保障性住房范围泛化问题不容忽视——浙江保障性住房实施情况的调查与思考

□文/白剑峰 鲁定华

从调查情况看，各地全力推进保障性住房保障目标的完成，但保障性住房范围泛化、部分项目建设违规、分配管理存在漏洞等问题仍不容忽视

保障性住房建设对保障民生、调控房地产市场、扩大有效投资具有十分重要作用，社会各界也比较关注。今年上半年，浙江省各级审计部门对部分地区2011年度保障房实施情况进行了审计调查，从调查情况看，各地保障性住房制度进一步完善，重视资金、土地、政策等因素保障，全力推进保障性住房保障目标的完成，但保障性住房范围泛化、部分项目建设违规、分配管理存在漏洞等问题仍不容忽视，需引起各部门的高度重视。

建设成效明显

自2011年以来，我国保障性住房建设的规模明显加大，当年全国保障性住房建设计划达到1000万套，浙江省2011年度城镇住房保障目标任务达到18.5万套，扣除往年结转的任务外，需实施的目标任务为18.23万套。浙江省保障性住房根据实际情况分为6类，其中建设廉租住房5987套，经济适用住房26508套，公共租赁住房（下称公租房）51799套，限价商品住房37589套，城市旧住宅区（危旧房）改造31679套，城中村改造28738套。此外，需实物配租和货币补贴廉租住房10041套。

各地在保障性住房实施过程中，认真贯彻落实国家住房保障政策，高度重视保障性住房的推进实施工作，保障性住房制度进一步建立健全，多数地区成立了专门机构来负责实施保障性住房的建设、分配和管理工作，全力抓好保障房项目资金、土地等要素的保障落实，注重保障房质量管理，多数保障房小区地理位置比较优越，配套设施比较健全。除个别地区的保障房项目无法按时开工外，均能按照省里下达的目标任务超额完成保障房的新增及建设任务。

存在问题突出

我国保障性住房概念1998年初步确立，2003年明确房地产为支柱产业后，保障性住房实际上长时间处于缺位状态，由于顶层政策设计一直在不断变化和完善中，浙江省的保障性住房建设与管理中也存在以下比较突出的几个问题。

（一）保障性住房范围和口径扩大化比较突出

当前，国家层面的保障性住房法规只对廉租房、经济适用房、公租房和棚户区改造制定了相关的规定，对限价商品房、城市旧住宅区改造及城中村改造纳入保障房的范围未作出明确规定，浙江省在实施中将其纳入保障房范围。此次调查的8个地方2011保障性住房任务目标为60210套，其中限价商品房、城市旧住宅区改造、城中村改造房等三类保障房共计39487套，占总数的65.58%，实际均为拆迁安置用房及旧房整治，对拆迁及住房整治对象是否属于低收入或中等偏下收入家庭、是否属于住房困难家庭没有进行界定。

主要表现在以下5个方面：一是大量城市拆迁用房及规划区内农民拆迁安置房纳入保障性住房。为完成保障房建设任务，部分地区对拆迁用房纳入保障房范围存在较大的随意性，对拆迁对象是否为保障房保障对象也未作出筛选。二是旧住宅区整治用房纳入保障性住房。部分地区将大量旧房整治用房纳入保障房范围，实际平均每套房投入不足万元，同样对旧房整治对象未加以区分，全部计入保障户数。三是部分不符合条件企业民工宿舍纳入公租房。部分企业民工宿舍早已建成，且分配对象均为企业自身员工，当地也将其纳入保障对象范围。四是部分商业用房拆迁纳入保障性住房计划。由于拆迁房纳入保障性住房，部分地区将拆迁地块中的商业用房也纳入保障房实施计划中。五是超面积人才公寓纳入保障性住房。主要表现为人才公寓纳入保障房，但面积大大超出保障房面积控制标准，

