论党内协商民主的发展与完善

□唐玉

一、协商民主与党内协商民主

协商民主是当代西方政治理论学家们广泛信奉的一大民主理论，是在批判代议民主之缺陷的基础之上而逐步兴起的，能够弥补自由民主在共同体、公平正义以及社会合作等方面的不足，以及代议民主在公民参与性上的缺陷。协商民主致力于通过对差异性的商议来建构社会团结的新纽带，重现公民参与自治。参与主体通过自由平等的对话、沟通、磋商和协调，实现偏好的聚合和转变，消除冲突并达成共识，这既有利于决策的合法化和民主化，也有利于增强公民团结，提升道德与责任感，维护社会稳定。

19世纪以来，随着越来越多的国家建立起自由民主制度，利益多元化趋势下的社会矛盾也日益突出，原因就在于自由民主制度“更多地关注促进个人自由，而不是保障公正正义，增进利益而不是发现善，将人们安全地隔离开来，而不是使他们富有成效地聚合在一起。其结果就是，自由主义民主可以强有力地抵制针对个人的任何侵犯对个人的隐私、财产、利益和权利的侵犯，但是，它却无法有效地抵御针对共同体、正义、公民性以及社会合作的侵犯。最终，自由主义民主的这种缺陷削弱了它对个人的保护，因为个人自由不是参与政治行动的前提，而是它的结果”。①本杰明·巴伯：《强势民主》，吉林人民出版社，2006年版。

代议制民主的倡导者②以熊彼特为其代表。认为，公民是冷漠的、软弱的、反复无常的，公民意志是不存在的。对此，德沃金（Ronald.Myles.Dworkin）指出，在成熟的民主制度中，公民主要发挥着两种重要作用：一是作为裁判者，二是作为参与者。然而竞争性精英民主理论只是强调前者，而忽视了后者的重要性。③罗纳德·德沃金：《至上的美德：平等的理论与实践》，南京：江苏人民出版社，2003年版，第414页。同时，哈贝马斯（JHabermas）和吉登斯（Anthony Giddens）等学者还注意到了代议制民主可能带来的“多数的暴政”，主张代议制民主向协商民主的转向，政治参与除了表现为投票、请愿等活动以外，更多地应该是参与者在充分获取信息和公平的决策程序基础上，自由而平等地表达个人意见和诉求，并就公共政策进行公开讨论，进而提出可行的方案和建议。

党内协商民主是将协商民主的理论、原则和原理运用到党内民主运作过程中形成的一个新概念。根据协商民主理论的内涵，可以将党内协商民主理解为党内政治生活中，党员在平等的条件下，就共同关注或关系共同利益的问题进行自由、平等地协商，以期达成共识，形成全体党员共同接受的民主的、科学的、合法的路线、方案和决策过程。①高勇泽：《党内协商民主：增进党内和谐的重要路径》，《中共山西省委党校学报》，2008年2月。党员作为平等、自由的参与主体，需要在广泛考虑全党公共利益的基础上，在理性的指导下提出各种相关理由，说服他人或者转换自身的偏好。作为一种直接的民主方式，党内协商民主既能够提高政党决策的合法性和有效性，又能充分凸显党员的主体性地位，有效调动其参与积极性，切实保障其知情权、参与权和表达权。因此，党内协商民主具有协商主体的开放性与平等性、协商议题的差异性与共识性、协商过程的公开性与交互性、协商结果的责任性与合法性等几个基本特征。

我国民主政治的发展历程以及人民代表大会制度和政治协商制度并行的政治架构表明，选举民主和协商民主是中国特色社会主义民主政治的两种重要形式，在中国特色的社会主义民主政治建设中发挥着不可替代的重要作用。发展党内民主，不仅能够提高党的执政能力，增强党的活力，而且是关系到整个党的生命，关系到我国的政治体制改革全局的重大问题。

