建设4亿亩高标准基本农田的思考与建议

刘新卫 李景瑜 赵崔莉

(1.国土资源部土地整理中心，北京100035;2.对外经济贸易大学全球化与中国现代化问题研究所，北京100029)

建设4亿亩高标准基本农田的思考与建议

刘新卫1李景瑜2赵崔莉2

(1.国土资源部土地整理中心，北京100035;2.对外经济贸易大学全球化与中国现代化问题研究所，北京100029)

近年来，高标准基本农田建设日益受到党中央和国务院的高度重视，大规模建设高标准基本农田已经上升为国家层面的战略部署和总体安排。“十二五”时期我国将在已有基础上再建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田，此举对于增强我国粮食安全保障能力、加快我国农业现代化发展，以及深化和扩展耕地数量、质量和生态全面管护内涵等具有重要意义。在“十二五”时期要实现既定目标，既面临着建设任务艰巨、资金存在缺口、监管难度较大等困难和挑战，但也具备较为扎实的工作基础，如初步建立了较为科学合理的工作机制、部署开展了各级土地整治规划、颁布出台了相关规章制度等。为确保“十二五”期间完成4亿亩高标准基本农田建设任务，文章建议通过积极主动的统筹谋划、大胆务实的改革创新，加快推进这项工作，主要包括:加快编制实施地方各级土地整治规划、健全高标准基本农田建设的工作机制、创新土地整治资金的使用和管理机制，以及加大高标准基本农田建设的监管力度等。

基本农田;高标准;4亿亩;十二五时期

在2011年8月23日中共中央政治局第31次集体学习会上，胡锦涛总书记强调，当前和今后一个时期要“大规模建设旱涝保收高标准农田，夯实农业现代化基础。”在此之前7月20日召开的国务院第164次常务会议上，温家宝总理也在强调土地管理近期应该重点做好的5项工作时指出，要“制定并实施全国土地整治规划，加快建设高标准基本农田，力争‘十二五’期间再建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田。”近年来，高标准基本农田建设日益受到国家高度重视。自从2008年《政府工作报告》首次提出要“建设一批高标准农田”后，2009年和2010年中央1号文件相继提出要“加快高标准农田建设”和“大力建设高标准农田”，2011年颁布的全国“十二五”规划纲要明确提出要“大规模建设旱涝保收高标准农田”。2011年下半年以来，中央领导又在短短一个月左右时间内连续对这项工作作出明确指示和硬性要求，高标准基本农田建设之重要性和紧迫性由此可见。目前，《全国土地整治规划(2011－2015年)》颁布出台在即，胡锦涛总书记和温家宝总理的重要讲话对于各地正在加快推进的农村土地整治工作尤其是高标准基本农田建设而言，既意味着新的机遇、新的发展，也意味着新的使命、新的挑战。鉴于农村土地整治工作与高标准基本农田建设之间的内在联系，笔者认为，“十二五”时期要把建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田作为全国农村土地整治工作的核心任务，积极主动的统筹谋划、大胆务实的改革创新和规范有序的开展推进，只有这样才能在确保质量的前提下加快进度，全面实现既定建设目标。

1 高标准基本农田建设的重要性和紧迫性

1.1 增强粮食安全保障能力需要大规模建设高标准基本农田

实践证明，粮食安全是关系我国经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题［1］。胡锦涛总书记也一再强调，“确保国家粮食安全始终是治国理政的头等大事，也是保障和改善民生的头等大事。”1949以来，我国高度重视粮食安全问题，始终把农业放在发展国民经济首位，在促进粮食生产、解决人民吃饭问题上取得了举世公认的伟大成就［2］。目前，我国已经实现粮食年产“八连增”和综合产能5亿t以上，保证了居民食物消费和经济社会发展对粮食的基本需求。但是，我们也应清醒认识到，在生物技术取得重大突破之前，我国粮食产销结构性矛盾将长期客观存在，粮食供求将长期处于紧平衡甚至脆弱平衡状态，对国际市场依赖也将越来越大。特别值得注意的是，由于农业基础设建设滞后，我国粮食生产“靠天吃饭”局面迄今尚未得到根本扭转［3］。

