实施城镇化战略促进“三化”协调发展

文/葛志华

在现代化进程中，协调推进工业化、城镇化与农业现代化，促进“三化”同步发展，既是“十二五”时期的一项重大任务，又是我国现代化建设的客观需要。城镇化一头连着农业与农村，一头连着工业与城市，在现代化建设全局中具有特殊重要的地位与作用。有了城镇化，不仅工业化可以生存与发展，而且为解决“三农”问题创造了条件；没有城镇化，不仅“三农”问题更加积重难返，而且工业化也会停滞不前。

一、城镇化是现代化的必经阶段

城市是经济社会发展到一定阶段的产物。随着农业、手工业、商业的发展，城市得到相应的发展，城市的数量逐渐增多，规模有所扩大。但囿于生产力水平与自然经济等因素，加之周期性的社会动荡，城市的功能与规模受到很大的限制，城市的发展既缺少动力与经济支撑，又缺乏连续性与稳定性，因而城市发展不仅非常缓慢，而且呈现出城市乡村化的特征。

城市虽早已有之，但城镇化则是现代社会的产物，是现代化不可或缺的组成部分，是现代化的必经阶段。有了城镇化，现代化就有了孵化器。

从起源来看，城镇化是随着高歌猛进的工业化登上历史舞台的。受耕地属性的制约，农业生产具有分散性、不可转移性和规模扩张的局限性等特征。而工业则是一项资金、技术、劳动力密集、作业过程持续以及需要相应的产前、产中、产后服务的经济活动。农业的增值是一个自然的过程，且受天气等自然条件支配；而工业的增值是人为的过程，受价值规模支配。因此，一方面，工业化摆脱了人类生产活动对土地的依赖，创造了前所未有的生产力，使资本、人口等生产要素以及交通运输等物质设施从分散走向集聚，推动城市结构与功能不断更新，使城市在政治、经济、文化、社会等方面的现代化程度不断提高；另一方面，工业化又使城市产生了巨大的集聚与辐射能力，吸引越来越多产业与乡村人口进入城市，从而使村镇变为小城市，小城市变成大城市，城市功能越来越复杂，推动城市化水平不断提高。

从功能上来说，城镇化既是工业化的产物与伴侣，又反过来推动工业化的发展。城镇不只是建筑物与人的简单组合，而会形成巨大的消费需求与投资需求，引领服务业的发展。这正如经济学所说，工业化产生供给，而城镇化产生需求。城市聚集着大量人口与非农产业，日益显示其综合经济功能与社会功能，生产与服务一体，供给与需求共生，从而迅速成为推动工业化的动力中心，为经济发展注入强大动力。

从结果上说，城镇化既是现代化最重要的外在表现，也是现代化的必须阶段。与传统乡村相比，城镇在生产力发展、人类文明发展、人的生存与发展等方面具有不可比拟的优势。可以说，人类社会一切现代化的物质文明与精神文明都是在城镇化进程中产生和发展起来的，而且是通过城镇化进程的交换、扩散和传播而发扬光大的。不经历城镇化，现代化就实现不了；只有经过城镇化的洗礼，现代化才会真正实现。

二、我国城镇化的成就、特征与不足

城镇化是现代化不可或缺的组成部分与必经阶段。在现代化进程中，无论是发达国家，还是发展中国家，都无一例外地经历着城镇化阶段。由于社会历史条件的差异，不同国家的城镇化又会呈现出不同的特征。我国是四大文明古国之一，曾在历史上创造了灿烂的农业文明。鸦片战争以后，古老的中国被西方列强裹挟进现代化的洪流。随着近代工业的兴起，宁波、上海等港口城市应运而生，城镇化艰难起步，到1949年，城镇化率达到7.3%。

新中国成立后，城镇化进入了一个新阶段。在实行计划经济的近30年里，我国虽付出了代价，但基本完成了工业化的原始积累，在一穷二白的基础上，建立了独立的比较完整的工业体系与国民经济体系，城镇化水平也有所提高，1978年达到17%左右。但囿于城乡分割的二元体制，这一阶段的城镇化虽取得一定进展，但出现了严重的波折与停滞。

