异化与复归：政府绩效评估的反思性研究

□ 陈小华

所谓政府绩效评估就是对责任、公平、回应、质量和成本等方面进行分析与评价，对管理过程中的投入与产出所反映的价值进行评定的行为。其最根本的目的是通过评估优化资源配置、提高政府管理效率、提升公共服务质量。然而，由于各种因素的共同作用，我国政府绩效评估常常偏离这些根本目标，甚至异化为一种无形的控制性力量，并导致诸多负面影响。

假如我们不对这种异化现象给予关注，那么政府绩效评估所引发的破坏性作用是不可想象的。国外已有一些公共管理学者基于本国的实践对这些问题已进行了一些研究，①具体可见Gloria A·Grizzle，“Performance Measurement and Dysfunction：The Dark Side of QuantifyingWork”，Public Performance＆Management Review，Vol.25，No.4，2002，pp.363－369.但国内现有关于政府绩效评估的文献中，仍缺少对政府绩效评估进行的批判与反思，缺乏对政府绩效评估异化现象的理论探讨。关键问题是：在中国为什么绩效评估会背离正向功能而走向异途呢?今后能否走向归途，合理运用绩效评估工具，发挥其应有的正面功能呢?本文试图对政府绩效评估中的这种异化现象进行评估，并对上述问题进行初步回答，意在抛砖引玉，引起公共管理学界的重视。

一、异化：政府绩效评估的意外后果

政府绩效评估萌芽于20世纪初的美国，流行于70年代西方国家兴起的新公共管理运动。在石油危机的背景下，西方各国政府面临着日益严重的财政赤字、管理危机和信任流失，于是纷纷开展政府重塑活动，希望通过绩效评价、民营化、战略规划等途径实现政府管理的“三E”——经济（economy）、效率（efficiency）和效益（effectiveness）。美国作为政府绩效评估最为典型的国家，从1978年卡特政府就试图通过开展绩效评估来实现政府转型，到1993年克林顿政府出台了《政府绩效与结果法案》，①2010年12月，美国国会通过了《2010年政府绩效与结果法案修正案》（Government Performance and ResultsModernization Act of2010），次年1月，奥巴马总统签署了该法案，该法案正式生效，从而完成对1993年通过的《政府绩效与结果法案》（Government Performance and Results Act of 1993）的首次显著修订。明确规定政府管理中必须实施绩效评估。此后，英国、日本、澳大利亚、加拿大、德国等国都效仿了美国的这一创新性举措。在这些国家中，绩效评价被广泛应用于项目评估、政策分析、预算管理、战略规划、绩效监控等。实践表明，政府绩效评估在这些西方国家产生了积极的作用：对于政府而言，绩效评估可以帮助政府明确服务目标、优化资源配置、监测管理过程、改进内部管理、降低行政成本、提高服务质量；对于公众而言，绩效评估可以帮助他们获取行政信息、表达服务需求、提高参与能力、监督政府行为。

20世纪90年代初，我国一些地方政府和部门就创造了不同类型的考核和评估办法。从目标考核到综合考评，从行风评议到效能建设，从社会服务承诺制到群众评议政府，都进行了广泛的探索和实践，并取得重要进展和良好成效，推动了我国行政管理体制的创新与发展。然而，不可忽略的是，由于制度环境和组织结构的差异，绩效评估这一治理工具在我国广泛使用后产生了意料之外的后果，在一定程度上存在异化的情形。政府绩效评估异化主要指政府绩效评估过程中发生的违背对评估预先设定目标的某种结果和现象。这些异化现象主要表现为：

1.目标偏离。目标偏离是指组织或个人在涉及到评估事项中有意识地改变行为策略，而较少关注参与、透明、责任、回应等目标或使命。我国政府绩效评估中目标偏离的主要体现就是过渡强调“非使命目标”（Non－Mission－Based Targets），包括信访、计划生育、招商引资等任务，有的甚至实行“一票否决”制。目标偏离的直接后果不仅使政府的一些主要职能及公众的需求被边缘化，而且政府活动的合法性也会逐渐流失。非使命目标在很大程度上是改革者为应对有效治理地方事务的压力性政治需求而采取的权宜之计，但是，包括以非使命目标的绩效评估系统在实施中却导致一系列未预期治理难题的涌现。从长远来看，广泛使用非使命目标管理会侵蚀和动摇地方治理的根基。②Jie Gao，“Hitting the Target But Missing the Point：The Rise of Non－Mission－Based Targets in Performance Measurement of Chinese Local Governments”，Administration＆Society，42（1S），2010，pp.56－76.

