中国最贫困地区农民增收研究:以甘肃省“两州两市”为例

徐世平

(中共甘肃省委党校法学教研部，兰州 730070)

1 甘肃省“两州两市”农民收入的基本情况

甘肃省地处中国西北内陆，是传统农业省份，地貌复杂多样，自然条件恶劣，生态环境脆弱，气象灾害频繁，经济发展低，经济总量小，教育相对落后，社会发展滞后，多民族聚居。甘肃省86个县 (市、区)中有43个是国家重点扶持的贫困县 (以下简称“国扶县”)。以2010年11月1日零时为标准时点进行的第六次全国人口普查中，全国总人口为13.7亿人，甘肃省总人口为0.26亿人，即甘肃省人口占全国总人口的比例为1.87%［1］。根据2009年中国政府采用的人均纯收入1 196元国家扶贫新标准，甘肃省2010年末农村贫困人口为309.8万人，贫困面为14.9%，占全国贫困人口的11%［2］。甘肃省是中国贫困面最大、贫困程度最深、贫困类型最为复杂的省份。发展水平与全国存在着较大差距，主要经济社会指标都处在全国各省区市排名的后位，城乡之间、地区之间、社会群体之间在基本公共服务方面与全国的差距逐步拉大。

甘肃省“两州两市”是指甘肃省境内的甘南藏族自治州、临夏回族自治州和定西市、陇南市。甘南藏族自治州贫困人口42.1万人，贫困面达63.9%。临夏州贫困人口87.78万人，贫困面达52.52%。临夏、甘南两个民族自治州既是甘肃省贫困程度最深的地区，又是维护社会和谐稳定任务最繁重的地区。2009年甘南藏族自治州、临夏州、定西市和陇南市农民人均纯收入分别为2 383元、2 106元、2 380元和1 995元［3］，已成为我国区域协调发展和全面建设小康社会的“短板”。甘肃省43个国扶县中有26个在“两州两市”，贫困面占全省的50.8%，是扶贫开发条件最差、工作难度最大、投入成本最高的“硬骨头”。甘肃这“两州两市”分别是少数民族地区和特殊困难地区，甘肃省贫困人口主要集中在这一区域内［4］。

尽管甘肃省“两州两市”农民人均纯收入在过去几年中都在快速增长，但是以2009年为例，与全国平均水平比较，甘肃省“两州两市”农民人均纯收入仅相当于全国平均水平5 153元的40%左右。与甘肃省平均水平比较，“两州两市”农民人均纯收入仅相当于全省平均水平2 980元的70%左右，且与全国全省的差距在扩大，位次居全国末位。

甘肃省“两州两市”农村住户总收入中，家庭经营收入所占比例最大，是农民收入的最主要组成部分，但是，它占农村住户总收入的比重在减少。工资性收入所占比重有所提高，已经成为农民增收最直接、最重要的推动力，外出打工成为甘肃省“两州两市”农民增收最重要的渠道和载体。但是转移的劳动力文化程度较低，转移的行业以建筑业、住宿和餐饮业等居多。财产性收入呈增长态势，但是数量不大，比例不高，地位无足轻重。转移性收入持续增长，表现为数量的增长和所占比重的上升，表明国家强农惠农政策在甘肃省“两州两市”的实施成为农民增收卓有成效的推动力量。

2 甘肃省“两州两市”农民增收的影响因素

2.1 农业结构调整的进程

甘肃省“两州两市”已经初步形成了一批区域性主导产业和特色优势产业，如临夏州东乡县的养羊、临夏州康乐县的养牛、定西市的马铃薯、定西市岷县和漳县的中药材，都成为农民增收的主要来源。但是农作物广种薄收的格局没有改变，生产条件差、土地产出率低。因此，农业结构的战略性调整是一项长期而艰巨的任务，农民依靠出售农产品获得收入增长将是一个比较困难的过程。

2.2 农业自身发展的进程

依靠农业自身发展来增加农民收入，空间越来越小。受人多地少的资源约束、市场需求的制约，农产品总量扩张和价格上升的空间都不会很大。伴随着农业进入资本替代劳动、农产品成本加速上升的发展阶段，农业成本的上扬抵消了很大一部分收益。依靠政策因素增收的效应也在递减。甘肃省“两州两市”由于结构调整的难度大，农业效益的提高非常缓慢，富余劳动力和剩余劳动时间得不到有效发挥，制约了农民收入的增长。

