政府形象建设视域下公共危机信息传播控制研究

文/吴佳妮

公共危机事件频繁发生，容易造成巨大的经济损失，影响全社会的安定团结。政府处理公共危机，抵御风险、化解危机的能力直接关系到政府的自身形象。对公共危机信息传播的有效控制，是公共危机管理的关键环节。目前，我国对公共危机信息的传播控制，特别是在危机潜伏、爆发时期信息的传播控制，尚未形成准确有效的机制。“非典”之后，政府逐步建立起公共危机管理的相关法规制度，并在危机信息管理方面颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》、实施新闻发言人制度等，近两年来，政府对危机信息的管理水平有着明显的提升。但各级地方政府在应对各类危机时还是存在种种不足。温家宝总理在十届人大三次会议上的《政府工作报告》中谈到建设服务型政府时指出：“大力推进政务公开，加强电子政务建设，增强政府工作透明度，提高政府公信力。”[1]可见，政府已开始重视对危机信息的传播控制。

公共危机信息传播控制是指当公共危机潜伏和发生时，政府对有关信息的收集、整理、分析、反馈、利用的动态过程。由于公共危机总处于一个不断发展变化过程中，信息的蔓延影响危机发展的态势，因此，对信息传播的控制应当是整个公共危机管理的核心。从传播学的角度看，公共危机管理过程实质上是一个危机信息的采集、加工、分析、反馈的过程，是对危机信息传播的控制过程。

一、公共危机信息传播控制的特点

公共危机信息传播的控制是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，有以下四个方面的特点。

第一，公共危机信息传播控制是一种“资源”控制。公共危机管理的每个阶段都有赖于信息资源管理的支持，信息掌控者快速、准确、充分的信息提供是预防和消除危机的主要手段，而信息控制的成效又建立在管理者的信息交换能力和依据信息迅速决策的能力之上。

第二，公共危机信息传播控制是一种“沟通”控制。即要以最快、最恰当的方式，将最有价值的信息传递到需要者的过程。现代科技给危机信息的传播提供了多种实现渠道，特别是以互联网为平台的各种论坛、网站等，成为危机信息传播的新途径。危机信息管理者必须致力于在四通八达的信息流通环境中实现危机信息的有效传播，有序管理，才是提高公共危机管理能力的有效途径。

第三，公共危机信息传播控制是一种“情境”控制。任何危机状态都存在于一定的社会环境和背景中，危机态势的变化发展必然使危机信息瞬息变化。由此，决定了危机信息传播控制是一种在复杂情景下对事态变化信息的把握和处理。

第四，公共危机信息传播控制是一种“行为”控制，政府要对危机信息形成一套集事前预警、事中收集控制和事后安抚、反馈于一体的、行之有效的危机信息管理的整套行为方案。管理活动最基本的职能为计划、组织、领导、控制。[2]每一项管理活动都是从计划开始，经过组织和领导到控制结束，而这一过程的每个阶段都与信息传播控制工作密切相关，不可分割。

二、政府形象建设与公共危机信息传播控制的关系

政府有完善的公共危机信息传播机制，有较强的执行力，引发公共危机的风险和危害就能被有效遏制和化解，政府的形象也就随之得以提升和优化。同时，优良的政府形象能够有效地提升政府对公共危机信息的传播控制的能力，从而提高政府的公信力、执行力，使危机处理的决策和措施得以顺利推进，达到预期效果。

1.公共危机信息的传播控制能力对政府形象建设的制约作用

公共危机一旦爆发，其突发性、危害性、扩散性会在极短时间打破社会运行的正常秩序，甚至威胁社会各阶层利益和安全。面对复杂局面，各级政府部门由于应急能力差异和认识不同，会采取诸多“恰当”或“不当”的非常措施来应对危机。这些措施的得当与否，直接导致公众对政府的不同评价。同时，公共危机信息传播控制是一个动态过程，因此对政府形象的影响也是动态的，政府形象受损并不是危机一出现就导致的。可见，公共危机信息传播控制对于政府形象而言是一把“双刃剑”， 机遇和挑战兼有，只有敏锐地抓住危机信息传播中影响政府形象的环节和因素，才能有效维护和提升政府的形象。

