新闻出版体制改革的实践与探索

文/范卫平

（作者系新闻出版总署改革办主任、出版产业发展司司长）

党的十六大以来，党中央高度重视文化体制改革。十七届六中全会专题研究文化改革发展，并作出《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》。这为新闻出版行业深化改革，加快发展提供了千载难逢的机遇。新闻出版体制改革是文化体制改革的重要组成部分。改革开放以来，特别是党的十六大以来，按照党中央、国务院的要求和部署，新闻出版体制改革稳步、扎实、有效推进，进行了一系列攻坚战，破解了一大批难题，取得了令人瞩目的成效。可以说，新闻出版体制改革已经成为全行业的共识和自觉行动，赢得了社会各界的一致好评，也获得了中央领导的充分肯定。业内同志认为，早改革、早主动、早受益；业外同志认为，新闻出版是真改革；中央领导认为，新闻出版体制改革始终走在文化体制改革的前列，不仅为文化体制改革创造了经验，也为整个事业单位改革探索了路子。

一、党中央高度重视文化体制改革

深化文化体制改革是党的十六大作出的关系我国经济社会发展全局的重大决策。十七届六中全会专题研究文化改革发展，这在党的历史上还是第一次。据了解，党的十六大至十七届六中全会之间，中央政治局及其常委会多次专题研究文化体制改革的问题，对推进和深化文化体制改革作出了及时的部署，在改革的“路线图”、“时间表”和“任务书”等方面提出了明确要求。2003年，中央政治局常委会专门研究文化体制改革工作，同年6月召开了全国文化体制改革试点工作会议，7月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见》，确定在北京等9个地区和35个宣传文化单位进行试点。在35个改革试点单位中，新闻出版系统占了21家。其中，报业8家、出版7家、发行6家。经中央批准，成立了中央文化体制改革工作领导小组。2005年，中央政治局常委会又一次专题研究文化体制改革，2005年12月下发了《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》，2006年3月召开了全国文化体制改革工作会议。2009年2月，中央政治局常委会专题审议了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于深化中央各部门各单位出版社体制改革的意见》。2010年3月，中央政治局常委会又一次专门研究十六大以来文化体制改革工作，并下发了《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央宣传部关于党的十六大以来文化体制改革及文化事业文化产业发展情况和下一步工作意见〉的通知》。2010年7月23日，中共中央政治局就“深化我国文化体制改革”问题进行第22次集体学习，胡锦涛总书记发表了重要讲话。总书记强调指出，文化体制改革是解放和发展文化生产力的根本途径。深入推进文化体制改革，促进文化事业全面繁荣和文化产业快速发展，关系全面建设小康社会奋斗目标的实现，关系中国特色社会主义事业总体布局，关系中华民族伟大复兴。明确要求我们一定要从战略高度深刻认识文化的重要地位和作用，以高度的责任感和紧迫感，顺应时代发展要求，深入推进文化体制改革，推动社会主义文化大发展大繁荣。

可见，对一项单项改革工作，党中央如此高度重视，充分表明了这一项工作的极端重要性和紧迫性，表明了我国文化领域正在发生广泛而深刻的变革，表明了推动社会主义文化大发展大繁荣面临极为难得的机遇，这也是我们推动这项工作顺利开展的重要保证。

二、新闻出版体制改革的发展历程

伴随着改革开放，新闻出版体制改革走过了30年的历程。30年的新闻出版体制改革历程可分为以下四个阶段。

1.探索期（1978～1991）

这期间主要运用经济体制改革的经验探索新闻出版领域改革。探索期的新闻出版体制改革主要有四个标志性事件：一是1983年6月，中共中央、国务院作出了《关于加强出版工作的决定》，提出了出版战线的形势和任务，确立了地方出版工作“立足本省、面向全国”的方针，指出出版业要适应新形势、打破老框框、创立新章法、建立责任制、解放生产力。二是在这一思想指导下，从1984年开始，新闻出版行业提出了要适当扩大出版单位的自主权，要使出版社从生产导向型向市场导向型转变的要求。三是1988年5月，中宣部、新闻出版署出台了《关于当前出版改革的若干意见》，明确提出了在出版社实行社长负责制。四是对发行系统也开始了放权、承包、搞活、市场化等一系列的改革探索。包括“一主三多一少”（新华书店为主、多种经济成分、多种购销形式、多种流通渠道、少流通环节）的改革思路等。这一阶段新闻出版体制改革的重要特征是：新闻出版市场的发展和地位得到承认；新闻出版单位的布局得到调整；模仿经济体制改革的经验，在新闻出版系统探索了以承包经营责任制为主要内容的改革。