2.3 农村面貌改善的进程

甘肃省“两州两市”基础设施薄弱，生产生活条件差。基础条件落后制约着生产生活的发展，乡村道路通达能力低，定西市62%的自然村不通公路，有2 082个自然村不通农用车，大部分通村砂石路等级低，排水、护坡等设施不配套，极易毁损。基本农田建设的任务繁重，适宜于修梯田的地方还有大量耕地是“三跑田”(“三跑”指跑水、跑土、跑肥，“三跑田”指生态环境比较脆弱、水土流失严重、收成很差的土地)。中小型水利工程不配套或失修严重，灌溉得不到保障，甚至出现水地变为旱地现象。在临夏州东乡县建设的南阳渠，由于配套未跟上，“水从门前过，仍然用不上水”。安全饮水工程建设任务繁重，地方病、常见病比较多。

2.4 农民自我发展能力弱

甘肃省“两州两市”中，2009年农民人均纯收入最高的甘南藏族自治州为2 383元，最低的陇南市为1 995元，无论参照全国还是比较全省，都处在很低的水平上。由于生产经营服务体系不健全，农户合作组织化程度低，规模化生产、专业化经营在起步探索，影响到农户家庭经营的水平与收入，加之自然灾害频繁，农产品价格波动较大，农户收益流失的问题相当突出，自我发展能力弱，家庭经营水平低。农民致贫返贫因素复杂，农民温饱不稳定。虽然大部分地区农民的温饱问题已基本解决，但遭遇天灾病患，极易返贫。按照甘肃省扶贫主管部门的统计，正常年景下每年约有10%的农村低收入人口返贫，其中因病、因灾、因子女上高中大学、建房和婚丧嫁娶返贫和举债的占了大多数。

2.5 社会事业发展的进程

甘肃省“两州两市”社会发展滞后，教育卫生事业薄弱，劳动者素质同工业化市场化要求不相适应的矛盾越来越突出。2011年1月，甘肃省最后4个县2010年的基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的“两基”任务通过省级评估验收。这4个是玛曲县、碌曲县、积石山保安族东乡族撒拉族自治县和东乡族自治县。前两个县位于甘南藏族自治州，属纯牧区县。后两个县位于临夏州，是东乡族、保安族、撒拉族等少数民族聚居县［5］。以2008年和2009年定西市两个县高考上线率为例，漳县分别为8.5%和18.5%。岷县分别为9.6%和14.6%，远远低于全省平均水平。辍学率偏高，巩固提高九年义务教育成果任务繁重。中等职业教育在一些县还未引起足够的重视。乡村卫生技术人员数量少，水平低，服务能力弱，很难满足群众基本医疗和保健的需求。东乡县尚有59.4%的行政村没有卫生室，一些常见病、多发病得不到有效预防和治疗。公共卫生服务体系不健全，服务不到位的问题比较普遍。不少乡村各类文化设施几乎是空白，人居环境脏乱差现象较为普遍。

历史的积淀与现实的困难，政府的投入与农民的努力，市场经济的各种风险与农业天然的弱势地位，国家计划的引导与各类补贴的实施，科学技术的持续投入与农业水利设施的新建维修，劳动力资源的素质与农民组织化程度的高低，各类自然灾害的发生与国内外贸易格局的变化，农民从事农业与外出务工、回乡创业的选择，这些都可能成为影响甘肃省“两州两市”农民增收的原因。在这些原因中，农业结构调整、农业自身发展、农村面貌改善和社会事业发展对农民增收影响深远，农民外出务工的水平则决定了增收的力度，国家财税政策的调整则显示了农民收入结构的新变化。总体上看，甘肃省“两州两市”农民增收具有复杂性、艰巨性和长期性。

3 甘肃省“两州两市”农民增收的对策建议

3.1 价值理念

甘肃省“两州两市”实现农民增收，就要将促进农民增收作为总体思路和发展目标之一。“三农”问题的目标，都统一于农民增收之下，农民增收与农村基础设施建设、经济结构调整、生产方式转变、综合生产能力提高的关系，是发展目标与发展手段的关系。“三农”的基本目标是一个，即农民增收［6］。

3.2 途径分析

3.2.1 发展特色农业，提高家庭经营收入

甘肃省部分地区已经形成“兴起一个产业，带动一方农民，富裕一方经济”的发展格局，各市州因地制宜，根据各自的优势，研究产品的唯一性，发展特色优势产业，提高质量效益，提高产品档次，提高科学技术对特色优势产业的贡献率，把区域性产业做强，把地方性产品做优。“两州两市”在现有基础之上，要发展最具优势的畜牧产业、马铃薯产业、中药材产业、旅游业和油橄榄、核桃、花椒、民族特需用品、清真食品等特色产品。集中扶持培育一批生产基地和龙头企业，提高农牧业产业化经营水平，增强特色产业产品竞争力。