2.良好的政府形象是政府实现有效公共危机信息传播控制的基础

政府是公共服务提供者、公共权力行使者、公共资源掌控者，政府在整个公共危机传播控制过程中起着主导和关键作用。政府形象是一种能力资源，是化解公共危机的重要保障。良好的政府形象能凝聚社会力量，能号召社会公众团结一致，对政府在危机中的各种措施保持理解、认同、支持、谅解等态度。反之，如果一个形象极差的政府，公众就会对其危机治理的能力和措施产生质疑，甚至拒绝执行其政策。因此，政府要在日常生活中对自身的形象进行不断的培植和建设，才能在危机信息传播控制中充分发挥这笔无形资源的积极作用。

三、提升公共危机信息传播控制能力对政府形象建设的意义

“无声无息存在着的政府形象平常容易被人忽视，每当非常时期，又会被人们强烈地感觉到”，[3]政府形象来自于政府执政效能与公众期望值的博弈。良好形象的政府保证了有效公共危机信息传播控制的实施。因此，提升危机信息传播的控制能力，对于良好的政府形象建设意义深远。

1.提升公共危机信息传播控制能力促进政府危机决策的顺利实施

良好政府形象使社会公众对政府决策产生情感认同，心甘情愿服从和支持政府的决策，从而减少了政府为实施决策所做的动员成本、准备时间以及阻力，提高执行效率。政府从维护公众利益、满足公众意愿和诉求的原则出发，对公共危机信息传播进行控制，政府的威信会因为控制效果的体现而提振。政府应对危机信息传播的能力，有着巨大的凝聚和号召人心的作用。政府在危机来临之时，能沉着应对，果断处理危机相关的信息，并正确作出决策，最大限度地保障社会和公众的利益，维护国家和民族的形象，是政府号召力凝聚的有力保障。

2.提升公共危机信息传播控制能力促进政府公信力的树立

政府公信力是政府在长期执政的过程中积累的，表现为政府存在的权威性、信誉度、影响力以及公众评价等特征。政府公共危机信息的处置态度，对政府公信力的树立有直接影响。2003 年“非典”事件、2008 年“瓮安事件”中，由于政府对相关信息处理的不到位，导致了政府的公信力在一段时间内下降，并造成了危机处理的一些被动局面。因此，政府在公共危机中对信息控制的态度必须客观、科学、真诚、行之有效，一旦处理不当或缺位，就容易减低公信力，给政府执政带来困难与阻碍。

四、政府形象建设视域下提升公共危机信息传播控制能力的建议

从公共危机信息传播控制的角度看，如何创新危机信息传播控制方法和观念，进一步提升危机信息传播控制的能力，是提高公共危机应急反应能力的正确抉择，也是政府形象建设的重要内容。

1.建立和完善有利于政府危机决策的信息机构管理制度

我国现有的信息机构实行分级、分块管理，各自对自己的上级主管部门负责，由于行政层级和归属的不同，加上地方保护主义等原因，使得一些上级政府所获得的信息存在着单一、滞后、不实的现象，严重影响危机决策。从信息资源利用的角度看，如果政府没有理顺各行政部门对危机信息管理的权责和管理制度，不能做到下情上达，上情下达，左右兼顾，资源整合，就很难实现危机信息管理的系统建设目标，最终影响政府危机决策效果。因此，在我国自上而下的分级管理体制下，必须建立和完善信息机构管理制度，理顺各行政部门和各主管部门在危机信息管理方面的权责，才能很好地解决危机情境下信息的获取、整合与共享的问题，避免扯皮、推诿、多头领导、信息零散等现象。

2.实现政府议程和新闻议程的融合，促进政府和媒体构建良性互动关系

媒介的议程设置功能，即通过有选择地报道新闻来把社会注意力和社会关心引导到特定的方向。[4]美国学者费姆·邦茨（k.Feam Banks）认为：“一个有效的传播不仅能减轻危机，还能给组织带来比危机发生之前更为正面的声誉，而低劣的危机处理则会损伤组织的可信度、公众的信心和组织多年来建立起来的信誉。”[5]现代社会，媒体报道是获知信息最主要的渠道之一。在危机事件中，新闻媒体的任务是负责将危机事件中的信息告知社会公众，危机信息通过媒体庞大的传输通道传送至各个组织和个人，再经由各种社会网络进行扩散，在信息的传播、接收、反馈的循环过程中，一方面，媒体及时向公众提供危机事件变动情况、政府举措，社会动态等信息，起到解释政府行为、引导公众行为、维护政府形象、稳定社会局面的作用。另一方面，媒体将不断收集的社会舆论反馈给政府，提高政府的民意敏感度，为政府决策提供参考，起到一定的导航功能，促进政府行政正常运作。

