我国数字出版的政府规制研究

文/李文海

数字出版是指“只要是用二进制这种技术手段对出版的任何环节进行的操作，都是数字出版的一部分。它包括原创作品的数字化、编辑加工的数字化、印刷复制的数字化、发行销售的数字化和阅读消费的数字化”。[1]数字出版的特点有：即时性特点、存储量大、出版成本相对低、出版和阅读自由、作品下载和编辑方便、可形成多媒体集成、可按需印刷、更加环保。[2]正是因为这些固有特点，使我国数字出版行业在迅速发展的同时，存在版权保护难、内容质量低等问题。

“政府规制是政府部门运用公共权力，以法律和法规为依据而影响市场主体活动，在政治活动中实现市场资源的较优化配置的行为。”[3]西方发达国家数字出版规制走过了从“强化规制”到“简化规制”的过程，与西方国家相比，我国目前数字出版业面临的种种现象，是市场短期内自身无法解决的问题，更加需要政府采取有效的规制措施。

我国新闻出版总署等部门对数字出版行业负有监管职责，目前数字出版业的困难和瓶颈在制度层面凸显出政府规制效能的不足。为了更好地规范数字出版秩序、促进数字出版业的成熟发展，必须要分析数字出版业规制现存问题及其制度面的成因，以完善政府规制的措施，促进数字出版业的健康、持续、快速发展。

一、数字出版规制中的成绩与问题

新闻出版总署作为数字出版业的主要监管主体，近年接连出台《关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》等规范文件，采取一系列规制措施，助推数字出版业高速发展。通过优化产业发展环境、完善数字出版标准和版权保护等手段，取得了较好的规制效果，数字出版业的繁荣初步呈现。从2006 年至今，数字出版产业总体收入持续快速增长，2010年总收入约是2006 年总收入的5 倍，年增长速度为 49.73%。[4]2010 年数字出版总产出和增加值较2009年增长31.6%和23.7%，超过全行业增长速度，在各产业类别中名列前茅。在图书出版、期刊出版、报纸出版、音像制品出版、电子出版物出版和数字出版中，数字出版的总产出、增加值和营业收入位居第一。[5]

在采取有效规制手段，促进数字出版产业蒸蒸日上的同时，数字出版规制中仍然存在着竞争无序、质量不高、标准混乱、侵权频发等问题。

1.数字出版业不正当竞争、出版内容质量不高

一是数字出版不正当竞争，导致部分数字出版内容粗俗。“数字技术环境下，出版产业的竞争非常激烈，甚至出现了不正当竞争的情况。很多企业发布虚假信息，制作格调低俗的网络游戏和手机出版物，以吸引未成年人进行不健康消费，在社会上造成恶劣影响，阻碍了出版产业的良性发展。”[6]二是数字出版物缺乏优质内容。一方面，原创作品数量有限，原创能力不足，还没有形成良好的核心竞争力；另一方面，原创内容淹没在各种复制、剪辑、用户上传的数字产品当中，优质内容难以脱颖而出，同质化现象严重。

2.竞争秩序混乱、缺乏统一的数字出版标准

数字出版领域标准滞后、缺乏统一的数字化标准是我国数字出版业发展面临瓶颈的重要原因。我国数字出版标准的缺乏表现在：标识标准、信息分类、字符集标准、词表分类等国家标准和行业标准不完善。技术标准（元数据标准、编码标准、作品格式标准）、网络出版标准不完善等方面。由于缺乏统一的技术操作标准，无法形成统一的数字出版平台，数字出版从业者相互之间无法进行资源共享与优化，不能避免重复和浪费，与跨媒体出版所提倡的“一次制作，多元应用”的理念相背离。[7]对于数字出版标准缺乏的问题，我国数字出版规制机构已经有所认识。新闻出版总署制定的《关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》等文件规定，“加快推进数字出版相关标准研制工作”。但实践中需要具体落实制定数字出版标准的规制措施，积极引导和推动数字出版标准的形成。

