景观设计的“反规划”理念对土地利用总体规划的借鉴初探*

2012-01-28李旺君

中国农业资源与区划 2012年1期

王雷，李旺君

(1.天津大学建筑学院，天津 300092;2.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101)

1 研究的背景

土地利用规划是对一定区域内未来土地利用的超前性计划和安排，是依据城乡区域社会经济发展和土地的自然历史特性，在时空上进行土地资源分配与合理组织土地利用的综合技术经济措施［1］。当前，随着我国人口、资源、环境和经济发展矛盾的日益突现，土地利用总体规划体现出了越来越重要的作用，其合理性、科学性将直接影响国民经济社会发展的大局和可持续发展目标的实现，这要求规划必须具备更加有效的解决矛盾、协调各方关系的作用。从发展的角度看，土地利用总体规划理论需进一步完善，传统规划的内容需要扩充，应提高生态保护、土地伦理思想、协调发展思想、可持续发展思想、土地生命质量等内容在规划中的地位。

近年，我国土地利用规划以及城市规划的理念更加注重国民经济的发展，在很大程度上是以经济发展为指引的。

对此有学者指出，规划的科学性似乎不在于对不确定的社会经济发展规模和速度的适应能力，特别是“非常发展速度”的适应能力，而是在于满足不可预测的发展规模和速度的同时，仍然能持续地保持安全和健康的生态条件。进而又提出了一个思考当前规划理念的新角度，即:目前我们规划的空间布局，在什么地方建设什么的规划理念是否正确［2］。而似乎是对上述思考的回应，“反规划”的景观设计思维模式，其基本思想是:在不确定该建什么的时候，根据经验至少可以知道不该建什么。笔者认为该理论为我们提供了一条探索土地利用总体规划方法的思路。

2 “反规划”理念的研究动态

俞孔坚于2002年提出的应用于景观设计的“反规划”理念。所谓反规划，就是通过优先进行不建设区域的控制，来进行空间规划的方法［3］。该理念被提出以后得到了较为广泛的关注，分别有城乡规划、风景旅游规划、土地利用规划领域的学者对该理念进行了研究，并有尝试将其适当地引入到本领域的现有规划体系中。

首先在城乡规划领域，俞孔坚等［4］从自身在城市景观规划设计的实践经验出发，指出导致系统性的、全国性的城市环境危机和城市功能与结构混乱的主要根源之一，是计划经济体制下形成的“规模—性质—空间布局”为模式的物质空间规划编制方法论，认为首先应该建立保障自然人文过程安全和健康的生态景观安全格局，在此基础之上进行城市功能结构问题、交通问题、城市特色以及城市形态问题研究。叶小群［5］结合传统规划的功效和内容，认为“反规划”是一种逆向的思维，是对“正规划”的一种校正，虽然尚不属于综合性、系统性方法论的思路，但可作为规划研究手段应用于城市发展方向、城市形态、用地评价和选择方面的研究。蒋如愿［6］将反规划理念应用于城市防洪规划，运用“反规划”理念进行城市防洪安全格局的思考，认为借鉴“反规划”的逆向思维来进行城市防洪建设能够更好地完善城市防洪系统。邱强［7］尝试了把反规划理念应用于山地城市的空间拓展之中，以重庆市为例，利用“反规划”理念进行生态廊道、生态元素布局，构建城市生态空间格局，拓展城市空间。陈小亮［8］关注了“反规划”理念在新农村规划中应用，通过一个西部村庄的实证研究，阐述了合理运用反规划理念，有利于在建设新农村的同时实现农村自然人文景观和生态系统的保护。

在风景旅游规划领域，梁振然等［9］阐述了我国目前旅游开发的现状以及传统旅游规划中存在的问题和面临的挑战，针对“反规划”理念在旅游规划中的应用，提出应在旅游规划中采用逆向思维的“反规划”规划方法，确定景区不可建设区域，以保证景区的可持续发展。

在土地利用规划领域，目前有关“反规划”理念的相关研究还较少。李景刚等［10］在分析比较了各种规划理论后，认为“反规划”理念可适用于解决土地利用规划的一些问题，有利于促进人与自然和谐发展。