今后，随着工业化城镇化进一步加快发展，以及人口数量持续增加和消费水平调整升级，我国粮食消费需求仍将刚性增长。由于国际粮食市场波动较大和调剂国内余缺空间有限，保障国家粮食安全必须立足国内。基本农田从诞生之日起就肩负了扮演口粮田角色的历史使命［4］，正因如此，胡锦涛总书记在中共中央政治局第31次集体学习会上强调，“要把划定永久基本农田作为确保国家粮食安全的基础，任何单位和个人不得擅自占用或改变永久基本农田的用途，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”，加强基本农田保护和建设仍然是实现我国粮食基本自给的前提和基础。另外，随着我国工业化城镇化由东向西、由南向北梯度推进，粮食生产重心已从温暖多雨的东南部“雨养农业区”向寒冷干旱的中西部和北部“灌溉农业区”转移，在目前粮食生产格局和供求态势仍将继续维持的情况下，加强旱涝保收高标准基本农田建设尤显必要和紧迫。

1.2 加快农业现代化对建设高标准基本农田提出了现实需求

在工业化、城镇化深入发展的同时大力推进农业现代化，是我国现阶段实现全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的客观要求和根本保证。虽然目前国际上并无有关农业现代化的一致定义，但一些专家学者将其基本特征界定为:现代农业机器体系广泛应用、农业基础设施优质完善，以及先进科学技术得到推广、高效管理手段发挥作用等。由于资源国情和发展阶段不同，中国特色农业现代化道路把保障国家粮食安全作为首要目标，加快转变农业发展方式，提高农业综合生产能力、抗风险能力和市场竞争能力［5－6］。对照既定的农业现代化目标，不难发现，我国目前仍有较大距离。

我国地块分割细碎严重、水利设施短板突出、耕地质量总体不高、农田生态持续恶化等缺陷和不足，已经严重制约了规模化、集约化、机械化和生态化的现代农业发展步伐。农业户均土地规模不到0.5 hm2，不仅远低于欧美国家，还少于东亚的日韩;现有耕地中，田坎、沟渠、田间道路所占比重高达13%;全国主灌区骨干工程完好率不足40%，个别地区可灌面积减少50%;农田有效灌溉面积8.98亿亩，仅占全部耕地面积49.4%;机械化作业水平不高，农作物耕种收综合机械化水平仅50%。通过大力推进农村土地整治，建设形成布局合理化、农田规模化、农艺科技化、生产机械化、经营信息化、环境生态化的高标准基本农田，将有效改善农业基础设施薄弱局面，提高农业生产要素利用效率，以及降低农田生态环境污染负荷等，有助于实现现代农业的发展目标。与此同时，高标准基本农田建设还因为降低了农业综合生产成本、增加了当地农民劳务收入而有利于拓宽农民增收渠道，以及改善了农村的基础设施条件而有利于美化农村景观风貌，从而促进农民收入持续增长与和谐宜居农村建设。所有这些，都将极大推动中国特色农业现代化加快发展。

1.3 深化扩展耕地保护内涵需要大规模建设高标准基本农田

从系统论的角度来看，土地资源是数量属性、质量属性和生态属性的有机统一，土地管理应该树立整体理念，做到数量、质量和生态三位一体管理。但是，由于对土地资源属性认识程度不深，加上之前深受“增长即发展”观念影响，我国土地管理长期以来偏重土地资源的数量管理，而忽视质量、生态管理［7－8］，目前总体上也仍然处在数量管理的初级阶段，不仅无益于提升土地管理效果，也大大降低了土地资源的综合承载能力和整体产出能力［5］，导致工业化、城镇化和农业现代化快速发展背景下土地资源约束更加突出。

在今年9月2日视察国土资源部时，温家宝总理在讲话中强调，国土资源工作要“在做好数量管控的同时，加强质量管理和生态保护。”就土地管理的关键环节——耕地保护而言，当前更是亟需转变观念、深化内涵。鉴于基本农田的综合功能和重要地位，当前大规模建设高标准基本农田是贯彻新型资源观和新型资源管理观的有效抓手，是推动土地利用管理方式转变的可行途径，因而也是实现耕地数量质量生态全面管护的主要措施。具体来说，大规模建设高标准基本农田过程中，因为遏制了非农建设占地势头而有助于实现耕地数量管控，因为提高了耕地质量等级状况而有助于实现耕地质量管育，因为发挥了基本农田生态景观功能而有助于实现生态管护。在实际土地利用中，正是由于基本农田的存在，城镇化无序蔓延才有所忌惮;近年来，全国建成的高标准基本农田的耕地质量普遍提高1个等级以上;此外，随着生态文明建设力度加大，基本农田承担了越来越大的生态涵养功能和景观美化功能。由于高标准基本农田建设兼顾了耕地数量、质量和生态管理内涵，促进了保障粮食安全、经济安全和生态安全的有机统一，因而更加有助于以土地资源可持续利用促进经济社会可持续发展。