（二）保障房分配和退出环节缺乏统一的制度性规范

经济适用住房分配收入审核比较困难，仍存在骗购现象。各地尚未建立保障房分配统一的制度性规范，分配资格审核涉及金融、社保、财税、住建等多个部门，经济适用房保障对象的核准牵涉家庭的经济状况、住房状况、户籍状况等多方面的内容。由于当前家庭财产表现形式多样，个人收入来源的途径各不相同，收入信息不完整，诚信体系建设滞后，信息不对称，保障对象的准入资格审核和跟踪检查有很大难度。部分地区仍存在收入不符合条件人员骗购现象。

保障房退出机制是制度建设的一个薄弱环节。调查表明，部分经济适用房申请家庭其成员同时享受廉租房实物配租，部分不符合实物配租条件的廉租房家庭难以清退，转作公房出租管理，对已不符合保障条件的住户，一般办法是劝退，但由于缺乏严厉的处罚机制，执行力有限，效果不理想。

公租房分配管理办法出台滞后。因公租房分配对象及范围确定比较困难，除嘉兴市出台了《嘉兴市市区公共租赁住房管理办法》，舟山市政府制定了《舟山市公共租赁住房管理暂行办法》，其余地区虽已开工建房或将建成公租房小区，均未出台公租房分配管理办法，影响了公租房的保障受益面及分配进度。

（三）利用BT模式建设保障房的相关制度不完善，部分项目存在违规问题

BT模式建设保障房是各地为解决保障房资金不足，先由施工企业或房地产企业融资建设，再由政府建设部门出资回购的一种建设模式。目前全省没有对BT建设模式制定相关制度。调查发现，各地在确定BT开发商时没有全部进行公开招标，部分保障房项目在招标及建设过程中，存在修改实质性条款，放宽对开发单位条件限制、违规发放奖励款等问题。

（四）部分地区保障房资金缺口较大

浙江省保障房资金来源主要有以下几个途径：一是当地土地出让金净收益按照10%的比例提取部分；二是省、市、县安排的财政预算资金；三是中央财政安排的专项补助资金。从调查的实际情况看，由于部分地区保障房建设任务重，加上近年来土地出让形势并不乐观，保障房资金难以得到有力保障。

制度规范为先

目前浙江保障性住房正处于大规模建设启动阶段，一大批项目也即将竣工与分配，在符合国家保障房政策的要求下，保障性住房应具有中长期保障目标，具有清晰的制度规范，作为政府保障民生应尽的基本责任。为促进保障性住房建设和管理，当前我们认为需采取以下对策措施：

——建立以廉租房和公租房为主体的保障房体系，确立保障性住房的清晰边界。2011年度浙江省新公工的公租房及廉租房总数占总任务数的不到一半，限价房、经济房、危旧房改造仍占多数，造成许多地区为完成任务，保障房范围被不适当的扩大，开发区企业的员工宿舍、城市拆迁改造房等住房不加区分地纳入保障房，引起了社会公众对保障房受益面的质疑。在往后的保障房建设中，在建设任务目标确定中，应逐步将经济房、限价房、危旧房改造退出保障房范围，集中财力建设面向社会的公租房和廉租房。

——各地应健全保障性住房保障对象信息系统建设，实行严格的准入制度。加强对保障对象家庭收入及住房情况的审核，完善收入联合审查机制，从机制和信息系统两个层面推动收入审查的信息化、一体化管理。强化房管部门内部以及房管、民政、车管、社保、公积金、工商、国税、地税等收入审查相关单位和部门之间的协调配合和信息共享；实行严格的准入制度，对保障房住户实行动态管理。

——尽快制定公租房分配管理办法，完善廉租房、公租房退出机制。公租房分配是保障房制度建设的难点，随着一批公租房项目竣工，分配管理办法必须尽快建立和实施。保障房属于福利资源，如果退出机制不完善，容易造成一次获得，永久享用，造成福利固化，应建立对骗购保障房及补助资金人员的惩处机制，完善廉租房、公租房退出机制建设，加大违规成本及处罚力度。

——加大保障房建设财政资金投入力度，多渠道筹集保障房建设资金。针对部分地区因财政资金保障不足，较多项目采用BT等融资建设模式情况，省级建设主管部门或当地政府应制定相关规定予以规范，避免出现违规操作等问题。通过引进社会资金、发行企业债券等多种途径，多渠道筹集建设资金。