交通事故认定的检察监督途径*

2012-01-28文内蒙古自治区太仆寺旗人民检察院课题组

中国检察官 2012年6期

文内蒙古自治区太仆寺旗人民检察院课题组

交通事故认定的检察监督途径*

文◎内蒙古自治区太仆寺旗人民检察院课题组**

[案例1]付某与高某各驾驶翻斗车在弯道处会车时，将违章超车的韦某驾驶的摩托车刮到，致韦妻周某摔落在付某驾驶的车辆左后轮下，被当场碾压致死，两车肇事后分别逃离现场。交警大队认定付某负主要责任，高某负次要责任，韦某不负责任，付某不服提出重新认定申请，上级交警支队维持了原责任认定。法院审理后也认为该案事故认定书存在明显错误，但又无法否定其法律效力，因而仍然据此判决付某构成交通肇事罪，判处付某刑罚，并判赔死者周某大部分经济损失［1］。

[案例2]陈某驾驶小客车（超载四人）左行躲避对向张某逆行货车时，发生交通事故致本车乘客四人死亡，交警大队认定张某应负该起事故的全部责任，陈某虽有违章行为，但与该起事故无因果关系，故无责任。事故受害人家属、张某等提出重新认定申请，上级交警支队维持该责任认定书［2］。

[案例3]王某驾驶挂车左行躲避对向贺某的逆行轿车时，发生碰撞致贺某及乘车人薛某死亡，交警大队认定王某、贺某在本次事故中负同等责任,贺某、薛某亲属不服均向上级提出复核申请,上级交警支队维持该事故认定书。［3］

随着经济的快速发展，机动车辆普遍融入到人们的生产生活实践，成为不可或缺的交通工具。由此而引发的交通事故也在逐年增加，严重影响着人类的生命财产安全。如何有效遏制机动车辆对人类生命财产安全造成的威胁，减少交通事故的数量，是当前社会管理综合治理中亟需解决的课题。本文从上述几起案例出发，对交通事故认定监督机制的现状与理论进行考察研究，提出交通事故认定的检察监督机制，以期促进交通事故认定的合法、合理、客观、公正，引导事故当事人遵守交通安全法规，最大限度地减少交通事故的发生，实现法治国家的建设目标。

一、交通事故认定的监督现状分析

前述三个案例中，上级交警部门均未否定下级交警部门显然有瑕疵的事故认定书，后两个案例的比较中更能体现这点，陈某驾驶小客车左行躲避前方逆行车辆，是“虽有违章，但无因果关系，故无责任”，王某驾驶挂车左行躲避对向逆行车辆，要负事故同等责任，当事人申请复核或重新认定均被驳回。这三个案例虽然只是个案，但类似的情况却是普遍存在的。

交通事故认定是交通事故处理工作的核心，只有公安交通管理部门有权做出。事故认定书一经做出，直接关系到肇事者是否构成犯罪和应否承担刑事、民事责任，也是人民法院定罪量刑和确定损害赔偿的依据。［4］《道路交通安全法》取消了对交通事故认定的行政复议程序，也不能向人民法院提起行政诉讼，实践中对错误的事故认定无法通过外部途径监督纠正，使交通事故认定成为公众关注的焦点，引起社会各界的强烈质疑。

根据现行法律规定，对交通事故认定的监督途径有：公安机关及其上级交警部门的监督，人民法院的审查，政府各级监察机关的监督，新闻媒体及社会各界和人民群众的监督。从实践效果看，只有公安机关及其交警部门的上级复核、人民法院的审查有明确规定，是具有可操作性的程序，其它监督机制内容空泛，基本上不能起到现实的作用。但“内部监督不可避免地具有弹性和妥协的缺陷，不足以遏制权力的滥用和腐败。”［5］

对错误的交通事故认定书，外部审查监督机关只有人民法院（人民检察院仅限于在刑事诉讼中进行审查），而审查之后的结果只有两个：一是采信后直接作为认定案件事实的依据，二是不予采信后不作为证据使用。在这两个终结交通事故认定书审查的结论中，对错误的事故认定书只有采信与否的决定，而不能作任何形式的变更或者处理（前述案例1集中体现了这一点）。