党内协商民主与党内选举民主作为党内民主的两种基本形式，在政党建设和民主政治建设方面发挥着重要的功能，二者之间是一种共同发展、相互促进的关系。选举民主强调党员通过选举的程序行使自己的民主权利，以选票的形式赋予党的各级领导机关和领导人集体以领导权、决策权和管理权，是一种间接的民主形式。而党内协商民主是一种直接民主，强调投票之前或选举以外的相关意见和偏好的表达，以及达成共识的商议过程。因此，党内协商民主既不否定选举民主，更不替代选举民主，二者共同增强政党领导的政治合法性和决策科学性，共同提升党的内部活力，促进党内和谐，并以此带动和推进我国的政治发展和政治稳定。

二、党内协商民主的现实基础

中国共产党从建立之时起，就是一个非常重视无产阶级民主的政党，始终把发展党内民主作为一项重要任务，并通过九十年以来的探索和实践，逐步形成了具有中国特色的党内民主建设模式。在党内协商民主的建立和运用方面，以毛泽东、邓小平、江泽民为核心的党的三代领导集体做出了重要的探索，使之作为一种基本的民主方法得到了建立、继承、发展和完善。②丁成荣：《关于党内协商民主的思考》，《中共南宁市委党校学报》，2009年第3期。

胡锦涛同志在党的十七大报告中精辟阐述了党内民主建设问题，明确了党内民主建设的基本思路、重大原则和重要举措。十七届四中全会关于党内民主建设是对十七大上提出的党内民主建设的进一步创新和完善，指出：“党内民主是党的生命，集中统一是党的力量保证。必须坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主，广泛凝聚全党意愿和主张，充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、主动性、创造性，坚决维护党的集中统一。坚持以党内民主带动人民民主，以党的坚强团结保证全国各族人民的大团结。”③中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》。其中强调，要坚持和完善党的领导制度，保障党员主体地位和民主权利，完善党代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制，维护党的集中统一。

从现实层面来看，改革开放以来我国社会、经济各方面的发展要求、中国共产党的无产阶级先锋队性质、我国政党政治的总体特征、共产党领导下的政治协商制度、立基于政治合法性的价值取向、以及党员的民主参与意识等要素均为党内协商民主的进一步发展和完善提供了必要的现实基础。

（一）社会经济基础

基于民主的程序价值偏好，可以将民主政治区分为竞争性民主、非竞争性民主和协商民主三类。竞争性民主与协商民主都是以社会的多元分化为基础的，非竞争性民主则以可控的和低度的社会分化为基础。④林尚立：《协商政治：对中国民主政治发展的一种思考》，载陈剩勇、何包钢主编《协商民主的发展》，中国社会科学出版社，2006年版。我国的民主政治建设正是在告别非竞争性民主的过程中，逐渐向竞争性民主和协商民主发展的进程。党内民主政治建设，在经历了“文化大革命”的严重灾难之后，逐步恢复和发展起来。特别是改革开放的发展和深入，为党内民主提供了新的历史契机和社会基础。

我国市场经济的确立和发展是以两个规定性为基础的，一是社会主义规定性，即公有制为主体的所有制体系，二是市场经济规定性，即现代的市场经济体系。因此，市场经济的繁荣和发展也为党内民主建设提出了更高的要求，特别是在建党九十周年的新形势下，要通过充分发挥选举民主和协商民主两类基本的党内民主形式，不断提高政党的组织能力、行政能力、判断能力、决策能力和应变能力。同时，社会主义市场经济的确立带来了社会结构的多元分化，也带来了党内利益诉求的多元分化，党内民主要求实现党员对党内公共事务的广泛参与，因此也就要求政党本身要有足够的容纳能力，党内协商民主的发展与完善正是适应这种新的形势和客观要求的。通过协商的方式畅通党员政治参与的渠道，扩大有序的政治参与，形成利益的协调与整合机制，缓冲不同利益群体要求，达成一致和协调。