改革开放以来，伴随工业化的突飞猛进，城镇化水平有了明显提高，并成为现代化建设一大亮点。资料显示，2008年，我国城镇人口6.07亿人，城镇化水平由1978年的17%迅速提高至45.68%，城市数量由新中国成立之前的132个增加到2008年的655个。2010年我国第六次人口普查结果显示，我国城镇人口为6.66亿人，占总人口的比重为49.68%，比2000年上升了13.46个百分点，而2000年我国城镇人口比重比1990年上升了9.86个百分点。2011年，我国城镇人口达6.91亿人，城镇化率首次突破50%大关，达到51.27%，城镇常住人口首次超过农村常住人口。这表明我国已经结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的城市时代，也表明我国现代化取得重大进程。

我国城镇化起步较晚，但发展速度很快，城镇化水平就从1978年的17%跃升至2011年的51.27%，在人口基数不断增加的情况下，净上升34个百分点，缩小了城镇化与工业化的差距，完成了西方市场经济国家需要上百年才能达到的城镇化水平。但这条快速发展的城镇化道路又具有明显的低成本扩张的特征。一方面，农村土地不断地转为城市用地，但级差地租又大多留在城镇，农民在拿到少得可怜的土地征用费后，就沦为“种地无田、上班无岗、低保无份”的“三无人员”，给集体经济组织与当地政府带来很大压力。另一方面，农民在城镇化进程中贡献了土地、劳动力，但没有享受到市民应有的社会保障。这一进一出，既成为中国城镇化的重要动力，又成为中国农村发展乏力的重要因素，以至形成了“城市像欧洲，农村像非洲”的时代反差，并由此累积了一些“前进中的问题”与“发展中的问题”。

一是城镇化滞后于工业化。工业化是城镇化的主要经济支撑。一般而言，城镇化水平与工业化水平大体是一致的，工业化水平高，城镇化也水涨船高，反之亦然。改革开放以前，我国的工业化是在割裂城乡生产要素的基础上实施的，导致城镇化水平严重滞后于工业化。1952年至1978年，我国工业化水平从17.6%增加到44.1%，增加26.5个百分点，而同期的城镇化水平则从12.5%增至17%左右，仅增加不到5个百分点，两者相差27个百分点。改革开放以来，随着经济发展与政策调整，工业化与城市化的差距有所缩小，1995年我国城镇化率为29%，与工业化率的差距缩小到12个百分点。2011年我国城镇化率超过50%，但仍滞后于工业化水平，远远低于发达国家水平，甚至低于世界平均水平。

二是“半城市化问题”。从发达国家的经验来看，非农化、城镇化与市民化本应是“三位一体”的整体，而我国这三者又严重脱节，形成了独特的“半城市化”现象。所谓“半城市化”是指农村人口向城市人口转化过程中的一改不完整状态。我国城镇化水平是以城市人口占总人口的比例测算出来的，而城市人口定义为“城镇户籍人口+暂住人口”，暂住人口又是以在城镇有固定工作、居住半年以上为标准的。2011年，我国城镇化率的官方统计数据是51.27%，但这其中，城镇户籍人口占总人口的比例只有35%。两者相差的16个百分点中，蕴含的数以亿计的农民工不能与城市居民享有同等待遇。因此，这部分人虽离开了农村，但又没有真正融入城市，由此形成了独特的“半城市化现象”。这种半城镇化现象固然支撑了低成本的工业化，但又引发了一系列的社会经济矛盾。

三是农民工的市民化问题。农民工是中国城镇化的生力军与先锋队，是中国经济社会转型过程中的特殊概念。庞大的农民工阶层为城市建设与经济发展作出了不可替代的贡献，但却在居住、就业、社会保障、子女教育等方面受到歧视与排斥，难以完全融入城市社会，完成自身的市民化进程。在第一代农民工问题尚未解决的情况下，现在又冒出了新生代农民工的问题。这些新生代农民工人数已超亿，占农民工总数的61.7%，占全国职工总数近一半。这些新生代农民徘徊于城市与乡村之间，城市留不下来，乡村又回不去，不知何处是安居乐土，何处是精神家园。农民工虽然进入了城市，但没有真正融入城市；离开了农村，但仍与农村有着千丝万缕的联系。