2 高标准基本农田建设的艰巨性和可行性

2.1 实现既定建设目标面临很大困难和挑战

“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，实现“十二五”规划目标对于落实我国经济社会发展战略极为重要。可以预见，这一时期随着工业化、城镇化和农业现代化同步加快推进，土地供需矛盾将会更加突出，耕地保护将会面临更大压力，土地管理形势也将会更加严峻。就建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田任务而言，由于传统土地利用方式惯性犹存，加上路径依赖和制度粘性等深层次问题尚未根本解决，一些挑战和困难成为躲不开和绕不过的障碍，完成既定任务将要遭遇的压力和阻力也将前所未有。

首先，建设任务非常艰巨。“十二五”期间要建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田，其总体工作量相当于“十一五”时期的2.5倍(2001－2005年间，全国总共建成高产稳产基本农田1.6亿亩)，特别是截至目前2011年已经快要过去，这就意味着在余下的4年时间里，每年要完成的建设任务应不少于1亿亩，时间之紧、任务之重由此可见。二是资金缺口可能很大。根据初步分析结果，完成4亿亩旱涝保收高标准基本农田建设任务约需6 000亿元投资，而从目前高标准基本农田建设资金的主要来源渠道看，“十二五”期间全国新增建设用地土地有偿使用费(以下简称新增费)预计可以征收4 500亿元，用于农业土地开发的土地出让收入预计可以征收750亿元，两项合计可以征收5 250亿元，但资金缺口仍然高达750亿元。三是实施监管难度较大。当前，在农村土地整治和基本农田建设中一定程度地存在着重项目审批、轻实施监管现象，导致各地不同程度存在工程进度迟缓、标准执行不力、资金使用不当、项目验收滞后、质量水平不高等问题，“十二五”时期大规模建设高标准基本农田同样可能遇到这些问题，这就对加强监管提出了很高要求，但要在有限时间内对资金收缴、资金分配、立项批复、施工进展、竣工验收、后期管护、考评奖惩等关键环节加强监管，面临的形势将会非常复杂，所承担的任务也将非常繁重。

2.2 完成既定建设任务有着较好的工作基础

近年来，我国土地整治工作在各地各部门的密切配合和积极推进之下有了长足发展，其中，在基本农田建设方面更是取得了较为显著的成效。2001－2010年间，通过土地整治全国新增耕地4 200多万亩，超过同期建设占用和自然灾害损毁的耕地面积(3 963万亩)，共建成2亿多亩高产稳产基本农田，其中“十一五”期间就建成1.6亿亩，整理后的耕地平均亩产提高10% －20%，实现新增粮食产能超过65亿kg，农业生产条件明显改善，规模化、集约化、标准化和机械化水平得到提升，抵御自然灾害能力和生产要素利用效率有所提高，促进了新增千亿斤粮食工程的顺利实施，为2004年以来全国粮食连年增产提供了基础保障。

在此过程中，农村土地整治还形成了良好的工作格局，如“政府主导、国土搭台、部门联动、群众参与、整合资源、整体推进”的工作机制得到建立，并在土地整治实践中初显成效;全国土地整治规划已经编制完成正在积极报批，省级、市级和县级土地整治规划编制工作也在加紧部署开展;工程项目设计、技术标准建设和资金征缴使用等规范性文件相继出台，确保了相关工作的规范推进;土地整治监管平台加强建设并已开始投入使用;农民群众参与热情得到调动;以及土地整治专业机构队伍不断发展壮大等。所有这些，都为“十二五”期间保质保量完成4亿亩旱涝保收高标准基本农田建设任务打下了坚实基础。更为重要的是，土地整治尤其是高标准基本农田建设日益受到党中央和国务院的高度重视，土地整治已经成为“保发展、保红线、促转变、惠民生”的重要抓手和基础平台，而大规模建设旱涝保收高标准基本农田更是已经上升成为国家层面的战略部署和工作安排。因此，尽管将会遇到重重困难，但仍然有着较为扎实的工作基础，而完成既定任务也将成为最基本的要求。