法治社会在于“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，对错误的交通事故认定书无法进行纠正，更无法对作出错误交通事故认定书的交通警察及相关人员进行监督，沉重地打击着民众的法情感，阻碍了法治国家的建设进程。从权力制约和保护事故当事人的利益出发，现行的交通事故责任认定制度存在着重大缺陷。其实际造成了事故责任认定结果基本由事故处理机关最终决定的局面［6］。

二、关于交通事故认定的监督观点梳理

面对交通事故认定监督机制阙如的现状，法学理论和实务界提出了多种解决途径和办法。

一是通过行政诉讼进行监督，这是目前多数学者和实务部门同仁所持观点［7］。对交通事故认定如果提起行政诉讼，经过一审、二审的漫长历程，然后才能做出民事或刑事判决，增加了法院的工作量、延缓了事故当事人救济的时效性，而且全国人大常委会法工委的规定[12]也是行政可诉性观点的难以逾越的障碍。

二是通过民事或刑事附带司法审查机制进行监督［8］。附带司法审查途径是现行法律规定的应然内涵，但目前各地法院的普遍做法是，直接采信交通事故认定书为权威的证据，这种做法违背了法律规定和法官公平正义的职业操守，应当加以改正，而不是再对其另行规制。

三是将交通事故认定书作为鉴定结论，通过重新认定等途径进行监督［9］。赋予事故当事人可以申请重新鉴定的监督途径，有着一定的法理基础。但该做法面临着设置鉴定机构、培养鉴定人员的现实难题，在不对现行法律进行修改的情况下，无法及时应对越来越多的交通事故现状。

四是将事故调查权与责任划分权分离，由法院对责任进行划分［10］。将事故调查权和事故责任划分权分离的做法，与我国目前的国情不符。《道路交通安全法》草案二次审议稿曾经有过这样的规定，但“一些地方和法院提出,如果公安机关不再作责任认定,大量的交通事故纠纷只能由法院处理,法院难以承担。由公安机关处理纠纷,有利于及时解决纠纷、方便群众和降低诉讼成本”[11]。

五是在做出事故责任认定时，引入听证制度进行监督［12］。在进行事故责任认定中引入听证程序，在2009年《道路交通事故处理程序规定》（以下简称《规定》）第47条第二款已经有了一些雏形，只是不够明确、完备而已，该提法值得肯定，但尚需在程序上做进一步的完善。

三、交通事故认定的检察监督：一种全新的途径

（一）交通事故认定检察监督的宪政及法理基础

在“一元多立的权力构架”[13]下，检察机关作为国家的专门法律监督机关，应当对国家法律实施的各个领域实施监督，既要监督司法机关的执法行为，也要监督行政机关的执法行为。“法律监督权最初的性质和功能就是以限制行政权的强大而产生的。”[14]法律监督与行政权、司法权相平行为而成为国家基本权力的一种，并对行政权、司法权进行监督，则是基于人类社会对权力本质的强制性的认识……为制约权力而生的法律监督是法律的守护神，其主要的精力在于维护行政权在规范和制度中运行。[15]

近年来，中央部署政法工作时，都将强化对执法权、司法权的监督制约，确保公正廉洁执法，维护社会公平正义作为司法改革的一项重要内容提出。[16]基于检察机关在我国宪政体制中的地位，其能相对超脱于行政机关，以独立的法律监督权监督行政机关执法行为，因此在现行国家宪政体制中充分发挥检察机关法律监督职能的主动性，是实现对行政执法权力有效制约的最佳途径。[17]

从现行法律法规看，《规定》第78条，是公安交警部门接受检察监督法律依据的具体体现。同时，从证据角度进行分析，交警的交通事故认定是一个取证过程，无论该证据是在民事诉讼，还是在刑事诉讼中使用，该取证行为均为诉讼过程中的一项活动或一个阶段，依据五部委《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》（以下简称《法律监督调查规定》）第3条一款第（十二）项的规定，其“违反法律规定、不依法履行职务、损害当事人合法权利或影响公正司法的诉讼违法行为”应当受到检察机关的法律监督调查。依据《检察官法》第8条规定，检察官应当履行下列义务：…（三）维护国家利益、公共利益，维护自然人、法人和其它组织的合法权益。因此，检察机关对交通事故认定进行监督不仅是检察机关的职权，更是检察机关的义务，是检察机关维护国家法制权威和事故当事人合法权益应尽的义务。