3.数字出版版权保护薄弱、数字出版侵权频发

我国数字出版业内部各领域的发展不均衡，其中，版权保护越好的领域收益就越高。针对目前数字出版赢利最高的几个细分市场——手机出版、网络游戏、网络广告、电子书分析的案例，可以得出一个共同的结论——版权保护是数字出版发展的基石。[8]版权归属清晰就能够良性发展，反之，就会导致数字出版侵权频发。据《北京晨报》报道，版权归属不清频频引发侵权纠纷。淘花网等网站涉及的盗版争议引起出版界强烈“喊打”。[9]事实上，我国数字出版的版权保护机制尚未真正确立。完善数字版权保护的法律规范依据和加强对法律规范的运用，任重而道远。

二、数字出版规制问题的制度原因

与美国等发达国家成熟的数字出版制度相比，我国政府在推动数字出版跨越发展中的作用还没有很好地发挥出来。

1.数字出版政府规制的体制不顺

我国对数字出版业进行规制的主管部门是新闻出版总署，但很多其他政府部门同样对数字出版的方方面面具有监管职能。对数字出版质量的监督、对内容违法的查处、对数字出版版权的保护等职能同时涉及发展和改革、财政、税务、工信、科技等综合职能部门。这种体制难免导致多头管理、职能交叉，降低了政府对数字出版业的规制效率。“数字出版管理还存在诸多体制性障碍，多头管理日益突出。涉及互联网管理的部门，从全国情况来看，除新闻出版总署外，还涉及公安、外宣、安全、广电、文化、工商、财政、税务等多个部门，参与互联网管理的各个领域或环节，出现了多头管理的难题，给监管工作带来了很大困难。”[10]除规制主体模式缺陷之外，规制主体的职能落后于现实发展需要。在中央，新闻出版总署对数字出版进行规制的职能无法集中行使。在地方，数字出版的监管职能有待落实，一些省级新闻出版行政主管部门未设置专门数字出版管理机构。

2.数字出版政府规制的措施不力

我国政府对出版行业监管历来非常重视，注重保障人民群众阅读出版物的精神文化权利。对出版行业的活动违法、出版物内容违法等实施严格查处、对出版行业的准入严格审核。但随着数字出版的兴起，原有适合传统出版业监管规制的方式开始滞后于现代数字出版、网络出版的规制要求。在网络环境下，数字出版物的传播、复制、剪辑、加工等变得异常容易，面对大量的数字出版侵权、违法活动，政府规制力不从心。表现在，数字出版维权成本高、查处难度大、查处能力不足等。

从具体手段运用来看，同样存在不适应数字出版监管特点的问题。一是规制主体需要花费更大的成本用于确定违法主体的所在、调查和固定证据。由于法律赋予的处罚权有限，往往惩罚力度不足。二是很多尚未获得数字内容生产和传播资质的主体混入数字出版领域，产生大量的侵权行为和出版内容违法。三是政府引导和指导不够，导致数字出版行业标准化程度低，市场成熟度低。

3.数字出版政府规制的规范依据不足

对数字出版的规范规定针对性不足，考虑数字出版规制具体特点的规范少。例如，法律上对数字出版的概念界定并不明确，与传统出版物的明确分类（期刊、报纸、图书、音像制品等）相比，数字出版归属种类不清。从而使原有法律分类别的限制性规定、无法准确应用到数字出版行业当中去，法律漏洞的存在在所难免，导致出现很多以数字出版与其他出版物混同的方式逃避侵权责任的法律问题。

数字出版的一般规范性文件效力低，很多单位和个人对规范的执行任意性大，由于低位阶的规范对强制性、惩罚性内容的规定空间小，实施数字出版规制的强制力和保障性不足。例如，我国《关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》等规范性文件虽然具有较强的针对性，但法定效力位阶低，在广度上和深度上对数字出版业的规制效力有限。

三、我国数字出版政府规制的改革建议

1.理顺数字出版监管体制

数字出版目前逐步成为出版行业的重中之重，对数字出版的监管规制，应当立足市场，在充分发挥市场竞争作用的同时，加强数字出版监管模式的完善。一是在监管主体方面，以独立管制机构为模型，就数字出版而言，把新闻出版总署打造成具有从数字出版准入到整个产业各个环节，再到版权保护、违法查处等各方面职权的监管机构。二是运行体制上，在新闻出版总署内部还要设立专门的数字出版监管机构，根据数字出版的特点，进行具有针对性的机构设置和职能安排。在地方设立若干新闻出版总署垂直下属机构，加强规制与执法的组织力量。三是加强地方新闻出版行政部门与相关部门的沟通合作，争取当地发展和改革、财政、税务、工信、科技等综合职能部门对数字出版工作的支持。