依托龙头企业，发展现代农业，坚定不移地推进农业产业化，延伸农业的深度和广度，是甘肃省农业产业化经营的主要形式。“两州两市”要加大力度，扶持龙头企业，扩大农产品产业链，发展农产品精深加工，提高农产品附加值。推进农业规模化、产业化、集约化、标准化发展。采用先进实用技术，提高农产品科技含量。建设好现代化农产品加工园区，服务好农产品加工一体化企业，通过利益纽带把龙头企业与农民连接起来。

以定西市安定区的马铃薯产业为例，定西市安定区已经成为全国最大的马铃薯种植基地、销售基地、淀粉加工基地，也是全国马铃薯产业收入最多的县 (区)之一［7］。马铃薯产业的发展推动了传统农业向现代农业的转型。目前马铃薯产业存在的问题是:产业化程度低，从规划、播种、加工、销售，没有形成完整的生产链条，单产水平较低，缺乏加工专用型品种，保鲜贮藏技术落后，加工产能利用率低，淀粉加工企业存在水资源浪费与环境污染问题。要把马铃薯产业发展成为农业特色优势产业，一是把生产优势转化为加工销售优势，加强深加工技术研发引进，加工业由生产薯片、薯条、淀粉等中低端产品为主向中高端市场开发。二是加强优良品种的培育引进，推广增产技术，提高单产水平，建设优质商品薯和出口创汇基地。三是做强龙头企业，扶持龙头企业发展，做大品牌。四是加强行业协会建设，协会的工作侧重于做好市场预测、价格指导和谈判，完善科技信息网络、形成马铃薯产业数据库，加强社会化服务。五是加强农田水利建设，增强防灾避灾能力。六是建立农业风险保障机制，降低生产经营风险。七是协调企业与农户利益，真正形成企业与农户之间共担风险、共享利益的机制，使马铃薯在品种选育、种薯繁育、商品生产、贮藏保鲜、加工转化、市场销售等环节有效对接，协调发展。

3.2.2 发展生活性服务业，拓宽农民增收渠道

甘肃省“两州两市”要积极发展生活性服务业，重点是将旅游业和家庭服务业两大产业发展成为经济增长的战略性支柱产业:要将旅游业作为产业结构优化升级的战略重点。甘肃省“两州两市”旅游资源品质良好，质量优秀，特色突出，分布广泛，类型齐全。既有石窟寺庙和历史文物为代表的文物古迹资源，又有雪山草原和溶洞化石为代表的自然景观资源，还有少数民族民俗为代表的民族风情资源，以及腊子口战役遗址为代表的红色旅游资源。以甘南藏族自治州为例，要大力发展以草原风光、原始森林、红色旅游、民俗风情、宗教文化为重点的高原特色生态旅游业。旅游产业优化升级中，餐饮、住宿、交通、游览、娱乐、购物、通信等消费向休闲度假型发展。“两州两市”要加强旅游业与农业的融合。围绕体验农民生活、享受农业风光、欣赏农村风情的主题，发挥紫花苜蓿、中药材、马铃薯、橄榄油、花椒等作物的特色优势，重点开发观光农园、生态农园、农业公园等休闲农业［8］，实现旅游经济发展和农民增收双赢。要将家庭服务业作为农民增收的重要途径。生活性服务业是劳动力密集性行业，促进消费和吸纳就业的特点突出。家庭服务业既可容纳城市下岗工人，又可吸收进城务工农民，由于行业“入围门槛”低，服务技能源于日常生活，中青年女性农民的优势明显，因此，甘肃省“两州两市”劳务输出时，应该针对家庭服务，培训女性农民，引导其进入城市从事家庭保洁、衣物洗涤、家庭护理、婴幼儿看护等家庭日常生活事务，家庭服务人员获得就业培训和劳动技能，获得劳动报酬和工作历练，获得自强精神和创业机会。经过2006年向工商管理部门注册后，陇南市的礼县已经培育出“礼贤妹”和“礼贤大嫂”的家政服务品牌，在全国小有影响，在北京、天津等华北地区具有较高的认知度和美誉度，“礼贤妹”现象对“两州两市”的家庭服务业具有良好示范作用。未来甘肃省“两州两市”的家庭服务发展，应提高劳动合同签约率，将私密的家庭雇佣、松散的合同关系、多样的口头约定转化为社会的行业，纳入政府的管理，进行法律的规制。对从业人员而言，这是提高专业技能、提高工资报酬、享受社会保障、进行行业自律、维护合法权益的过程。对政府而言，是规范市场秩序、减少服务欺诈、解决劳务纠纷、规范新兴产业、做大做强产业的过程。