（二）交通事故认定的检察监督机制构建

1、监督内容。检察机关对交通事故认定进行监督包括程序合法性、实体正当性审查两个方面。

（1）程序合法性审查

一是主体资格是否合法。不具备相应的等级的交警做出的交通事故认定书不能作为证据使用，在事故认定书上签名的交通警察并未参与该交通事故处理，则该认定书不能采信为认定案件事实的依据。二是是否在法定的期限内做出。在审查中，如果发现交通事故认定书不在法律规定期限之内做出的，该事故认定书是有瑕疵的证据。三是发生死亡的交通事故，是否进行公开调查取证。如果没有经过公开调查取证，做出的交通事故认定书是有瑕疵的证据。四是检验、鉴定报告复印件是否在规定的期限内送达当事人。对不按规定送达当事人的，交警依据该检验、鉴定报告做出的交通事故认定书是有瑕疵的证据。五是送达手续是否规范。如果送达手续不完备，不能证明已经送达或送达的期限，有剥夺当事人申请复核的权利之嫌，该事故认定书为瑕疵证据。六是公安机关交警部门在进行交通认定过程中,如果存在应该回避而未回避、办案人员未首先表明身份或告知当事人享有的权利等情况而进行事故处理做出的事故认定书为瑕疵证据。七是证据收集是否充分、完备。现场图、现场勘查笔录应当由参加勘查的交通警察、当事人或者见证人签名，当事人、见证人拒绝签名或者无法签名以及无见证人的，是否记录在案。对发生一次死亡三人以上道路交通事故的，是否进行现场摄像。如果存在上述情形的，该事故认定书是瑕疵证据。

（2）实体正当性审查

一是有证据证明的交通事故，责任认定是否恰当。一是因果关系的认定是否客观公正，二是归责原则是否符合法律法规的规定。二是没有证据认定事故责任时，审查责任的推定是否恰当。针对“肇事后逃逸”的案件，要重点审查是否有证据证明对方当事人的过错及其程度。三是对存在不可抗力与意外事件、受害人的故意碰撞、好意同乘者、正当防卫、紧急避险等情形的，审查驾驶员责任的免除或减轻是否适当。

2、监督途径。检察权和行政权是国家权力体系中并行的两种权力。作为监督者的检察权并不必然居于优位……它只具有审查程序的启动权……它的监督是事后的……对不产生外部效力的行政行为应保持克制。[19]因此，检察机关对交通事故认定在坚持事后原则、程序原则、有限监督原则的基础上通过以下途径进行：

（1）在审查逮捕、审查起诉环节进行监督

细化检察机关审查逮捕、审查起诉环节对交通肇事案件中交通事故认定书的审查程序，按照本文前述监督内容，对违法的事故认定行为进行纠正。在程序审查中，发现前述程序内容第一种情形的，直接做出不予逮捕或不起诉的决定；发现有二——七项情形之一的，限时要求公安交警部门予以补正或做出书面说明，对未予按时补正或做出的说明没有正当理由的，该证据不予采信，做出不予逮捕或不起诉决定；实体正当性审查中发现存在责任划分不当、适用法律法规错误等情形的，建议交警部门重新做出交通事故认定书后再行提请逮捕或移送起诉。

在审查中，对有严重违反法律规定、不依法履行职务、损害当事人合法权利或影响公正执法的违法行为的，应当报请检察长批准后，参照《法律监督调查规定》的程序方式开展法律监督调查。检察机关对交通事故认定行为调查完毕后，应当制作调查报告，根据已经查明的情况提出处理意见，报检察长决定后作出处理。一是事故认定程序违法、划分责任显失公正、事故责任认定错误等造成严重后果的（如因划分责任不当导致不应当追究刑事责任的事故当事人被追究刑事责任的情形等），建议公安机关交通管理部门更换办案人后对事故责任重新进行调查认定，并向公安机关发出纠正违法通知书，如果交通警察涉嫌渎职犯罪事实需要追究刑事责任的，应当按照刑事诉讼法关于管辖的规定依法移送反渎职侵权部门立案侦查或者移送有管辖权的机关立案侦查；二是事故责任认定程序违法、划分责任存在错误，但尚未造成严重后果的，建议重新做出事故责任认定，对严重程序违法行为向事故处理的公安机关发出纠正违法通知书，并依法将证明交通警察渎职行为的材料按照干部管理权限移送有关机关处理；三是事故认定程序存在瑕疵，但责任划分正确，向承办案件的公安交警部门提出书面或口头纠正违法的建议。