2.指标失灵。目前，政绩考核作为各级政府的杀手锏，经济发展、节能减排、农业补助、安全生产、应急管理等目标任务逐步纳入考核体系，考核指标可谓五花八门、项目繁多。然而，从系统论的视角观察，政府绩效评估往往会忽略政府管理现象的内在复杂性，即通过指标和数据无法充分反映影响政府管理的各种互相作用的因素。正如纽康默（Newcomer）所言“绩效测量与生俱来就是一种政治过程”。③Newcomer K.，“Using Performance Measurement to Improve Programs”，New Directions for Evaluation，No.75，1997，pp.5－14.当一小组指标被用来衡量复杂的政府产出时，代表特定视角的指标的风险和危险就会大大提高。我国政府绩效考核体系由于过渡依赖指标考评，加之使用简单加权平均的通用计算方式，使得一些目标任务的突出必然导致其他任务的式微乃至漠视，同时不同目标任务之间也会存在不同程度的冲突，进而导致考核指标失灵，无法通过指标考核改善治理质量。

3.客观评估的局限。尽管政府绩效客观评估具有简单、清晰、可量化等特点，但其缺陷也是明显的：首先，政府的产出很多是无形的公共服务，比如社会公正、公众健康、公共安全等，与企业管理当中以利润最大化的量化指标不同，这些公共服务很难用客观指标加以衡量；其次，政府绩效评估中的客观评估方法没有办法考虑各种不可预期的效果和影响，社会环境、公众需求和政府活动总是处于动态变化之中；第三，政府绩效评估并不是价值中立的，客观评估法无法对公众的态度及满意度等进行精确分析和评估。然而，目前在政府绩效评估实践中，客观评估模式仍占据着主导性地位，比如，地方政府绩效考核长期以GDP为核心指标，而没有采纳幸福感等主观性指标；公安部门的绩效考核中则用破案率为重要指标，而往往忽视公众的安全感；政府部门的绩效考核中多为产出量，而很少关注公众的满意度。简而言之，客观评估方法无法全面、客观、有效地反映政府管理的实际产出。

4.评估效果不佳。政府绩效评估的主要功能是监测公共服务状况、提高公共决策水平、优化公共资源配置，从而提高政府公共服务能力和质量，促进公众对政府的信任。尽管我国各级政府已掀起了形式多样的绩效评估运动，并在一定程度和范围内取得了相应的成效，但从客观情况看，由于许多评估重在“考核”，更多地是把绩效评估作为一个“评比评优”的工具，从而使考核对象，更多地把注意力集中于最终的名次上，而不是思考如何通过评估发现问题和解决问题，导致评估活动常常流于行式，参与者积极性受挫，参与人数逐年递减、公共服务质量并未明显提升等。政府绩效评估效果和作用式微已影响绩效评估活动的公信力及可持续性。另外，一些评估活动为了追求声势、扩大影响，而不计相关的评估成本，耗费了人力、财力、物力等公共资源，使得评估项目本身的成本与收益不对称。

二、反思：政府绩效评估异化的深层根源

政府绩效评估作为一种管理工具在美国等西方国家能产生积极的社会效果，但引入到中国后，制度实践的结局与最初的预期目标发生了巨大偏差，在实施绩效评估的过程中，作为工具的绩效评估被目的化，进而导致各种意料之外的后果。为什么会事与愿违呢?法默尔认为，在后现代主义的视角中，现代公共行政语言形式具有五种局限性：特殊主义，科学主义，技术主义，企业逻辑以及解释学。①法默尔：《公共行政的语言》，中国人民大学出版社2005年版，第334－335页。受这一分析框架的启发，笔者认为，政府绩效评估作为一种现代公共行政语言，其异化的根源可以从技术主义、管理主义和压力型体制三个方面得到解释。