2.适应期（1992～2002）

这一时期有两个标志性文件：一是2000年的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，其中第一次在中央正式文件里提出了“文化产业”的概念，标志着我国对文化产业的承认和对其地位的认可。二是2001年中央批准了中宣部、广电总局、新闻出版总署《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》，提出文化体制改革要以发展为主题，以结构调整为主线，以集团化建设为重点和突破口，着重在宏观管理体制、微观运行机制、政策法规体系、市场环境、开放格局等5个方面积极进行探索创新。这一时期有三个标志性事件：一是出版单位开始施行了事业体制、企业化管理的体制，进行了人事、劳动、分配等三项制度改革。二是2000年前后，国内组建了一批事业性质的出版集团、报业集团，提高了产业的集中度。三是发行改革继提出“一主三多一少”的改革思路后进一步提出了“三放一联”（放权承包，搞活国有书店；放开批发渠道，搞活图书市场；放开购销形式和发行折扣，搞活购销机制；推行横向联合，发展各种出版发行主体和企业集团）的改革思路。

3.试点期（2003～2008）

这期间为实质性改革阶段。2003年，党中央、国务院启动文化体制改革试点工作。中央确定的新闻出版系统21家试点单位积极实践，大胆探索，全面完成了改革试点任务，为新闻出版体制改革全面推开提供了有益经验。这个时期，党的十六大提出了深化文化体制改革、发展文化产业的战略任务，党的十七大进一步对深化文化体制改革，兴起社会主义文化建设新高潮，推动社会主义文化大发展大繁荣作出了战略部署。新闻出版行业认真贯彻落实中央关于文化体制改革的重大决策和部署，开创了新闻出版体制改革的新局面。2006年以来，新闻出版系统 实贯彻全国文化体制改革工作会议精神，进一步明确了新闻出版体制改革总体思路，创造性地解决了改革的一系列难题，在多个方面取得了突破性进展。

4.深化期（2009年～现在）

这是新一轮新闻出版体制改革实践，是在文化体制改革试点结束之后，站在新的历史起点上全面展开的。这一阶段改革的部署是向面上推开，向纵深发展。改革的特点是破解深层次矛盾和问题，真正改革体制，创新机制，努力构建新闻出版科学发展的体制机制，进一步解放和发展新闻出版生产力。这期间，完成转制改革的标准主要有六条：一是清产核资，二是核销事业编制，三是注销事业单位法人，四是进行企业工商登记注册，五是与在职职工全部签订劳动合同，六是按照企业办法参加社会保险。2009年3月，新闻出版总署出台了《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》，这一文件按照中央要求，进一步明确了新闻出版体制改革的指导思想、基本原则、目标任务以及政策保障等。

三、新闻出版体制改革的主要成效

新闻出版体制改革按照中央的要求和部署，在新闻出版总署党组的正确领导和强力推动下，在中央和国家有关部门以及各地区党委、政府的高度重视和大力支持下，经过新闻出版战线同志们的共同努力，取得了阶段性的突出成效，主要表现在以下6个方面。

1.经营性新闻出版单位转企改制成效显著。按照积极、稳妥和分类、分批、分步推进的原则，新闻出版行业率先将10万多家印刷复制单位、1万多家国有新华书店转制为企业。随后，稳步推进图书、音像、电子出版单位以及非时政类报刊出版单位转制。到目前为止，全国581家图书出版单位中，除少数拟保留事业体制的公益性出版社和部队系统的出版单位外，地方、高校和中央各部门各单位出版社基本完成转制任务。其中，中央各部门各单位出版社体制改革是新闻出版体制改革的重点，也是难点。为此，在党中央的高度重视下，在中央文化体制改革工作领导小组的正确领导下，在各有关部门的大力支持下，经过2009年和2010年两年的攻坚克难，此项改革任务不仅已全面完成，而且改革得非常彻底、非常规范，被誉为文化单位规范改革的典范。此外，非时政类报刊出版单位的转企改制工作按照中央的部署正在稳步推进之中，此前，已有近1600家非时政类报刊出版单位转制或登记为企业法人。

2.新闻出版企业联合重组日趋活跃。由于转企改制使新闻出版单位成为真正的市场主体，因此，近年来，全行业跨地区、跨行业、跨媒体、跨所有制、跨国界的兼并重组及其经营活动非常活跃。继2007年江苏省新华书店集团有限公司与海南省新华书店率先联合重组共同组建海南新华发行有限责任公司之后，包括中央企业与中央企业、中央企业与地方企业、地方企业与地方企业、出版企业与发行企业、报业集团与出版集团之间的并购和战略合作的事件层出不穷。目前，包括中国出版集团公司和中国教育出版传媒集团公司、中国科技出版传媒集团公司在内的120多家新闻出版企业集团已经成功组建，并发挥着骨干引领作用。

