流动人口抱团组织的引导和管理

□文/张辉 邵灵华

加强流动人口抱团组织管理应遵循其产生和发展的规律，发挥其积极性和潜力，以利用促发展、以利用促管理，达到服务自身、服务城市、服务社会的目的

近年来，大量的流动人口从中西部偏远的农村走向经济较为发达的地区，结伴成群、互帮互济，形成小团体，甚至制订一定的规章制度来约束自身，以小群体的力量来弥补个人力量的不足。把流动人口中以血缘、亲缘、地缘为纽带，以满足个体需求和情感归属为目的而形成的非正式群体，我们称为流动人口抱团组织。浙江经济快速发展，大量外来流动人口涌入，这为浙江提供了充足劳动力，但也带来社会治安等一系列问题。本文以温岭市为例，从流动人口抱团组织再组织化角度探索建立流动人口管理新机制。

基本形态和缺陷

截至2012 年6 月底，温岭市登记在册流动人口共有778786 人，其中来自省内的流动人口为30839 人、来自省外的流动人口为747945 人，分别占4%和96%。实际调查中发现，在某一社区、某一工厂、某一建筑工地或某一行业中，往往集中着某一地区某一村庄的农民群体。从温岭市流动人口抱团组织的目的来看，可分为四大类：

——以就业为目的。这种抱团组织是以地缘为纽带，以企业车间主任（生产负责人）的流动人口为群体领导，形成的抱团组织就业模式。在企业招工过程中，车间主任是直接的招工负责人，他们回乡招人，所招人员大部分是亲戚朋友。这种自下而上形成的抱团组织，具有很强的组织性，能真正代表流动人口的利益，流动人口对其认同感很强。

——以创业为目的。随着个人资本的不断积累和技术水平的提高，部分流动人口产生了创业念头，并形成了以创业为目的的抱团组织。据不完全统计，横石路一带仅河南籍制鞋老板就约有300 家，省内仙居籍老板也有300 家左右。部分地区还成立了规模相对较大的商会，如横峰安徽温岭商会、城北的贵州温州商会温岭分会等。

——以侵财为目的。从温岭市的刑事案件高危人群分析发现，大部分犯罪团伙，以亲情、老乡关系为纽带组成的松散型犯罪团伙。很多流动人口开始走向行业内抱团和区域抱团，以期形成更大的社会活动能力，实现群体“利益”最大化。

——以维权为目的。抱团维权通常以诉求的部分合理性与行为的违法性同时表现出来，这是在单个务工人员无力与企业进行谈判，现有工会组织又无法真正代表他们利益的背景下流动人口的自然选择，抱团加强了务工人员与资方的抗衡力量，成为与资方谈判的原始组织。

温岭市流动人口抱团组织是一种具有规模小、无规章制度、无经费来源、组织能力不强等特点的非正式组织，存在着一定的缺陷：第一，具有潜在破坏性。这些组织没有合法地位，其成员文化素质较低，法制观念淡薄，很可能发展成为犯罪组织。第二，发展盲目性。流动人口抱团组织没有明确目标，发展具有一定的盲目性，有些长期被排斥在社会主流文化之外。第三，难以解决实际问题。流动人口抱团组织的功能有限，主要依靠情感进行沟通，不能合法并有效地帮助成员解决困难。第四，缺乏组织建设。这些组织尚游离于政府管理之外，“无人管、无法管、无力管”的现象在短时期内难以改变。因此，流动人口抱团组织需正确加以引导和管理，才会给经济社会发展带来积极影响，反之，会带来消极影响。

管理机制的创新实践

（一）温岭市的实践

目前温岭市流动人口管理体制存在的一个重要问题就是村在流动人口管理中的缺失。必须突出村的主体性地位，强化流动人口的日常管理，重构村流动人口服务管理职能，构建村层面的属地化管理体系，使流动人口由“社会人”向“新村民”转变。以流动人口在流入地工作生活中存在的种种困难出发，应积极整合村的就业、社会保障、民政、计生、工商等部门资源，为流动人口提供服务。

2012 年5 月份开始，温岭市在城东街道洋河村设立了流动人口服务管理工作网格化管理、组团式服务试点，依托统一的村级管理以及数字化的平台，将全村按照一定的标准划分成为10 个片，每个片都推选一位在洋河5 年以上、颇有威望的流动人口担任新民小组组长。通过网格化形式，将流动人口纳入村级管理。

对于政府来说，这种做法的主要优点是将游离于组织之外的流动人口纳入政府可控的范围之内，能够主动发现问题并及时处理，加强了政府对流动人口的管理能力和处理速度，将问题解决在萌芽状态。对于流动人口来说，其主要优点在于得到均等化公共服务，将流动人口纳入村级公共服务体系，借助村级平台在编制发展规划、制定公共政策、职业培训、劳动就业、义务教育、医疗保险等方面努力保障流动人口的合法权益，建立健全覆盖全部实有人口的动态管理体系，逐步使流动人口享受与本地居民基本相同的均等化政策待遇，让流动人口共享改革开放和经济发展的成果。这种模式将过去被动应对问题的管理模式转变为主动发现问题和解决问题，实现管理对象、过程和评价的数字化，确保管理的快捷、精确和高效，同时建立了科学封闭的管理机制，形成一整套规范统一的管理标准和流程，将发现、立案、派遣、结案四个步骤形成一个闭环，提升管理的能力和水平。