1.技术主义的局限是政府绩效评估异化的重要原因。技术创新在不断改变着公共管理的实践模式，特别是信息技术的使用提高了公共管理的效率。但在享受技术进步给我们带来便利的时候，我们常常只把它作为一种技术手段，而没有对其进行价值批判；只考虑技术的效率问题，而没有考虑技术的公平层面；只分析技术的经济层面，而没有考虑技术的政治维度。特别是公共绩效评估充分利用了技术的特点，但它简单地套用了物质生产中产品质量定级的标准，无法反映人类追求公平正义的价值。公共管理是一项处理复杂问题的过程，在处理复杂问题的过程中，政策制定者和行政管理者往往倾向于依赖工具和技术手段的问题解决方案。其变革主要集中于政策调整、结构和功能重塑、程序重构上。这些变化都表现为自上而下及以管理驱动的努力，伴随着各种各样管理技术手段的采用，如绩效考评、全面质量管理、目标管理和成本收益分析等等。这些技术至少带来了三个没有预期的结果②全中燮：《公共行政的社会建构解释与批判》，北京大学出版社2008年版，第179页。：（1）越来越多地运用理性工具的方案来解决组织问题；（2）越来越多的集中化政策制定；（3）越来越少的人文怀和价值关怀。绩效评估等解决方案最终导致了管理权力的集中和依赖更多技术手段，以此来控制组织活动的进程，由此导致了组织的“目标异化”。

2.管理主义理念的盛行加剧了政府绩效评估的异化。公共管理的管理主义具有以下几个主张：首先，提倡运用企业家精神改造政府，提升政府的运行效率；其次，注重市场竞争机制作用，强调民营化、公共服务外包、伙伴关系等方式提供公共产品或服务；第三，与市场导向和市场机制相对应，强调顾客导向的观念；最后，主张放松政府规制，重视市场竞争及其实现的结果。公共管理的管理主义从传统行政学发端，就开始影响公共行政的理论和实践发展，直到20世纪70年代兴起的“新公共管理运动”，才开始成为处于主流地位的思想潮流。20世纪90年代初，伴随着我国公共管理学的发展，公共管理的管理主义理念开始通过译著等形式大量被介绍到中国，我国的许多公共管理学者和公共管理实践者对此产生了浓厚的兴趣，进而把西方原子式的思维方式普遍注入到我国的公共管理和政策设计之中。现在公共管理领域中的绩效评估却是管理主义在中国流行后的产物。在竞争的市场条件下，顾客可以自由选择商品和服务，而他们的选择就是对商品和服务提供者绩效的最好评判。竞争机制的引入，使公共部门更加关注和注重绩效的提高，为推进公共部门绩效评估提供了强大的动力。然而，公共管理中的管理主义存在着许多值得反思与批判的缺陷：如“公共性”的阙失、对市场机制的崇拜、“顾客”隐喻的不当、人性假设的偏颇等。管理主义理念使得政府绩效评估片面强调公众的消费者角色，忽视了他们的监督者和生产者角色，③毛寿龙，陈小华：《政府绩效评估中公众参与的限度及超越》，《理论探讨》，2011年第1期。侵蚀了政府绩效评估的民主治理基础。

3.压力型体制是政府绩效评估异化的制度根源。在过去的三十多年中，美国政府强调普遍使用绩效评估，用以减少行政支出，提高公共服务质量，但在美国并没有造成像在中国那样严重的负面作用，相反却取得了积极的成效，降低了政府运作成本，提高了行政效率。究其原因，主要在于美国有良好的宪政制度和法治基础，政府权力被限制在一定范围内运行，公民的基本权利得到有效保护，由此抑制了绩效主义洪水的泛滥。中国则有着不同的制度环境和历史传统，尽管自改革开放以来政府权力开始逐步得到规范和制约，但建成真正的法治政府、有限政府、责任政府、透明政府仍任重道远。当绩效评估这一理念开始进入中国时，权力恰恰与绩效评估这个技术工具不期而遇、不谋而合，在以提高管理效率的名义下成为专断管理、控制管理的有效工具，成为了中国社会一个无法牵制的无形力量。