3.新闻出版企业上市融资取得重大进展。改革有效地推动了新闻出版单位建立现代企业制度，进行公司制改造和股份制改造，开辟了上市融资的渠道。2004年，北青传媒在香港首先上市，净融资8.9亿港元，首开我国报业境外上市先河。2007年，四川新华文轩连锁股份有限公司在香港上市，净融资23多亿港元，成为第一家通过IPO方式在香港联合交易所主板挂牌上市的国有出版物发行企业。2007年，辽宁出版传媒股份有限公司在上海证券交易所主板上市，成为国内首家上市的出版集团公司。2010年，中南出版传媒集团股份有限公司在上海证券交易所主板上市，成为国内首家出版传媒企业全媒体、全产业链完整上市的企业。2011年，江苏凤凰出版传媒集团股份有限公司在上海证券交易所主板上市，净融资44.78亿元人民币，成为现今国内规模最大的出版传媒上市企业。目前，已有49家印刷、发行、出版、报业、数字出版企业在境内外成功上市。可以说，传媒板块已经成为证券市场的一支重要板块，成为新闻出版改革发展的晴雨表。上市也是检验新闻出版单位转企改制是否规范、是否到位的显著标志。

4.新闻出版公共服务能力显著增强。2006年以来，新闻出版总署坚持政府主导，加大投入力度，调整资源配置，分别组织实施了农家书屋工程、重点出版工程、全民阅读工程、少数民族新闻出版工程、文化环保工程等重大惠民工程，取得了良好成效。其中，农家书屋工程建设累计投入资金100多亿元，建成农家书屋50余万个，惠及数亿人民群众。2006年、2007年中央财政共安排国家重大出版工程专项资金1.6亿元，2008年起，正式设立国家出版基金，支持了一大批精品力作的出版。此外，按照公益性、均等性、基本性、便利性的要求，保留事业体制的公益性出版社、一般时政类报刊社等新闻出版单位加快推进内部人事、收入分配、社会保障制度和管理机制的改革，健全了考核、激励和约束机制，增强了内部活力和服务能力，确保了新闻出版事业的蓬勃发展，确保了新闻出版公共服务体系的不断完善。

5.新闻出版对内对外开放逐步扩大。随着改革的不断深化，新闻出版对内对外开放进一步扩大。就对内开放而言，我们引导民营资本和外资全面进入印刷、复制、发行和新媒体硬件制作等领域，鼓励民营文化工作室有序参与出版策划服务，以公有制为主体、多种所有制共同发展的产业格局基本形成。2010年，民营企业在全国13.1万家新闻出版企业中所占比重达到76.1%。在印刷复制企业中，民营企业总产出、增加值、营业收入和利润总额中所占比重分别为86.3%、84.3%、86.1%和84.4%。在出版物发行企业中，民营企业总产出、增加值、营业收入和利润总额中所占比重分别为61.1%、63.6%、61.8%和66.0%。就对外开放而言，新闻出版业走出去的方式和渠道极大拓展，以民族文化为主导、吸收外来有益文化的开放格局基本确立，我国图书和期刊等出版物发行已进入世界193个国家和地区的公共图书馆，报刊发行覆盖80多个国家和地区。版权贸易逆差逐年缩小，版权贸易引进品种与输出品种比例从2005年的7.2：1降到了2010年的2.9：1。

6.新闻出版行政管理职能切实转变。改革的深化推动了新闻出版行政管理职能的转变。新闻出版系统已经基本实现了政事分开、政企分开、政资分开和管办分离。“十一五”期间，新闻出版总署出台、修订了26种法规规章，废止了100多项不再适用的规章和文件，精简、下放了60多项审批权。总署行政审批集中办理机制在中央国家机关首开先河，基本形成调控有力、依法行政、运转高效的行政管理体系。

四、新闻出版体制改革的基本思路

回顾改革的历程和实践，我认为，新闻出版体制改革之所以取得显著成效，有了重大突破，之所以赢得中央领导的充分肯定，赢得社会各界的一致好评，非常重要的一点就是：思想解放、思路清晰。特别是2003年以来，我们在改革实践中探索形成了一整套比较完备比较系统的改革思路。

就改革的指导思想而言，我们始终坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持社会主义先进文化的前进方向，坚持新闻出版事业和新闻出版产业协调发展，遵循社会主义精神文明建设的特点和规律，适应社会主义市场经济发展的要求，以发展为主题，以体制机制创新为重点，以满足人民群众精神文化需求为出发点和落脚点，着力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于新闻出版业科学发展的体制机制，不断解放和发展新闻出版生产力。

就改革的基本原则而言，我们始终坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位；始终坚持社会效益和经济效益的统一；始终坚持以社会主义核心价值体系引领社会思潮；始终坚持一手抓公益性新闻出版事业，一手抓经营性新闻出版产业；始终坚持一手抓改革发展、一手抓导向管理；始终坚持全面协调可持续发展，统筹兼顾，妥善处理好改革发展中的重大关系；始终坚持以人为本，贴近实际、贴近生活、贴近群众，发挥人民群众的主体作用，不断满足人民群众日益增长的精神文化需求；始终坚持党对新闻出版工作的领导，确保改革的顺利推进。