四是农村人口逆淘汰。现代化并不是化掉农村与消灭农民，而是要减少农民与改造农民。农民、农业对任何国家尤其是人口众多的国家都是不可缺少的，对中国这样的具有13亿人口发展中国家的重要性更是不言而喻的。对农民来说，现代化有两个基本要求：一是让农民不当农民，即通过城镇化来转移农村人口与剩余劳动力，用减少农民的办法来提高农民的资源占有率，实现富裕农民的目标。二是让农民当好农民，即培养有文化、懂经营、会管理的新型农民，用改造农民的办法来发展现代农业，增加农民收入。无论是欧美等人口资源条件比较充裕的国家，还是日本、韩国等人地关系比较紧张的国家，在其工业化与城镇化进程中，选择离开农村的往往是那些生产与经营能力相对较差、生活比较贫困的农民；而那些种田能手则大多留在农村逐渐成为现代农业的实践者，以“职业农民”的身份获得社会平均收入。而我国在工业化与城镇化进程中，从农村流出去的农民大多为年纪青、受教育程度高、头脑灵活的人，而文盲、半文盲以及年老体弱者大多在家种地。这种农村人口逆淘汰现象固然与 “让农民不当农民”的要求相一致，但明显与“让农民当好农民”要求相背离。如不重视并切实采取措施加以纠正，国家粮食安全、现代农业发展与新农村建设就会成为一句空话，“三化”同步更加难以实现。

五是就业结构与产业结构严重偏差。农业劳动力占比没有随农业占GDP的比重同步下降，导致资源配置不合理，农业劳动生产力与农业效益低下。越来越小的农业份额与总数及比例均居高不下的农民越来越不协调。改革开放以来，我国现代化建设取得举世瞩目的成就，跃升为世界第二大经济体，但也形成了经济结构与社会结构的严重偏差。一方面，经济结构沿着产业升级的规律进行转换，重现发达国家的历史，农业份额由绝对优势到平分秋色再到小比例化，而非农产业占比则一路上升，逐渐成为国家经济支柱。2010年，农业占比只有10%左右，成为名符其实的小部门，而非农产比在90%左右，成为主导产业。这一经济结构的转换，既重演了发达国家的历史，又折射中国工业化与城市化的成就。另一方面，与快速下降的农业占比不同，农业就业比则下降缓慢，两者严重不协调，形成了一个喇叭口。资料显示，1952年，我国农业人口50319万人，占总人口的87.5%，职业结构与经济结构大致吻合，具有明显的农业社会特征。1978年，我国农业人口79014万人，占总人口的82.1%，只比1952年下降了5个百分点，绝对数反而增加了近3亿人。2002年，我国农业占 GDP比重为 15.9%，而农业劳动力数量约占全社会劳动力的50%左右。2010年，我国农业增加占比下降到10.2%，而第一产业从业人员仍占全社会从业人员的38%左右，两者相差28个百分点。这不仅意味着城乡分配不公，而且还意味经济资源配置不合理与低效率。“三个月种田，一个月过年，八个月赋闲”成为农民隐性失业的真实写照。这一状况既折射出“三农”问题的无奈与尴尬，也对城镇化提出了新的要求。

六是城镇建设管理中存在问题。虽然城市的数量、规模、功能都上了一个大台阶，但快速发展的城镇化既是一种低成本的城镇化，又是一种粗放的城镇化，城镇的建设管理存在一些问题，主要表现为“几个重视、几个忽视”，即重视城镇规模的扩张，忽视城镇产业与人口的集聚功能，城市集聚与辐射能力不强；重视土地的城镇化而忽视人口的城镇化，土地利用粗放，城镇化质量不高；重视经济增长与物质形态建设，忽视社会事业发展、公共服务与精神文明建设；重视城市地上设施的规划建设，忽视地下管网的建设与改造，一场大雨就有可能带来不少问题。此外，一些城市程度不同地存有环境污染、交通拥堵等城市病、城市征地拆迁不文明、供给与防灾能力不足、城市特色不明显等问题。

上述六方面的问题是在城镇化进程中出现的新问题。这些问题不仅是“三农”问题，也是城镇化问题；“三农”问题中有城镇化的因素，城镇化问题中也有“三农”的成分，两者相互交织在一起。

三、统筹城乡、协调发展，全面提高城镇化水平

改革开放不仅把我国现代化建设推上了快车道，成为世界第二大经济体，而且还使城乡联系更加密不可分，成为有机联系的组成部分。在这样的形势下，离开“城镇化”谈“三农”问题，或离开“三农”研究城镇化问题，都是一道无解的方程。因此，做诗功夫在诗外，“三农”问题不能只在农村找出路，而应联系城镇化来探索解决的办法。同样，城镇化的问题，也不能只从城镇找对策，必须结合农村改革发展提出办法。这也就是科学发展观与统筹城乡的真谛之所在。