（2）受理不服人民法院生效的民事判决、裁定的申诉

这里的监督重点在于，作为证据使用的交通事故认定书是否经过法庭质证，质证的程序是否合法、正确。如果存在下列情形之一的，该事故认定书不能采信：一是存在程序违法第一种情形的，二是存在程序违法第二——七项情形之一的瑕疵证据未经过补正（如，法庭审理中当事人对事故认定程序提出异议的，法庭应当通知做出事故认定的交通警察出庭作证而未通知，或者通知后不出庭、出庭后不能做出合理解释的），三是存在责任划分不当、适用法律法规错误等情形的。经审查后，一方面对因交通事故认定书存在错误被采信为证据而导致判决错误、显失公正的，通过抗诉、提请抗诉、再审检察建议等途径进行监督；另一方面对有严重违法、渎职行为的交通事故认定，应当报请检察长批准后进行法律监督调查。调查程序及处理依据本文审查逮捕、审查起诉中的法律监督程序进行处理。

（3）受理审查当事人不服交通事故认定书的申诉

第一，当事人对道路交通事故认定书不服或者经上级交警部门复核后仍然不服的，可以向检察机关控申部门申诉。检察机关受理申诉后，首先要查明本案申诉是否属于本院管辖。属于本地本级交警部门做出的事故认定书有管辖权，非本地交警部门或上级交警部门做出的事故认定书、事故认定复核结论不属于本院管辖，告知申诉人向有管辖权的检察机关申诉；其次要查明申诉人的身份，是本案的当事人或者与本次交通事故有利害关系的人，在受理后3日内应当立案，并指定专人进行审查，不是本案当事人或者与本案无利害关系的，不予立案并告知理由。第二，控申部门应当配备专人受理审查申诉案件。对立案的交通事故认定书不服的申诉，应当重点审查申诉的理由和依据，对存在程序违法或实体错误等情形之一的，应当对违法的交通事故认定进行纠正，对存在严重违法、渎职行为的，应当报请检察长批准后，依据前文审查逮捕、审查起诉中的法律监督调查程序进行调查，并做出相应处理。

四、结语

交通事故认定权由公安机关交通管理部门单独行使符合我国当前的社会现状，但要保证交通事故认定书的客观真实，必须对交通事故认定进行监督，确保在交通事故认定的程序合法性和实体正当性。在现有的法律构架之下，检察机关由于其法律监督机关的宪法定位和检察官维护国家法制权威和事故当事人合法权益的义务要求，应当对交通事故认定进行法律监督，以保障交通事故处理的公开、公平、公正。检察机关对交通事故认定进行监督应当坚持事后原则、程序原则和有限原则，通过案件审查和法律监督调查等途径，以检察建议书、纠正违法通知书、立案侦查职务犯罪案件等方式进行监督。

注释：

［1］刘品新：《交通事故认定书存在明显错误，其法律效力如何认定》，载《中国审判》2008第3期。

［2］陈界融、付翠英、艾尔肯：《陈某是否犯交通肇事罪——兼论道路交通事故责任认定书的法律性质》，载《人民检察》2001年3期。

［3］参见内蒙古正蓝旗人民法院(2011)蓝民一初字第101号民事判决书。

［4］崔宏宇：《从“交通事故认定书”的审查看检察权的缺失》，载《中国检察官》2008年第6期。

［6］刘东根：《试论道路交通事故责任认定的性质》，载《中国司法鉴定》2003年第1期。

［7］杨建顺：《道路交通事故责任认定的可诉性研究》，载《法制日报》2000年8月20日。

［8］楼柯柯：《论道路交通事故责任认定中行政行为与司法判断之冲突及解决》，中国法院网。http://www.jhcourt.cn/NewsShow.aspx?id=5047。

［9］刘星,李娜：《道路交通事故责任认定的救济途径研究》，载《河北法学》第2006年第1期。

［10］郑雅方、周国均、张永坡：《论因果关系理论在交通事故责任认定中的应用——兼论交通事故责任划分标准的瑕疵及矫正》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2007年第6期。

［11］杨文军：《我国道路交通事故责任认定的性质研究》，复旦大学2011年硕士学位论文，第24页。

［12］张涛：《提请审议的<道路交通安全法(草案)>规定——交通事故责任仍由公安部门认定》，载《人民日报》2003年6月24日。