3 土地利用总体规划中的“反规划”理念借鉴思路

3.1 土地利用总体规划中的“反规划”概念理解

“反规划”概念是在中国快速的城市进程和城市无序扩张背景下提出的，在城市景观规划设计中改变传统规划的“城市与环境”的“图与底”关系。相对于传统的把城市做“图”，环境做“底”的思路;“反规划”是把环境做“图”来先行设计。“反规划”设计的两个重要方面是生态基础设施 (Ecological Infrastaucture，简称EI)和景观安全格局 (Security Pattern，简称SP)。生态基础设施是城市生存所依赖的自然系统，是城市及居民能够持续获得自然服务的基础，它包括较大尺度的山水格局、自然保护地、林业和农业系统、城市绿地系统、水系以及历史文化遗产系统等;景观安全格局是判别和建立生态基础设施的一种途径，把景观过程 (包括城市的扩张、物种的空间运动、水和风的流动、灾害过程的扩散等)作为通过克服空间阻力来实现景观控制和覆盖的过程［11-12］。

然而，若将这种规划理念引入到土地利用总体规划中，则必须要和城市规划要求的重点相区别，土地利用总体规划和城市总体规划的核心内容都涉及土地资源的合理利用和用地空间划分，两者关系密切。但是二者之间又存在较大差异，土地利用总体规划涉及人口、资源、环境、生态等多方面，在规划策略措施上保护-再生是优先应该考虑的。所以说一个真正的土地利用总体规划，本身就要充分协调环境、资源、经济和社会等诸多方面的问题，是一个高度综合的过程。“反规划”理念注重生态环境和大地景观的连续性，“反规划”理念下的土地利用总体规划，应该是以建立和谐的人地关系为目标，以土地生命的内在联系为依据，以自然过程、生物过程和人文过程分析为基础，优先规划生态空间结构，构建城乡区域生态安全格局，维护各生态过程的连续性和完整性。

传统的土地利用总体规划，在对城乡区域土地利用现状进行分析之后，通过预测城乡区域未来一段时间的发展趋势、各类产业用地需求，进而在时间和空间上安排用地布局。而“反规划”理念下的土地利用总体规划，可以理解为优先安排人类生活所必需的生态环境保障用地，规划思维从安排“什么区域建什么”转到“什么区域不建什么”。传统规划的结果是建立在对未来用地需求预测的基础上的，但由于人的认知度有限，所以对形势的估计不一定准确，当用地指标弹性和布局不尽合理时，规划就难以应对变化过程中的不确定因素。相对而言，从认知的角度确定哪些事情不能做总是要容易和确定一些，“反规划”就是基于这样的思维。根据专家的科学分析和经验，来确定哪些地方不能建什么、哪些事情不能做，进而优先确定人们生活所必需的生态环境保障用地，从而保证了土地生命系统的可持续性，加强了规划结果应对未来不确定性的能力，最终达到降低了规划风险的目的。

3.2 借鉴“反规划”理念的土地利用总体规划与传统规划的区别

基于“反规划”理念的土地利用总体规划，与传统规划在多个方面存在区别。第一，从对土地的认识上来讲，更深入了一层，克服传统土地规划的“资源”意识 (土地被分解利用，主要体现的使用功能)，关注土地伦理，关注土地的生命系统，关注综合生态服务功能。第二，从规划目标来看，以维护城乡区域土地生态安全为前提，避免传统规划侧重“服务经济建设”和“耕地保护”而轻视了土地的生态安全;第三，从土地利用现状的分析视角来看，“反规划”关注大地山体等的连续格局，注重景观的整体性，对土地利用现状的分析也更加注重过程分析，如自然过程、生物过程、景观过程等;第三，从建设用地规模的确定方式来看，在传统的根据需求确定建设规模下限的方法之上，增加了一个生态空间结构约束，通过需求下限和生态空间结构双重约束两方面来确定合理的建设规模;第四，从布局和分区来看，传统的规划注重数量和指标的平衡及其落实，而“反规划”更加关注分区内部功能的协调和控制，并且通过生态系统和生态元素所构成的生态空间结构规划来实现各分区之间的水平联系;第五，在规划效果上，传统的规划注重人的需求，容易导致土地资源的浪费和土地利用的生态问题，而“反规划”因为对自然生态的特别关注，以及加强生态空间的建设，便于实现土地功能综合性的规划效果，满足社会经济发展和生态保护的双重需求。