3 4亿亩高标准基本农田建设的对策和建议

为确保“十二五”期间完成4亿亩高标准基本农田建设任务，笔者认为，需要正视面临的困难和已有的基础，更需要从编制实施规划、健全工作机制、创新资金管理和完善监管制度等方面入手，着力创造条件、改善手段，实现既定目标。

3.1 加快编制实施地方各级土地整治规划

土地整治规划是确定未来一段时间土地整治指导原则和目标任务，明确土地整治重点区域，统筹安排重大工程和示范建设，以及制定规划实施保障措施的纲领性文件，是规范有序开展土地整治工作的基本依据，也是大规模建设高标准基本农田的主要依据。随着《全国土地整治规划(2011－2015)》的批准实施，省、市、县各级土地整治规划要加快组织编制实施，建立健全土地整治规划体系。根据各级土地整治规划的功能定位，全国土地整治规划要将4亿亩高标准基本农田建设指标正式分解下达到各省(区、市)，落实中央支持开展的重大工程项目布局和示范省建设任务，以及划定基本农田整治重点区域等，特别是要明确建设500个高标准基本农田整治重点县、改造提高116个基本农田保护示范区，以及新建5 000处万亩连片高标准基本农田保护示范区的具体任务;省级土地整治规划要确定土地整治重点区域和重大项目，落实示范建设任务，制定规划实施政策，把高标准基本农田建设任务层层分解落实到市、县;市县级土地整治规划要明确规划期内市、县范围内土地整治的主要任务，划定土地整治区域，确定土地整治重点项目，制定规划实施保障措施，将高标准基本农田建设任务切实落地。土地整治规划编制应加强与相关规划的协调衔接，并要严格评审程序，强化实施跟踪评估，切实发挥土地整治规划对高标准基本农田建设的宏观指导和整体控制。

3.2 健全高标准基本农田建设的工作机制

目前，我国土地整治已经初步建立了较为有效的工作机制，并将在今后大规模建设高标准基本农田中继续发挥作用。但是，鉴于高标准基本农田建设的重要性和紧迫性与一般的土地整治不可同日而语，笔者认为，应当进一步健全完善已有的工作机制，可以考虑构建“党委领导、政府负责、农村集体经济组织主体、国土搭台、部门联动、社会参与”的高标准基本农田建设新机制。与现行土地整治工作机制相比，新机制更加强调明确各级党委和政府责任，更加注重发挥农村集体经济组织作用。具体而言，要明确县级以上地方党委和政府的责任主体，建立一把手负责制，将高标准基本农田建设工作纳入当地经济社会发展年度计划，作为领导任期目标责任制的一项内容，并由上一级党委和政府监督实施;要强调发挥农村集体经济组织的组织协调作用，无论是建设前的确权、登记，建设中的土地平整、环境整治，以及建设后的验收、监管等都应如此;要注意调动农民参与建设的积极主动性，引导农民自愿、自发、自主参与高标准基本农田建设工程项目实施，扩大以工代赈规模切实拓宽农民增收渠道，促进以家庭承包经营为基础、统分结合为支撑的农村基本经营制度的稳定和完善;要积极搭建高标准基本农田建设工作平台，加强相关部门之间协作配套，尽量形成工作合力、提高成效;以及要进一步激发社会力量参与热情，尽可能扩大社会参与面等。

3.3 创新土地整治资金的使用和管理机制

鉴于4亿亩高标准基本农田建设资金缺口问题较为严重，为了不因资金问题而耽误整体进度，“十二五”期间应充分发挥土地整治的平台作用，在土地整治规划引导下，有目标、有计划、有次序地聚合相关资金，集中投入高标准基本农田建设，努力实现资金供需平衡。首先，要用足用好专项资金。从目前的资金构成来看，新增费是高标准基本农田建设的最主要资金来源，因而要严格执行新增费全部用于耕地开发和土地整理的有关规定，将之全部投入4亿亩高标准基本农田建设，并设法提高中央分成新增费留成比例，以更好发挥其引导和示范作用，聚合农村公路修建、农业综合开发、农田水利建设、农村危房改造，以及以工代赈、扶贫开发、电力通讯等涉农资金，发挥资金整合的规模效应。其次，要严格土地出让金征收管理。土地出让金用于农业土地开发部分是高标准基本农田建设的另一项重要资金来源，但目前无论是在征缴还是在使用上均存在一定问题，今后要严格土地出让金用于农业土地开发部分的征收管理，不仅要确保足额征收，而且要全部投入高标准基本农田建设。再次，要探索建立高标准基本农田建设基金，鼓励各地“以奖代补”、“先建后补”、“边建边补”等。此外，还要积极探索市场化资金运作模式，建立多元化投融资渠道，吸引社会资金投入，以及制定扶持政策，鼓励农民自愿出资出劳参与建设等。