从科学发展观与统筹城乡的要求来看，城镇化不是单人舞，而是“城”与“乡”的“双人舞”，两者协调，就会事半功倍，两者失衡，就会事倍功半，甚至半途而废。因此，要在现代化全局的高度，协调城镇化与新农村建设、工业化与城镇化、土地城镇化与人的城镇化、政府推动与市场拉动的关系，相互支撑，相互促进，全面提高城镇化的水平，促进“三化”协调发展。

一要协调推进城镇化与新农村建设。城镇化与新农村建设既是我国现代化的战略重点，又是我国现代化建设的两个轮子，相互促进互为支撑。不加快城镇化，“三农”问题难以解决；不重视新农村建设，城镇化难以健康发展。城镇化的持续发展既离不开农业现代化的配合与支撑，又可为农业现代化创造更多有利条件；而农村的发展与繁荣同样离不开城镇化的带动与反哺，又可为城镇化发展夯实基础。因此，要从统筹城乡的要求出发，协调推进城镇化与新农村建设。2011年，我国城镇化水平超过50%，但仍有6亿多人生活在农村。即使到了2030年，我国城镇化率达到70%左右，仍有30%农村人口、约4.5亿人生活在农村。需要通过新农村建设来让这部分人分享到经济社会发展的成果。因此，在加快推进城镇化进程中，要防止忽视农业农村的错误偏向，大力发展现代农业，培养新型农民，整治农村环境，并把新农村作为城镇化进程中不可或缺的功能区域，坚持以工补农、以城带乡的方针，提高农村发展水平，逐步实现城乡一体化。

二要协调推进工业化与城镇化。工业化与城镇化的互动是现代化最主要的演进方式。城镇化应与工业化相适应，与发展水平与经济实力相匹配。如果城镇化过分超前，就会出现就业不足、贫困人口增加、贫民窟增多等社会问题，对经济发展、社会稳定都会带来不利影响。拉丁美洲的“城市人口大爆炸”固然促进了经济增长与社会进步，但也引起了包括贫民窟在内的一系列的矛盾与问题。而城镇化严重滞后于工业化，又会导致经济结构与社会结构的错位，不仅“三农”问题更加积重难返，而且工业化也会停滞不前。

改变城镇化滞后于工业化的状况，就是把加快城镇化进程作为国家的主导战略与基本国策，依托城镇的综合优势，提高城镇的承载能力，提高城镇化水平；要完善城镇化布局与形态，按照“统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小”的原则，遵循城市发展内在规律，促进大中小城市与小城镇协调发展；改革国家户籍管理制度，把符合条件的农村人口逐步变为城镇人口；引导工业化从粗放与速度型转向集聚效益型，以工业化带动信息化，以信息化促进工业化，缓解城市因人口膨胀与产业粗放带来的资源短缺与环境污染压力，真正做到以工业化引领城镇化，以城镇化支持工业化。

在协调推动“两化”过程中，要特别注意加快转变经济发展方式，坚定地走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人才资源优势得到充分发挥的新型工业化道路，既可以缓解城镇压力，又可增强城镇带动能力，为城镇化注入持久的动力；调整相关政策，解决农民工的“半城市化”问题，提高城镇化的质量；通过加快城镇化的办法，从基础设施建设与消费品市场两方面消化大量工业产品，形成旺盛的内需，促进工业化持续发展，全面提高现代化水平。

三要协调土地城镇化与人口城镇化。土地是城市的载体，没有土地就没有城市，但城镇化决不是简单的征地盖楼，核心是人的城市化。而人的城市化不仅是身份的市民化，还要保证其在城市拥有稳定的就业、收入、住房以及解决子女教育等问题，并享有与市民无差别的社会保障与政治权利。据《中国统计年鉴》数据，全国城市建成区面积由1985年的9386平方公里增加到1990年的12856平方公里，1995年增加至 19264平方公里，2005年增至32520平方公里。2005年是1985年的3.46倍。尤其是自2001年以来，城市每年征用土地都在1000平方公里以上。与此同时，我国城镇化水平并没有随土地城市化而相应提高，大量农民仍在农村，大量劳动力仍留在农业，农民工进城也碰到“半城市化”的尴尬。而且过多过快地征用土地，不仅威胁到18亿亩耕地，而且诱发了一些地方政府的短期行为，导致城市用地粗化，加剧了社会矛盾。我国在城镇化进程中，一些地方政府大量征用农村土地，级差地租流入城市，重复建设超前建设，大而无当的广场，宽之又宽的马路，有的地方甚至出现了“鬼城”，城市集聚人口与户口的功能严重弱化。