但这种模式也存在着一定的问题，因为村组织是村民的自治组织，由村民选举产生，并对村民负责，流动人口在村中的归属感差。流动人口和当地村民被人为地置于对立状态，虽然流动人口和村民共同居住在村里，但没有形成社会情感支持的互动关系。

（二）部分地区的经验

近年来，全国各地大胆探索，勇于实践，积极创新流动人口抱团组织管理机制，形成了一些特色经验。

北京模式：治安管理拓展型。该模式由政法委或综治委牵头，主要办事机构设在政法委或公安局，在基层有派出所指导的协管员队伍参与管理。强调“治安管理优先”是该模式最重要的特征。如采用“以房管人”、“暂住证管理”等方法确保治安稳定。近年来逐步弱化治安管理色彩，强化服务功能，形成了“治安管理拓展型”模式。

嘉兴模式：专业机构协调型。嘉兴市成立了单独的流动人口服务管理部门，通过搭建信息平台，强化统筹协调，加强流动人口服务和管理，从而形成一条良好的沟通协调运行机制。

无锡模式：大人口机构统筹型。无锡市是以“大人口”观为指导，通过某一机构牵头（如发改委或人口计生委）来协调各部门行为，加强对流动人口管理和服务的统筹协调。这种管理机制在原有政府机构总体上不动的情况下，强调“大人口”观，通过某一机构来协调各部门行为，从而使各部门职责分工明确，强化了对人口管理和服务。

深圳模式：“积分入户”居住证型。深圳模式意在消除“户籍”对外来人口的排斥，吸引对流入地经济社会发展有贡献的优秀外来人口“长居”本地。对持有长期暂住证的人员赋予“居民”身份，使其可以享受户籍制度所对应的养老、教育、医疗、住房保障等一系列服务，并可“积分入户”。该模式的出现是解决城市流动人口管理“政出多门”问题的一种创新。

以上四类模式，从流动人口管理的实施效果来看，“治安管理模式”由于采用较为严格的“公安挂帅”管理措施，短期内效果明显，但服务质量与意识未能及时跟进，导致“政府”与“流动人口”的关系最终演变成了“猫鼠游戏”。而“专业机构协调型”、“大人口机构统筹型”与“积分入户”居住证型，这三种管理体制虽在短期内效果不如“治安管理”明显，但就长远来看，以服务推动管理应是未来城市管理的趋势，代表了流动人口管理体制改革的走向。事实上，后三种管理更好地体现了“以人为本”的管理服务理念。

进一步应对之举

加强流动人口抱团组织的管理是一项系统工程，应遵循其产生和发展的规律，发挥积极性和潜力，以利用促发展，以利用促管理，达到服务自身、服务城市、服务社会的目的。

一是加强组织领导。整合流动人口服务管理工作的行政资源，加强服务意识，理顺公安、环保、教育、人口与计划生育、民政等部门的人口管理职能，建立流动人口服务管理工作的领导新机制，着力解决流动人口“多头管理”、缺乏统筹协调的现象。

二是加强自治管理。流动人口村居自治管理是依托村居，以流动人口自治组织为主体，充分发挥流动人口自我管理、自我服务和自我约束功能的一种新型流动人口管理模式，政府在管理中主要是起导航、服务、保障等作用。

三是创建诚信体系。针对企业缺乏诚信引起的劳资纠纷，要做好以下几项工作：规范劳动合同签约；民间非政府组织支援，如组建流动人口律师咨询之类；通过建立承诺制等办法对企业进行诚信考核。

四是建立激励机制。政府应在具有一定规模和素质较高的抱团组织之中设立自助基金，由抱团组织领导民主管理，提高抱团组织和个体自我保护、自我发展的能力。在遵循自愿协作和正确引导下，为其勾划出一副可行的未来蓝图，使其有目标、有动力、更有追求，不会沉溺于城市的消极的亚文化群体之中。在条件成熟的、规模较大的、组织结构较好的抱团组织之中成立党、团支部，加强和完善抱团组织的建设，提高其自我管理水平。

五是改善诉求环境。通过完善信访的利益诉求表达机制，加强大众媒体的舆论监督等，拓宽诉求渠道，为流动人口搭建充分表达诉求的平台。提高抱团组织的组织化程度，允许流动人口建立代表自身利益的非政治组织，增强其诉求表达能力，充当政府与流动人口的纽带和桥梁，使政府高效快捷地解决其诉求。