3.4 加大高标准基本农田建设的监管力度

提高监管质量和效率是保质保量完成高标准基本农田建设任务的根本保障，也是“十二五”期间实现既定目标的重点和难点所在，必须及早谋划。首先，要完善制度规范。健全“集中统一、分级负责、全面全程”的监管制度，进一步明确监管责任、监管程序、监管标准和监管内容，尤其是要着力解决技术标准执行不力、工程实施进度较慢、工程建设质量不高等问题。其次，要创新监管模式。在健全和完善常规监管手段的同时，进一步完善农村土地整治监测监管系统，加强建设基本农田质量监测网络，及时全面掌握高标准基本农田建设动态。再次，要建立信息公开与情况通报制度。对于高标准基本农田建设项目立项情况、项目实施进度和项目竣工验收等基础信息，不仅要做到阳光透明，而且要建立定期通报制度并进行排名。另外，要重视绩效评估。要制定科学合理的高标准基本农田建设考核指标体系和考核评价方法，注重规划期中考核评价及其结果的激励运用，建立考评结果与高标准基本农田建设资金分配、计划下达和政绩考核等挂钩机制，激励地方政府加快建设步伐、保证建设质量;最后，还要加强廉政建设和土地整治市场管理。规范土地整治中介服务机构，解决相关机构“为特定人服务”等问题，严格施工队伍管理，提高相关队伍人员业务素质，以及严格执行招投标制度，杜绝工程承包“暗箱操作”等问题。

致谢:本文在写作过程中得到国土资源部土地整理中心吴海洋主任的悉心指教，贾文涛博士也对本文提出了很好的建议，深表感谢!

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On Building 4 Hundred Million Mu of High-Standard Basic Farmland in the Twelfth Five-Year Plan

LIU Xin-wei1LI Jing-yu2ZHAO Cui-li2
(1.Land Consolidation and Rehabilitation Center of Ministry of Land and Resources，Beijing 100035，China;2.Institute of Globalization and China’s Modernization Problems，University of Business and Economice，Beijing 100029，China)

In recent years，the Party Central have Committee and the State Council have placed great importance on building high standard basic farmland，and building high-standard basic farmland on a large scale has been the strategic deployment and overall arrangement at the national level.In China's Twelfth Five-Year Plan，China will build another 4 hundred million mu of high-standard basic farmland based on the existing basis.To fulfill the task will be useful for reinforcing China's food security safeguarding ability，prompting China's agricultural modernization，and deepening and extending the implication of cultivated land protection around its quantity，quality and ecology significance.In China's Twelfth Five-Year Plan，to complete the determined task will be faced with difficulties and challenges，such as task being extremely difficult，capital being inadequate，supervision being difficult，and etc.However，we have a rather solid foundation for fulfilling the task，such as a relatively scientific and reasonable work mechanism being established preliminarily，land consolidation and rehabilitation plans at various levels being arranged，and relevant rules and regulations being promulgated，etc.To ensure the completon of the task of building 4 hundred million mu of high standard basic farmland，in this paper it is suggested making plans actively and in an all-round way，and reforming and innovating boldly and pragmatically to promote the work.And the main countermeasures include speeding up land consolidation and rehabilitations plans at various levels，perfecting working mechanisms of building high standard basic farmland，innovating the mechanism of using and managing land consolidation and rehabilitation capital，and reinforcing supervision on building high standard basic farmland.

basic farmland;high standard;4 hundred million mu;the Twelfth Five-Year Plan

F303

A

1002－2104(2012)03－0001－05

10.3969/j.issn.1002－2104.2012.03.001

(编辑:王爱萍)

2011－11－22

冯长春，教授，博导，主要研究方向为城市与区域规划、土地与房地产经济。

赵若曦，硕士生，主要研究方向为土地利用规划与房地产开发管理。

国土资源部公益性行业科研专项“中部地区城市带发展土地保障与监管技术系统开发与示范”(编号:201111010)。