与土地快速城市化的同时，我国人口城镇化严重滞后。一些地方政府充分利用城乡二元制度，在土地、劳动力、资本等要素流动和转移中获取工业化的最大红利，但又不愿承担农民进城落户，推进城镇化带来的成本。受体制政策的影响，农民即使进城也很难获得市民的身份，无法在教育、医疗、住房、就业、养老、社会保障与政治权利等诸多方面享受居民同等待遇，城镇化只要农民的土地与劳动力，而在其它方面则持排斥态度，导致土地与人口的城镇化不同步，土地城市化超前，而人口城市化滞后。这种土地与人口城镇化的错位现象，导致资源配置不合理，引发了一系列社会经济问题。

协调两者关系，应在确保国家18亿亩耕地与国家粮食安全的基础上，建设城乡统一的建设用地市场，完善农村集体土地征用办法，提高农民在土地增值中的分配比例，规范政府征地行为；坚持以人为本的理念，纠正城市土地快速扩张、利用粗放的错误做法，集约利用城镇土地，增强城市集聚产业与人口的功能；要通过政府与市场多种手段，提高城市公共服务与基础设施建设水平，提高城镇化质量。要以人为本，把人的城市化放到突出位置，创造条件让进城农民真正融入城市，实现土地城镇化与人口城镇化的统一。要加快农民工市民化进程，在解决户籍城镇化的同时，从根本上解决进城农民在城镇的非农就业、居住、子女教育、社会保障等问题，重塑市民身份，增强城镇认同感与归属感，注重培养进城农民的发展能力，帮助他们提高就业技能，使之尽快适应身份转化。教育市民增强包容度，让农民进得来、留得住、能融合。创新城市管理服务体系，整合相关制度逐渐消除“半城市化现象”。注重发挥工会组织在服务农民工及维护农民工合法权益等方面的作用，加强农民工的分类分层服务，加速社会融合。

四要协调政府推动与市场拉动的关系。城镇化既是现代化的主要指标，又是经济增长的动力。城镇化既可以引发消费需求，又可以刺激投资需求，还可以助推服务业发展。而城镇化的健康发展需要多种动力，既离不开政府的推动，也离不开市场的拉动。

从政府来说，要根据工业化与经济发展水平，把城镇化进程作为国家的主导战略和基本国策，合理制订城镇化发展目标与战略重点，采取切实措施，提高城镇化的水平与质量。按照《城乡规划法》的要求，引导城镇化空间布局不断优化，促进大中小城市与小城镇协调发展，着力提高城镇综合承载能力。坚持以人为本，加强城市公共服务体系与基础设施建设，增强城市的集聚与辐射能力，提高城镇化质量。政府还应在财政上加大对城镇化的投入力度，积极引导民间资本参与城镇化建设，形成城镇化的合力。要树立节地节能、生态环保、安全实用、突出特色、保护文化与自然遗产，强化规划约束力，预防与治理城市病。尤其要尊重农民的意愿，防止将农民整体强制搬迁进城，纠正一些地方的“被城市化”现象。要实行精细化、人性化和国际化管理模式，满足日益拓展与深化的城市功能与服务需要。要防止缺乏产业支撑的“空心城镇化”、城乡脱节的“片面城镇化”以及粗放城镇化、无序城镇化、被动城镇化等现象。要深化改革，以加快农民工市民化为突破口，推进户籍制度、土地征用和公共服务制度的联动改革。

城镇化既是政府的职责，也是市场的机遇。在政府推动的同时，要发挥市场在城镇化进程中配置资源的基础性作用，不能用政府替代市场。当前，经济生活领域存在的诸多矛盾与问题，大多与政府主导有直接关系。长期下去，会弱化市场的作用，甚至有可能使某些计划经济因素复归，造成市场化改革的停滞与倒退。积极引导民间资本参与城镇基础设施、公共事业与社会事业的建设，进一步加快城镇化进程，全面提高城镇化水平与质量，促进“三化”的协调发展。

（作者系江苏省南通市供销合作社主任）