3.3 借鉴“反规划”理念的土地利用总体规划原则

在土地利用总体规划中融入“反规划”理念，必须遵循一定的原则，既要坚持土地利用规划的主体特征，又要体现出“反规划”的特点。

3.3.1 生态优先原则

保护自然资源、维护自然生态过程和功能，是开发利用自然资源以及生物多样性的前提，是土地可持续利用的基础。土地利用规划是对一定区域的土地在未来一定时间和空间上的安排，根据土地的内涵，包括自然土地、历史文化遗迹、森林、湖泊、江河、农田以及大的植被斑块等，它们对于保持土地生态过程、维护生命体系的多样性具有重要意义。在土地利用规划中，按照“反规划”的理念，应该优先考虑生态环境，注重维护自然的演进过程，保证城乡区域生态系统和自然过程的完成性和有效性，正确认识和处理建设用地空间布局、用地结构调整、与其周边自然环境的关系。

3.3.2 土地利用可持续性原则

可持续利用是“反规划”理念的理论基础，是规划的目标。《持续土地管理评价大纲》规定，持续土地利用管理的评价标准为:保持和提高土地生产力;降低生产风险 (主要是水土流失、旱洪、病虫害等自然灾害，增加系统的稳定性);维持自然资源生产潜力，防止水土资源的退化;经济上可行;社会可以接受。如果不能够满足上述任何一条，则被认为不是可持续利用［13-14］。因此，在规划设计的过程中，应尽可能地提高土地利用可持续利用程度。

3.3.3 整体性、综合性原则

土地是一系列生态系统组成的具有一定结构和功能的整体，是自然和文化的载体，所以土地利用规划应该把土地作为一个整体，对整个土地进行综合分析，使土地利用结构、布局和城乡区域的生态特征、经济发展相适应，谋求生态、经济、社会三大效益的协调统一。

3.4 借鉴“反规划”理念的土地利用总体规划的主体内容

土地利用总体规划中的“反规划”理念的最终目标，是在有限的国土面积上，以最经济和最高效的生态格局，维护自然过程的健康和安全，控制灾害过程，实现人居环境的可持续发展。其中，恢复和重建城乡生态系统、有效阻止生态环境的恶化，以生命的态度对待土地尤为重要。基于上述目标，该研究区别于传统规划，借鉴“反规划”理念，尝试确立以下土地利用总体规划的主体内容，重点进行城乡区域生态安全格局、粮食安全格局、建设用地合理布局的构建，致力于提高土地利用总体规划在社会经济发展以及保护生态中的作用。

3.4.1 生态安全格局

建立生态安全格局是生态要素按照一定规律在空间上的有序排列，以实现城乡区域的生态安全格局，应该做到:维护和强化整体山水的连续性和完整性;保护和利用高产农田作为城市的有机组成部分;保持和建立多样化的乡土生境系统;维护和恢复河流和海岸的自然形态;保护和恢复湿地系统;将城郊防护林体系与城市绿地系统相结合;开放专用绿地，完善城市绿地系统;使公园绿地成为城市的基质。这些生态安全战略是维护土地上自然和生命过程的基本需要，也是人类可以获得可持续生态服务的需要。

上述“反规划”的途径以整个土地生命体为考虑对象，以维护土地的可持续利用、提高人居环境质量为目标，和土地利用规划的基本目标具有一致性。将“反规划”的实现途径应用于土地利用总体规划，建立生态安全格局，第一步要进行城乡区域的自然、生物资源特征分析，第二步进行土地生态过程分析，第三步进行城乡区域生态功能分区，第四步完成城乡区域生态空间结构的规划，最终建立城乡区域生态安全格局，引导城乡区域土地利用。

在建立城乡区域生态安全格局的过程中，应尽量把城市外围的农田、城市规划内部的开敞空间等要素纳入生态安全格局，用以促进土地利用总体规划和城市总体规划合理衔接。力图通过生态安全理念的介入，来协调两者之间的矛盾。

3.4.2 粮食安全格局

1996年，联合国粮农组织 (FAO)在《粮食安全罗马宣言》中对粮食安全表述为:让所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够有营养和安全的食物，来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好，才实现了粮食安全［15］。

粮食安全是经济发展的基础，是国家安全战略的重要组成部分。我国粮食需求刚性增加，耕地数量逐年减少，水资源短缺，城乡区域供需矛盾突出，加上全球粮食供应紧张，使得我国的粮食安全形势堪忧。保障粮食安全有3条途径:一是提高粮食单产，再就是保证耕地面积，然后就是通过外部补充即贸易保证粮食需求，就中国实际情况而言，为了社会稳定和国家安全，应该加强耕地保护，通过技术手段提高耕地质量和提高粮食单产［16］。