我国实行的主要是科层式的“压力型体制”，即各级政府层层下压各种任务并对完成任务的情况进行考核，下级政府主要对上级负责，上级根据其完成各种政策性任务的绩效进行考核。①荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版，第28页。在谋求政绩合法性的背景下，上级政府机关为了取得较好的政绩，通过自上而下的人事安排、财政分配和政治影响，不断提高对下级政府绩效的要求，而下一级政府机关再将任务下达给其下一级机关，层层下放、层层分解、层层加码，最终分解到基层政府时，指标完成额的要求往往已经是当初的几倍甚至十几倍。很多地方政府对于上级下达的指标根本无法完成，然而对上负责的体制要求其必须完成上级下达的任务，否则下级政府在同级机关中的地位、待遇以及领导者自身的职位与前途将会受到影响。由此导致的结果就是各地政府机关及其领导者在无法完成上级下达任务的情况下，只能千方百计地捏造虚假政绩，在上报的统计数据上做文章，导致数字膨胀，而实际政绩并未真正提高。②倪星：《政府合法性基础的现代转型与政绩追求》，《中山大学学报》，2006年第4期。

三、复归：政府绩效评估的优化路径

政府绩效评估在我国公共管理领域的滥用诱发大量短期行为和投机取向，导致公共资源的不合理配置，影响经济社会持续健康发展。要消除这种不良影响，必须坚持服务质量导向的绩效评估理念，在政府绩效评估体系的构建与运行中，充分尊重公众的需求和意愿，保障被评估方的权利和自由，让评估相关方能充分参与并发挥积极作用，避免政府绩效评估沦为纯粹的管理工具。通过实现高效的社会管理和提供优质的公共服务以满足公众的需求，应成为评判我国政府绩效的最终评价标准。今后的发展重点是探索如何通过绩效评估提升公共服务质量，发挥绩效评估在建设服务型政府中的导向作用。

1.探索复合型绩效评估模式。绩效评估的研究在价值取向上主要有两大流派：一派是客观评估学派，代表人物和机构有 Ammons，Berman，GAO（General Accounting Office）等，主要从审计的角度出发，强调工作量、成本和产出等客观效率指标，既包括人均GDP、失业率等宏观经济社会指标，也包括特定公共服务职能的客观绩效指标，如警察服务的“每10万人犯罪受害人数”、医疗卫生服务的“婴儿死亡率”等，这些效率指标主要反映政府绩效的经济维度。另一派是主观评估学派，代表人物主要有Wholey，Brudney等，这一学派在吸收客观评估学派指标的基础上，以问责制和公平为价值导向，通过访谈和问卷调查公众对政府公共服务的需求、质量评估、态度和满意度等，重点关注政府服务的社会影响和效果，着重反映的是政府绩效的政治维度。基于上述两种评估模式的分歧，一些学者认为需要开发能够融合客观和主观绩效测量的可操作的复杂模型，并且模型尤其需要关注影响公众满意度的变量。③Parks，Roger B.，“Linking Objective and Subjective Measures of Performance Public”，Administration Review，44（2），1984，pp.118－127.复合型政府绩效评估模式应以效率与公平并重，统一绩效评估的经济逻辑与政治逻辑，整合客观绩效指标和主观评估指标，从而更加全面、真实、有效地反映政府部门的运行绩效，有助于防止绩效评估目标的异化和冲突。

2.完善公民参与的制度环境。尽管绩效评估是一种有效的管理工具，但它仍然摆脱不了自上而下、传统威权政治控制性治理方式的窠臼，其中一个重要原因是缺乏有效的公民参与，特别是评估相关方的充分参与。从参与过程的角度来看，可以发现公众参与机制存在着诸多问题：信息公开的程度严重不足；回应性机制的严重缺位；程序性规则的高度“随意化”。从参与的程度来看，我国政府绩效评估中的公民参与总体上尚处于“有限参与阶段”：①周志忍：《政府绩效评估中的公民参与：我国的实践历程与前景》，《中国行政管理》，2008年第1期。参与范围或广度的有限性；角色或参与方式的单一性；公民参与在政府绩效评估全过程中的影响力总体上看还相当有限。因此，要着力推进信息公开，提高行政透明度，发挥大众传媒的作用，通过互联网、报刊电视甚至新媒体等形式及时公布绩效信息，接受社会大众的监督和评判。建立利益相关者能够有效参与的绩效考核体系，无论是绩效指标的选择、评估结果的运用，还是确定评估内容及侧重点，都要强化公民参与，让公民成为评价政府绩效评估中最重要的评估主体。