（二）制度框架基础

从政党制度来看，我国实行的是共产党领导下的多党合作和政治协商制度。在第十九次全国统战工作会议上，江泽民同志将这一政党制度的本质特征阐述为“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”①《江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）》，北京：中央文献出版社，2 0 0 2年版，第3 1 1页。。与西方国家不同，我国的政党制度以共产党的领导为根本；各民主党派作为参政党通过协商合作的方式参政议政，是我国政党制度结构中的重要组成部分。

1989年12月，根据邓小平指示精神制定、颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，第一次明确了民主党派“参政”的范围与职责，规定民主党派参政的基本点是：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行（即“一个参加、三个参与”）。明确将人民政协作为各党派、各人民团体、各界代表人物团结合作、参政议政的重要场所。“议政”是指民主党派在各种协商会、座谈会上，就国家大事和重大问题发表议论、表明态度、提出意见和建议。在执政党与参政党的党际协商中，按照把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商的基本原则，各政党作为平等主体参与其中，并自由表达各自的利益诉求。因此，我国政党政治的本质特征和党际协商程序均与党内协商民主存在内在的契合性，多党合作与政治协商制度为党内协商民主提供了相应的制度框架基础和有力的外部支撑。

（三）价值取向基础

竞争性民主倾向以选民的偏好作为竞争的焦点，其运作模式与市场经济有着紧密的联系，因此，竞争性民主的支持者往往基于效率和公平两个问题对党内民主给予拒绝。其一，认为党内民主会对政党的效率产生影响，使政党的竞争力受到惰性和内讧的干扰，从而限制了政策平台的形成和选举后的联合协商。其二，认为政府对政党内部利益的反应意味着对公民利益的不平等对待。

对于这两种否定，西方学者已经对党内民主给出了不同的辩护路径。韦尔（Ware）采用的是一种立基于竞争性民主内部的辩护方式。他认为，大多数政党制度并非处于完全竞争的理想状态，而是与经济学家所谓的“垄断市场”有着更多的相似之处，政党可以完全不必担心选举失败，不必考虑民意结构的变化。因此，竞争未必能够刺激政党调整政策以满足选民的利益和意见。面对竞争性民主的这一现实不足，党内民主恰恰能够通过党员意见与选民意见的一致来得以弥补。不同于韦尔，瑞典政治学者图瑞尔（Jan Teorell）在竞争性民主自身寻找问题所在。他认为韦尔的辩护具有一定局限性，更重要的是，竞争性民主假设公民已经预先在政治上形成了个人偏好，这种偏好外生于偏好的形成过程，因此竞争性民主“对外部和前政治时期形成的偏好进行了过于简单化的假设。”②简·图瑞尔：《为党内协商民主辩护》，万晓宏编译，《经济社会体制比较》2010年第1期，原文“A Deliberative Defence of Intra－Party Democracy”，载《政党政治学》（Party Politics）1999年第5卷，第3期。

图瑞尔在对竞争性民主内部深层次问题的质疑基础上，支持党内协商民主模式。他认为对党内民主的辩护应该更注重通过公开讨论和辩论形成理性的偏好，从而使这些偏好的形成内生于政治过程。类似地，哈贝马斯也指出，只有当进入政治过程的偏好不被看作是既定的东西，而被当作输入的、开放的论点交流，能够被慢慢改变时，“经验”民意（如普通民意测验中的偏好）与“假设”民意（表达出的个人偏好）之间的区别才会体现。

由此，协商民主的价值基础可以在其与竞争性民主的对比探讨中得以显现。由于协商民主强调偏好形成过程的特殊性，而不是偏好的形成时间或形成结果之类，因此其根本价值取向既非竞争也非效率，而是对程序的追求。同时，协商民主也对参与的价值给于了肯定。但是，不同于古尔德（Gould）所主张的那种绝对的全体参与和平等成员的共同决策，也不同于巴伯（Barber）否定代议制的主动参与模式中的公民自治，协商民主“把参与留给了自治的法律实体”，而公民则可以自由选择“是否参与协商政治”。这就意味着公民个人必须信任权威能够采取立场、主张并代表他们做出决策。因此，协商民主既强调参与，又肯认代议制。①更多论述参见简·图瑞尔：《为党内协商民主辩护》，万晓宏编译，《经济社会体制比较》，2010年第1期。