根据“议程设置”功能的理论，可以获知，政府可以通过媒体设置危机新闻报道的议程，表达政府明显或者隐晦的意见和态度，引导社会舆论，安抚社会情绪，进而有助于实施危机的预防、处置和恢复，提升政府形象。政府和媒体间良好互动的关系是政府议程和媒体议程融合的基础，也是双方共赢的前提。因此，在公共危机信息管理中，要实现政府危机新闻议程设置的效果，必须构建政府与媒体之间良性互动关系。

3.增加技术投入和资金投入，提高信息传播控制系统的预警、应急、联动能力

经过几年的积累和建设，我国政府的部门危机信息传播控制系统已初具规模，危机信息获取和传递速度都有显著的提高，但是，从整体上说，地方政府对公共危机信息传播系统还是缺乏必要的技术和资金投入，这种状况，导致一旦危机爆发，信息传播控制常常会“抓瞎”，甚至造成信息片面和失真的状况，影响政府决策。

要切实提高公共危机信息传播控制系统的预警、应急、联动能力，必须加大技术和资金两个层面的投入。提高公共危机信息传播控制系统的预警应急联动能力，就要应用先进的现代化通信技术和计算机网络技术，构成一个跨学科，跨专业的综合系统工程。[6]就现实来看，从中央到地方各级政府都应尽快建立起能够覆盖全国各大中城市和地区的公共危机信息传播控制系统，提高公共危机信息系统的整体应急反应能力。

4.加强危机信息传播控制人员的培养与培训

我国政府部门中的公共危机信息传播控制人员大都处于“兼职”状态，缺乏相应的职业化危机信息传播控制培训，尤其是对先进的数字信息技术掌控和应用的能力欠缺，经验不足。因此，要实现以现代科技为支撑的危机信息传播，必须加大力度培养专门人才。

一是培养和提高危机信息传播控制人员的危机意识。要进行系统的法制观念、政治素养、职业道德的教育，定期开展模拟和实战培训，培养他们对危机预测的敏锐的感知力和判断力。

二是建立专门机构对危机信息传播控制人员进行专业技能的培训和考核。通过培训，使其掌握传播规律和技能，熟练应用各种技术设备和手段采集、处理、分析信息。能在复杂情况下迅速甄别信息真伪。掌握沟通技巧，与上级、下级、同级部门、公众、媒体进行顺畅的信息沟通。具有大局意识和政策应用能力，具有良好的文字和口头表达能力和公关能力等。

三是在高等教育中进行政策性引导和投入。设立相关专业或课程培养专门从事公共危机信息管理的人才，是时代发展的需要。

总之，公共危机信息传播控制中的政府形象建设是一项长期的复杂的系统工程，涉及政府工作的各层级、各方面。面对公共危机，面对瞬息变化的危机信息，政府必须高度重视，拿出智慧，按照诚实公开、宏观统筹、迅速及时、整体把握、分块落实、重点突破的原则，运用和借鉴国内外先进的传播控制理论、技术和手段，对公共危机信息进行卓有成效的控制，才能化解危机，才能真正树立政府的良好形象。

注释：

[1] 温家宝在十届人大三次会议上作《政府工作报告》[EB/OL].http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/200703/04

[2] 胡昌平.管理学基础[M].武汉:武汉大学出版社，2002

[3] 张勤.政府形象——社会关注的新焦点[J].新视野.1998，(2)

[4] 郭庆光.传播学教程[M] 北京：中国人民大学出版社，2004

[5] 任轶群.媒体危机传播对公众危机感知的影响[D].中国科学技术大学硕士论文.2009(4)

[6] 王伟.公共危机信息管理体系的构建与运行机制研究[D].吉林大学博士论文.2007(12)

[1]弗兰克·杰弗金斯.公共关系与成功的管理[M].北京:中国人民大学出版社，1989

[2]斯蒂文·芬克.危机管理[M].台北：台湾经济与生活出版事业有限公司，1987

[3] 王玮.镜头里的“第四势力”[M].北京:北京广播学院出版社，1999.

[4] 高波.我国政府传播论[D].中央民族大学博士论文.2006 (4)

[5]朱立言,陈宏彩.论危机管理中的行政信息公开[J].新视野.2003，(6)

[6][7] 叶浩.政府新闻学[M].南京:江苏人民出版社，2007