3.明确和规范政府权力的边界。绩效评估在中国被滥用的一个重要原因是政府的权力边界没有被很好的界定，政府权力过大、职能过宽、责任偏轻，而相应的是一些社会团体、公益组织和公共服务组织的主体地位得不到承认，缺乏有效自主治理的前提条件，不能充分发挥自我主体性作用。因此，加强法治建设要从两方面入手，一方面要制约政府的“有形之手”，在政府与社会团体、公益组织和公共服务组织之间探索实行管办分离，规范政府权力的范围和程序，强化政府责任机制，使得政府权力能够在阳光化、制度化的轨道上运行；另一方面要对一些社会团体、公益组织和公共服务组织等组织赋权，让这些公共组织获得公共法人地位，只有这样才能使这些组织能够使责、权、利相统一，在此基础上，这些公共组织就会自发探索组织或行业内的绩效评价体系，并能够合理运用相应的绩效评价结果。只有这样，才能避免绩效评估中的“一刀切”，防止沦为一种专断的管理工具，推进评价体系多样化、科学化、合理化，进而促进公共组织的生命力和竞争力，从根本上形成社会的多样性和良性发展。

4.促进绩效评估结果使用制度化。在绩效评估结果的使用上，要避免两种极端倾向：一是将绩效评估结果束之高阁，与改善服务质量、内部激励和资源配置完全脱节，使得政府绩效评估流于形式化、表面化；二是利用绩效评估结果的急功近利，把奖惩作为绩效评估结果使用的唯一形式，简单地搞量化排名，往往导致被评估对象的短期行为或弄虚作假倾向。政府绩效评估的主要用途在于制定战略规划、优化资源配置、开展项目管理、监控服务质量，进而提高公共服务水平。因此，要科学地使用评估结果，把绩效评估和公共服务结合起来，将评估过程和决策分析结合起来，使得绩效评估真正成为提高公共服务质量的治理工具。当前，要实现政府绩效评估向政府绩效管理转型，突出加强政府绩效评估结果的反馈和应用，在提高评估结果民主性和科学性的基础上，探索绩效问责、绩效预算等评估结果使用的激励和惩罚机制，以激发被评估部门及人员的积极性，使得评估成为一种学习动力和激励因素。

5.深化政府绩效评估研究。公共行政学科的发展历史以威尔逊发表《行政学研究》一文为标志，经历了一百多年，而中国将公共管理作为一门科学来研究，则始于改革开放后，发展还不是很完善，其间又受到“管理主义”的严重影响，包括一些学者在不甚了解公共行政史的情况下推崇和借用新公共管理的理论。公共管理领域是个复杂的、多样化的领域，这就决定了其不可能也不应该由哪种研究路径占支配性地位，因此公共管理学自产生起就从政治学、法学、管理学、心理学等多种学科中吸取营养，每一种学科和研究取向丰富了公共管理学，贡献了具有相当价值的理论和思想，使其能不断地进行自我反思，在螺旋式中不断演进。绩效评价具有改进（improvement）、评估、控制、预算、激励、提升（promote）、表彰和学习等八个目的，根据不同目的设计不同的测量手段。②Behn，Robert D.，“Why Measure Performance?Different Purposes Require DifferentMeasures”，Public Administration Review，63（5），2003，pp.586－606.因而要根据不同的目的，对政府整体绩效和具体部门（如财政、卫生、教育等）的绩效进行分类研究、跨学科研究，以获得更好的评估方法和管理经验。另外，要开展政府绩效评估评估比较研究，对不同国家的各种测量技术、评估过程、管理经验进行分析，比较这些评估做法所蕴含的制度差别和文化差异，从中获取有益的经验和启示。□