三 党内协商民主的基本功能

如前所述，党内协商民主在对程序和参与两大价值基础之上，借助改革开放深化阶段所提供的历史契机和社会经济条件，在共产党领导下的多党合作和政治协商制度框架内逐步得以建立、继承、发展和完善。其中，就目前的新形势来看，党内民主政治面临的张力是：现代市场经济体系带来的新的政治发展要求与民主制度为应对政党发展和利益分化所必须增强的决策合法性之间的张力。这便要求协商民主通过各项基本功能的发挥最大限度地增强中国特色政党制度的包容力和协调力，强化党员的主体地位、增进政党决策的民主性和合法性。

（一）通过党员传递和反馈公众诉求

首先，政党作为一种以获取执政权为目标的特殊社会组织，通过在普通公众中发展党员和使其精英代表进入立法机关和政府部门而掌握执政权力。因此，区别于一般性社会组织或政治性团体，政党在国家与公民社会之间具有显著的双重地位，能够作为二者之间联结的纽带而存在。党组织内部的交流可以对公民社会和公共领域的内部协商产生影响。②同上。其次，党员（或党员代表）一方面作为政党的会员具有特殊的身份特征，另一方面也作为普通公民，与各种社会团体、个人发生着千丝万缕的联系。因此，党员在日常生活中或通过一些非正式的沟通和交流，能够将公众的诉求与自身的思维判断相结合，最终通过党内协商民主的方式进一步传递至党组织内部。同时，对于党的路线、方针、政策以及一些关系普通百姓的决议决策的制定和实施，党员也可以通过普通公民的身份进行深入的解释和分析，再将公众的反映进一步反馈回党内。最后，党内协商民主在传递和反馈公众诉求的功能上，恰恰弥补了选举民主的表达不足，能够更深入地了解和分析公众诉求的背后原因和内在逻辑，能够为政党政策的制定提供良好的信息传达和民意支撑。

（二）通过执政党引导和平衡多种偏好

中国共产党作为执政党的九十年，一直以全心全意为人民服务为根本宗旨，始终代表先进生产力的发展要求，始终代表中国先进文化的发展方向，始终代表最广大人民群众的根本利益。协商民主是以社会主义市场经济体系的建立所带来的社会分化为基础的，但值得注意的是，党内协商民主并不是对党内多元利益的直接肯定，而是出于对政党和最广大人民群众公共利益最大限度的保障和实现。

在面对各种差异性的利益诉求时，执政党通过党内协商民主，对各种偏好进行论证和讨论。在这一过程中，本着对程序和参与的价值追求，政治党需要通过理性的阐述和说明，基于全党的公共利益和广大人民群众的根本利益对各种诉求和偏好进行总体性的引导。对于不同的协商议题或提案，也要根据我国政党制度的总体性质和政党政治的根本特征进行对比和筛选，从而对具有冲突的利益诉求进行协调，以及保障不同合理诉求间的平衡。

（三）通过扩大理性范围增强决策合法性

党内协商民主的协商主体具有开放性和平等性特征，协商议题具有差异性和共识性特征，协商过程具有公开性和交互性特征，因此协商主要是一种自由的、平等的交流和说服过程。例如在费希金对协商民主的一项制度安排中，“根据统计学原理，在受访者当中抽取代表性样本，就像普通的民意测验一样，所不同的是，不需向样本个体逐一询问一系列的调查问题，而是把他们召集到一起就某个议题进行集体协商。”①这种制度安排被命名为“议后民意调查”，参见简·图瑞尔：《为党内协商民主辩护》，万晓宏编译，《经济社会体制比较》2010年第1期。其中，偏好的表达、论证以及妥协都需要在理性的基础上实现，也就是基于逻辑推理而非直觉而做出的政治选择。因此，党内协商民主的开展实际上就是理性由个人范围向团体范围扩大的过程，这一过程也就保障了协商结果的责任性与合法性。