就改革的方式方法而言，我们做到了解放思想、总体设计；实事求是、循序渐进；区别对待、分类指导；由易到难、加快推进。

就改革的主要路径而言，我们对两类性质的新闻出版单位分别形成了一条科学的改革路线图：经营性新闻出版单位以体制机制创新为重点，实行转企改制、公司制改造、股份制改造、并购重组、上市融资、结构调整、优化升级等，使之成为真正的市场主体；公益性新闻出版单位按照“责任明确，行为规范，富有效率，服务优良”的原则，实行“两分开”和内部三项制度的改革，健全考核、激励、约束机制，增强服务能力，使之成为公共服务主体。

就改革的目标任务而言，我们力争做到形成科学有效的新闻出版宏观管理体制；形成富有效率的新闻出版生产和服务的微观运行机制；形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的产业格局；形成以民族文化为主导、吸收外来有益文化共同繁荣的开放格局；形成统一开放、竞争有序、健康繁荣的现代出版物市场体系；形成以人为本、面向基层、惠及大众的新闻出版公共服务体系；形成技术先进、传输快捷、覆盖广泛的现代传播体系。

就改革的政策导向而言，我们充分体现谁改革就支持谁，早改革早受益，早改革早发展。与此同时，在人员、资产、税收以及资源配置等政策方面充分吸取过去科研体制改革的经验和教训，做到集大成，顾全局，不剩尾巴，不留后患。

就改革的评价体系而言，我们确保了政治方向不迷失，核心价值不丧失，文化阵地不丢失，国有资产不流失，职工利益不损失。确保改革步伐不停顿、改革力度不减弱。

五、深化新闻出版体制改革的一点思考

新闻出版体制改革经历了一段不平凡的历程，进行了艰苦而又卓有成效的探索，基本完成了转企改制这一最基本最核心的改革任务，取得了多方面的突破和令人叹服的成效，积累了系统的、科学的、可资借鉴的思路和经验。然而，这只是改革的第一步。改革并未结束，改革的路还很长，改革的任务还很重。未来深化新闻出版体制改革必须认真贯彻落实党的十七届六中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕科学发展这个主题和加快转变发展方式这条主线，按照中央“加大力度、加快进度、巩固提高、重点突破、全面推进”的工作要求，加强领导，狠抓落实，全面深化和推进新闻出版体制机制创新，确保新闻出版体制改革工作继续走在文化体制改革的前列。

深化新闻出版体制改革首要的还是要继续解放思想。过去的改革实践和经验表明，思想解放是最重要的，是个总闸门。因为思想先于改革行动，思想引导改革行动，思想决定改革行动。当前，新闻出版体制改革进入了一个十分重要的关键时期。因为改革已经取得了阶段性成果。与此同时，改革的“疲劳症”也开始出现，改革的持续动力有所减弱。但事实是，改革的任务远未完成，改革的难度在逐渐加大，因为容易改的大都提前改了，留下的都是“硬骨头”。显然，改革毫无疑问地已进入到“深水区”。这个时候，我们更需要强调继续解放思想，把思想统一到中央的要求和部署上来，更需要继续凝聚改革共识，从而形成改革的动力。

在继续解放思想的基础上，我们还要在行动上深化改革，巩固改革已有成果，努力把改革引向深入。为此，对于已经转制的新闻出版企业，必须 实落实中央领导关于“改革、改组、改造和加强管理”的要求。一是要进一步深化改革，不断完善法人治理结构，有效转换内部经营机制，真正构建产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，在此基础上稳步推进公司制改造、股份制改造，有条件的还可上市融资；二是要进一步加快企业兼并重组，着力破除地区分割和部门行业壁垒，有效实施各种资源的战略整合，努力打造新闻出版产业的战略投资者和大型骨干传媒集团，实现新闻出版企业跨媒体、跨地区、跨行业、跨所有制、跨国界发展，提高新闻出版产业规模化、集约化、专业化水平，提升出版传媒企业和企业集团的整体实力和国际竞争力，推动中华文化走出去；三是要进一步加强技术改造，着力推进新闻出版产业结构调整，推进数字化战略，提高新闻出版企业装备水平和科技含量，积极培育发展新兴新闻出版业态，努力实现新闻出版产业转型升级；四是要进一步提高新闻出版企业科学管理水平，加强对新闻出版产品创作生产的引导，健全内部管理机制，强化导向管理、质量管理、财务管理、经营管理以及人力资源管理等，不断提高企业的管理绩效，激发企业的发展活力，努力将新闻出版体制改革的成果转化为新闻出版生产力。