场景中来，具有了“政治冲突”的一些痕迹；从冲突后果上看，冲突的爆发力、危害度和传播性都因为现代技术手段而大大增加，因而其“社会爆发力”是不容小视的。（3）如何理解在农村土地冲突场景中最重要的主体、也是最弱势的主体——中国农民的身份与人性的特点。在“农民人性”的问题上，传统的人性观认为，农民是一种介于原始居民和现代城市居民之间的生存形态，因此，农民构成了一个具有特殊身份的社会群体，即“小农”。而现代意义的人性观则提出了“理性农民”的人性观，如波普金针对斯科特道义经济的概念提出了“理性农民”的概念，这样，农民被看作是“独立的理性人”[25]。因此，如何认识处于社会转型期的中国农民的身份与人性？如何理解他们身上兼具传统和现代双重特征叠加的现象？如何在特定的政治生态与文化生态下解释他们行为的“爆炸性”与“抗拒性”等特点，将是一个较高远的基础性共识。（4）如何从风险社会的角度来看待中国农村的土地冲突现象。在世界历史由工业社会向后工业社会转型的进程中，社会发展的高度复杂性、不确定性与风险性也越来越突出。在这一背景下，我国的社会发展也面临着不确定性、风险性的多重考验。因此，如何直面中国社会发展尤其是广大农村发展的不确定性与风险性，应该是中国学术界理论思考的一个重要课题。从现实来看，中国农村发展的风险性近期可能集中在与土地有关的冲突、纠纷等群体性事件中。因此，从理论解释的角度看，需要引入一个新的理论分析视角，即“土地风险”。

4 土地风险：农村土地冲突思考的新视角

4.1 风险社会视角下的“中国农村土地冲突”

贝克在《风险社会》中，提出了“风险社会”这一改变了众多人认识观的概念。这一概念的提出，对于风险问题带来了一个重要的认识观的转变，即实现了由科技风险、环境风险等自然科学的单纯风险形式，向整体的社会风险的认识转向。继贝克之后，吉登斯、拉什、道格拉斯和卢曼等学者从多种维度出发致力于完善和发展“风险社会”的理论学说。时至今日，风险社会已是一个比较完整的、富有解释力的理论分析体系了。贝克认为，在古典工业社会中，财富生产的“逻辑”统治着风险生产的“逻辑”，而在风险社会中，这种关系就颠倒了过来。危险成为超越国界的存在，成为带有一种新型的社会和政治动力的非阶级化的全球性风险[26]。因此，基于风险社会的理论视角，对中国农村土地冲突这一现象的思考就会呈现出不同的理论风貌。一方面，当今中国农村的土地冲突，从其性质上看，已不是古典工业时代的社会冲突，而是在现代性和反现代性“纠结”的历史语境下所生发出的社会冲突形式，这样来看，中国农村的土地冲突所可能产生的风险正是当今风险社会的一个组成部分，或者说，土地风险正是现代风险社会具体的“风险子集”。另一方面，“风险社会”的许多理论模型，对于解释当今中国农村的土地冲突具有极其重要的启发价值与意义。比如，定量规则中假设涉及风险的行为、现象和社会风险有一定的函数关系。那么，借鉴这一理论，通过对土地冲突中风险事件和行为的统计，可以在一定程度上反映出风险的强度。

4.2 从理论上构建“土地风险”的解释性框架。

从学术概念发展的角度看，须由“土地冲突”过渡到“土地风险”，并对土地风险的内涵与外延进行恰当的逻辑定位。笔者认为，所谓“土地风险”是指，以土地这一物质实体为特殊的资源载体所联结起来的人—地系统，在运行中由于多种冲突或潜在的冲突所实际引发的或者潜存着的各种社会风险形式。对于这一概念，需要说明的是：（1）“土地风险”是当今风险社会形态中对于中国社会风险的一种描述。（2）“土地风险”不仅关注现实存在的社会风险形式，更重要的是还关注隐在的社会风险形式。（3）在当今中国的环境下，“土地风险”是多层次的社会风险的综合体，既包括土地系统内部的风险，又包括土地系统外部的风险；既涉及到当今中国社会的政治风险、经济风险等，也可能涉及到当今中国社会的制度、文化等较深层次的社会风险类型。

从具体类型研究来看，当前中国农村土地冲突作为社会冲突的一种显性形式，从现象上看具有复杂性、多样性的特点。显然，冲突背后体现的是不同群体之间的利益对抗，而利益对抗又会涉及到社会制度与规则，甚至是社会道德与伦理等深层的矛盾与问题。一般地，显性的冲突会带来社会风险，而社会风险又会引发新的冲突。笔者认为，当前中国农村土地冲突的频繁性、复杂性及其激烈性，是风险社会这一历史阶段与中国社会处于转型期以及中国特有的土地制度这些元素相互叠加的结果，因此，其诱因是多重的，同时，其可能引发的风险类型也可能是多层次的、复杂的与结构性的，比如自然生态风险、民族样态风险，甚至是政治稳定风险，等等。

总之，风险社会的理论与中国农村土地冲突的实践问题具有高度的契合性与通约性，借助于风险社会的基本理论，构建“土地风险”的研究范式是可行的、也是必要的。

（References）：

［1］梅东海.社会转型期的中国农村土地冲突分析——现状、类型与趋势［J］.东南学术，2008，（6）：37.

［2］杨学诗.关于对张掖法院土地纠纷案件的调查与思考［EB/OL］.http://zyzy.chinacourt.org/public/detail.php?id=7264，2010-09-17.

［3］陈菁华.当前农村土地纠纷案件增多的特点、原因及对策建议［EB/OL］.http://www.jsfy.gov.cn/eeyi/dubg/2009/49244/html，2009-08-12.

［4］谢文墩.百色市国土局调解近200起土地纠纷案件［EB/OL］.http://www.gxdlr.gov.cn/Newscentre/NewsShow.aspx?NewsId=106，2010-07-26.

［5］刘祖云.行政伦理关系研究［M］.北京：人民出版社，2007：142.

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［7］梅东海.社会转型期的中国农村土地冲突分析——现状、类型与趋势［J］.东南学术，2008，（6）：36-41.

［8］孙磊，周杰文，刘耀彬.城市化加速推进中的农村土地冲突类型划分——以江西省为例［J］.中国国土资源经济，2009，（7）：39-41.

［9］孙文礼.黑龙江省农林用地确权和争议调处问题调查研究［J］.中国土地科学，2007，（4）：71-73.

［11］亓宗宝，史建民.土地承包经营权流转纠纷实证研究——从9宗诉讼案例谈起［J］.农业经济问题，2008，（1）：80-84.