3.2.3 发展劳务经济，增加工资性收入

对输出者本人来说，劳务输出既是就业场所、就业方式转变的过程，也是生活方式、生活环境改变的过程，还是人生价值观念和行为方式变化的过程。甘肃省“两州两市”农民外出务工逐步实现由体力型向技能型、由临时短期型向长期稳定型、由农民分散自发为主向市场引导、政府组织输转为主转变，由西部地区为主向国外和东部地区拓展，由促进农民增收向推进工业化城镇化进程转变［9］。适应这种变化，“两州两市”政府要提供信息，加强管理，维护权益，搞好服务，提高劳务输出的组织率、培训率和稳定率。

3.2.4 提高农民素质，储备人力资本

甘肃省“两州两市”要努力开发人力资源，提高劳动者素质。提高农民素质、培育新型农民，就要加快发展农村义务教育，提高农民的科技文化素质;发展农村职业教育，提高农民的职业技能和经营管理能力;加强民主法制教育，提高农民的民主法律素质。教育培训的重心要强调以用为本、能力本位，以劳动力市场的实际需求为导向，重视实践，重视能力培养，让农民的数量众多和素质提高成为甘肃省“两州两市”发展的人力资源优势。从长期效应和根本地位上说，甘肃省“两州两市”农民增收的影响因素中，与土地面积、粮食产量等因素相比，农民素质提高、技能增强、知识丰富、身心健康等人的因素更加重要。

3.2.5 加大扶贫力度，推进新农村建设

2011年4月，国家决定将甘肃省境内最贫困的“两州两市”作为扶贫攻坚区，加大政策倾斜和资金支持力度，大力推进扶贫开发，加快脱贫致富步伐，大幅度提高基本公共服务水平。对于“两州两市”的扶贫工作，国家决定加大中央扶贫资金投入力度，扩大扶贫小额信贷规模，稳步推进易地扶贫搬迁和生态移民，研究探索创新对口支援方式，加大定点扶贫、东西协作扶贫力度。在基础设施建设投入上，对于公益性建设项目，免除甘南藏族自治州、临夏自治州州级配套资金［10］。甘肃省“两州两市”社会主义新农村建设的重点是强化农村基础设施建设，改变农村贫困落后的面貌。新农村建设要有科学规划，强化当地特色，结合优势产业，在农村安全饮水、乡村公路、节水灌溉、农村小水电、农村沼气、农村危旧房改造、农业技术推广、农产品专业市场建设、健全农村科技服务体系和信息服务网络建设等方面有序推进。建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村，促进农民增收是其重要内容和重要基础，农民增收为推进新农村建设提供扎实的经济基础。

3.3 农民4类收入的关系定位

从甘肃省“两州两市”农民收入4种构成的内部关系来看，4类收入增长是一种主次关系，工资性收入和家庭经营收入比重最大，是两个最主要的渠道。农民增收的途径应主次有序，重点突出。农民努力的重点是增加工资性收入和家庭经营收入。政府努力的重点是:既要增加工资性收入和家庭经营收入，又要增加财产性收入和转移性收入。因为后两类收入增加的主动权、主导权在政府，特别是在中央政府，增加的途径不仅仅是后两类收入本身，而是要突出公共服务、优化社会制度、保障农民权利和增加各类补贴。

［1］中华人民共和国国家统计局．2010年第六次全国人口普查主要数据公报．http://www．stats．gov．cn/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/t20110428_402722232．htm．2011－04－28/2011－05－25

［2］甘肃省统计局，国家统计局甘肃调查总队．2010年甘肃省国民经济和社会发展统计公报．http://www．gscn．com．cn/pub/gssj/sjjd/2011/03/25/1301039205091．html．2011－03－25/2011－05－25

［3］甘肃发展年鉴编委会．甘肃发展年鉴 (甘肃统计年鉴)2010．北京:中国统计出版社．2010，(11):138～294

［4］陈学亨．把扶持“两州两市”加快发展摆在实施区域发展战略的优先位置．甘肃日报，2010－11－01

［5］王艳明．甘肃最后4个少数民族聚居县“两基”任务通过评估验收．http://news．xinhuanet．com/politics/2011－01/05/c_12949692．htm．2011－01－05/2011－05－25

［6］王东京．农民增收应成为国家战略．中国乡村建设，2009，(2):115～118

［7］位志荣，郭维团．定西市安定区马铃薯产业发展的实践与探索．甘肃日报，2009－09－24

［8］郭焕成．我国休闲农业发展的意义、态势与前景．中国农业资源与区划，2010，(2):41

［9］蒋勇，林柏浪，陈泮，等．我国农业劳动力转移问题的思考．中国农业资源与区划，2009，(8):19

［10］赵锋．甘肃最贫困地区被国家列为扶贫攻坚区．http://news．xinhuanet．com/2010－05/09/c_1282071．htm．2010－05－09/2011－05－26