我国实行最严格的耕地保护制度，实行基本农田保护制度，根本目标是保证粮食安全。在土地利用总体规划中，落实粮食安全政策就是如何落实耕地保护，特别是落实基本农田保护。通过农用地分等定级，按照国家划定基本农田的标准划定基本农田，考虑城乡区域发展趋势，根据城乡区域间的平衡，合理确定基本农田保护面积以及科学布局，建立起安全的基本农田格局，从而确立粮食安全格局。

3.4.3 建设用地合理布局

适当地借鉴“反规划”理念，在生态安全格局和粮食安全格局构建的基础上，依据城乡区域自然地理特点、经济社会发展趋势以及区域产业特色等，进行建设用地合理布局。用以保证土地利用总体规划中有关建设用地安排的合理性，确保规划实施期间内，本地区各项社会经济建设所需土地的安全性，确保规划引导和控制发挥作用。

近年，我国建设用地迅速扩张主要源于城市化、工业化对土地的需求，目前土地利用总体规划确定建设用地主要通过预测人口总规模以及各类建设在规划期限内的用地需求，再依据国家相关的建设用地标准，确定建设用地总规模和各分类建设用地规模。在建设用地布局上，偏重于城乡区域经济发展为指导方向，各地方政府的意图明显，很多时候致使基本农田为工业园区或者房地产开发项目让位。

总体而言，土地利用总体规划的编制应充分考虑和兼顾当地政府设计的发展蓝图和方向，但从规划自身的专业角度来看，行政的痕迹过于明显，容易导致规划的科学性被忽视，这不利于规划的长期实施。鉴于我国当前的行政体制、地方政府任期的限制，行政主管部门对于土地利用的决策有可能不具有长期性和连续性，简而言之就是很难具有可持续性。为了尽可能地回避上述人为因素的影响，有关建设用地的安排(规模、布局等)，首先应该在城乡区域的整体平台上展开，在城乡区域生态安全格局和粮食安全格局的基础上得以深化，也就是说，生态安全格局为规划范围内的土地利用构建“骨架”，粮食安全格局为其填充了“血肉”生命的安全保障。土地利用总体规划应该是引导性的，而不是单纯地分解指标的过程，其中，建设用地合理布局应该是引导规划期限内的建设项目用地布局，即什么地方应该用于建什么。

4 结语

1992年联合国里约热内卢环境与发展大会上通过的《21世纪议程》正式提出了“环境友好”(Environmentally Friendly)理念。上世纪90年代中后期，国际社会又提出了实行环境友好型土地利用、环境友好型流域管理，建设环境友好型城市，发展环境友好型农业、环境友好型建筑业等一系列的倡议。环境友好型土地利用模式是在布局合理、结构优化、可持续发展的前提下，通过合理规划增量土地，衔接存量土地等途径，不断提高土地产出效率，取得良好的经济效益、社会效益和生态效益的土地利用模式。将“反规划”理念引入土地利用总体规划，为我国的环境友好型土地利用模式的合理实施提供了新思路，具有积极的借鉴意义。

“反规划”注重城乡区域内土地利用的安全性和持续性，在保证生态格局安全的情况下，规划土地利用;通过粮食安全格局的建立，加强基本农田的稳定性和安全性，致力于保障城乡区域粮食安全;在生态安全格局和粮食安全格局的基础之上进行的建设用地布局，结合当地的相关规划，合理安排新增建设用地，加强了建设用地的安全性。将城市景观规划领域的“反规划”理念适当地引入到土地利用总体规划，是一个新的尝试，其最终仍需和传统规划方法科学地结合起来才能获得良好的效果。

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［2］赵燕菁.高速发展与空间演进——深圳城市结构的选择及其评价.城市规划，2004(6):32～42

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［6］蒋如愿.基于反规划理论下的城市防洪规划.山西建筑，2007(11):37～39

［7］邱强.“反规划”理念在山地城市空间拓展中的应用——以重庆都市区规划为例.规划师，2006(4):26～29

［8］陈小亮.“反规划”理论在西部地区新农村规划中的应用.小城镇规划，2007(5):32～34

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