2.改进数字出版规制措施

政府应当采用多种政策工具实现对数字出版的规制目标，综合运用这些政策工具，配合采用各种规制手段，完善规制手段运用，如根据数字出版市场赢利空间创设适度的行政处罚额度，数字出版许可准入制度的建立和完善，数字出版业的政府引导和良性竞争引导。此外，技术手段能够为规制手段的实施提供力量支撑。在数字出版的各个环节增加监管技术设备与人员培训的投入，建立规范统一的网上数字出版物展销平台，开发数字出版物的网上自动备案系统。对数字出版侵权的调查，采用更加完善有效的网络调查技术、电子追踪技术等。

规制工具一般可分为信息规制、标准、事先许可、经济手段、私的规制、国有化和民营化、价格控制、公共特许的配置等八种工具形式。[11]数字出版规制者，需要根据具体规制环境与条件，准确选择适用其中的某些规制政策工具。特别是标准工具的运用，直接影响竞争秩序。数字出版业各项标准的统一能够促进良性竞争，提高市场资源利用率。标准工具需要共同协商、实施参与程序，引导优化标准的逐步完善。

3.完善数字出版监管的法律规范

《关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》（新出政发[2010]7 号）中提到，“加快修订《出版管理条例》《互联网出版管理暂行规定》等法律法规，制定发布《手机媒体出版服务管理办法》《数据库出版服务管理办法》《互联网文学出版服务管理办法》和《互联网游戏审批管理细则》等部门规章，加快规范数字出版产业发展的法规体系建设。” 其中，特别需要加强数字版权保护法律规范的完善。“目前数字版权在我国主要还是依据《著作权法》《信息网络传播权保护条例》进行保护，没有专门立法。”[12]版权制度在数字出版发展规制中处于关键地位，因此，特别要加强版权保护立法，加大对侵害版权活动的惩罚力度，净化数字出版市场。此外，要制定专门的数字出版法律规范，提升规制工具运用的效能。数字出版业的规制关系国家新闻出版事业的整体，是信息化社会文化发展全局的关键环节之一。对数字出版进行法律规范的控制，需要考虑到数字出版的行业特点以及规制特点。数字出版行业发展迅速，对其进行规制的法律规范应当在保障人民精神文化权利的前提下，重视规制效能的提升，加快数字出版产业的繁荣与成熟。

[1]张立.数字出版相关概念的比较分析[J].中国出版，2006,(12)

[2]胡知武.数字出版行政管理探析[J].今日中国论坛，2008,(6)

[3]张雨莹.政府规制的理论解读[J].理论界，2007,(4)

[4]郝振省.2010-2011 年中国数字出版年度报告（摘要）[J].出版参考，.2011,(21)

[5]新闻出版总署.2010 年新闻出版产业分析报告（摘要）[R]. 2010-7-22 http://www.gapp.gov.cn/cms/cms/website/zhrmghgxwcbzsww/layout3/index.jsp?channelId=367&siteId=21&infoId=720556

[6]黄先蓉，赵礼寿，刘玲武.数字技术环境下的出版产业政策调整——基于2000 年-2010 年数字出版的政策分析[J].编辑之友，2011,(7)

[7]聂振宁.数字出版：距离成熟还有长路要走[J].出版科学，2009,(1)

[8]李华.从典型案例看版权保护是数字出版发展的基石.科技与出版，2011,(5)

[9]刘婷.数字出版乱象：版权归属不清引发侵权纠纷[R]. 2010-11-22. http://www.chinanews.com/it/2010/11-22/2670787.shtml

[10]王佳宁、莫远明.数字出版管理态势及其延伸[J].重庆社会科学，2011,(1)

[11]ANTHONY O.Regulation: Legal Form and Economic Theory[M].London:Clarendon Press, 1994

[12]郝婷.我国数字出版法律制度的现状、问题及对策研究[J].中国出版，2011,(16)