四、加强党内协商民主形式的地方性探索

加拿大著名民主理论家麦克弗森（Macpherson）在解决民主之困境，寻找合适的直接参与机制以补充代议制运作的尝试中，提出了“金字塔委员会体制”，即“在底层实行金字塔式的直接民主制度，而在上面的每一层使用代议制民主制度”。②陈炳辉、王倩：《试析麦克弗森的参与式民主理论》，《江淮论坛》2010年第2期。这种体制运用到政党民主中来，就是政党自身从基层组织开始实行直接民主参与机制，如协商民主，而在中层和高层党组织中仍然以代议民主制为主。虽然这一体制的提出是基于西方国家两党制和多党制的现实，但这也能提醒我们党内民主建设必须重视基层组织在直接民主制度中的特殊性和重要性。从我国的现实国情、党情来看，以基层党组织为突破口发展党内协商民主，具有以下优势：

第一，基层党组织的规模相对较小，更适合开展直接民主。直接民主制区别于间接民主或代议制民主，是指公民直接参与、讨论、决定和管理国家与社会事务的民主形式。间接民主或代议制民主的产生，就是由于现代国家的巨型化带来了公民之间直接接触和互动的困难，因此直接民主必须要以较小的规模为前提。基层党组织在规模上相对较小，一般以社区、乡村、工厂等为单位的基层组织党员数量相对较少，有利于直接民主的开展。

第二，基层党员与公民社会的联系更紧密，与公共议题的关联更直接。在基层党组织，作为协商参与主体的党员通过家庭、社会团体、文体活动等方式与普通公民之间有着更为密切的联系。正如社会学家费孝通在《乡土中国》中提出的“熟人社会”一样，基层党组织也具有一种人与人之间通过这种私人关系联系起来的关系网特性。因此，基层党员在协商民主中所提出的意见、建议等诉求偏好往往更直接地与当地的民主诉求相关，与公共议题具有更直接的客观关联性。这样，更能有利于稳固协商民主下的政党决策的民意基础，提升决策合法性。

第三，协商主体间更为熟识，更能互相理解和妥协。由于基层党组织规模相对较小，在工作中相互之间有更多机会可以相互了解。同时，有些党员实际上还居住在同一个地区、同一个小区或者同一个村庄，因此也能在生活中彼此熟识。在这样的“熟人社会”基础上，协商过程中偏好诉求的表达可能更直接、更方便，甚至直接使用当地的方言就能进行，而协商中论证部分也可能更具针对性、辩论也更激励。最终在公共决策的形成阶段，协商主体间更能相互理解，更富有妥协精神。同时，这种熟识也能为非正式沟通方式的形成提供良好的社会关系基础，对正式的协商程序起到很好的补充作用。

第四，成本更小，效果更好。基于上述优势，基层党组织内的协商民主还具有成本更小、效果更好的相对优势。在基层党组织召开协商民主活动，在时间、地点上都具有相对灵活的优点，可以是专门召开的形式，也可以在其他组织活动中穿插开展。对于党员来说，参与基层的协商民主也不需要付出很高的代价便能顺利实现，因此这种小规模的直接民主形式具有更可行更便利的操作特性。另外，由于协商主体对协商议题，以及协商主体之间都具有较高的熟悉度，因而在协商和决策的过程中，能够更符合实际地解决问题，更符合民意地制定政策，取得更好的效果。

综上所述，发展和完善党内协商民主，除了需要更多的中国特色理论创新以外，还应该重视实践的探索和地方的创新。基层党组织应该为一个重要的着力点，因地制宜地探索和开创党内协商民主的新形式、新方法、新程序，如党员民主听证会、公开辩论会、网络论坛、媒体互动、横向协商加纵向协商的网络式沟通等，凡是一切符合协商的自由、公平、公开、共识、负责等原则的方式都可以大胆利用，进一步推进党内协商民主的发展与完善。□