人权保障观念下羁押必要性审查制度的诉讼化构造

2012-01-28项谷姜伟

政治与法律 2012年10期

项谷姜伟

2012年修改后的《刑事诉讼法》第93条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”此规定明确赋予检察机关在捕后对羁押必要性继续审查的监督职责，“保证人民检察院正确行使批准逮捕权，防止错误逮捕”，1防止错押、超押；保障犯罪嫌疑人、被告人的基本权利；强化检察机关的法律监督职责。2然而，实践和理论上还有一些争议问题和程序细节需要廓清，本文将从羁押必要性审查制度的应然选择出发，探讨制度的基本定位和主要构造。

一、羁押必要性审查制度的价值选择

（一）羁押期限与办案期限：独立或依附

法治国家对人的强制措施体系普遍包括两个主要部分：一是作为抓捕、截停、带到手段的强制措施。它是刑事诉讼程序中对人身自由限制的第一个步骤，适用于现行犯、有重大嫌疑分子，以及危及刑事程序的非常紧急情况,持续时间直到犯罪嫌疑人被带到羁押法官时为止；二是抓捕、带到之后的取保候审与审前羁押。审前羁押又称未决羁押，是指专门机关对涉嫌犯罪者在法庭确定其有罪前暂时剥夺其人身自由的强制措施。3其持续时间较长，对犯罪嫌疑人权利影响较大。抓捕、带到措施通常以“逮捕”（arrest）来描述和界定，而带到之后的监禁状态为羁押（detention）。

我国“逮捕”和“羁押”的措施也是分离的，根本不需要像某些学者所称，建立“逮捕”与“羁押”相分离的制度。4这两种强制措施在实践中将拘留演变成短期羁押措施，逮捕通常优先适用，取保候审和监视居住成为例外，主要原因在于我国的逮捕制度与办案期限未明显分离，审前羁押依附于办案期限，除了拘留以外，刑事诉讼法没有将羁押期限与侦查、起诉、审判的办案期限区分开，司法机关的办案期限实际就是犯罪嫌疑人的羁押期限。5办案期限的延长、变更或者重新起算与羁押期限延长、变更、重新起算高度重合。司法机关在决定办案期限的变更、延长时更多地考虑自身办案履职需要，以及保障诉讼程序的需要，较少地反映犯罪嫌疑人的权益。因此，羁押的适用和延长成为一般情况，延长办案期限即羁押期限的比例较高，以某批捕量占全国1/10的省为例，2010年批准延长羁押的比例为99.54%。6修改后的《刑事诉讼法》第93条将羁押必要性的审查与办案期限的审查予以明确地分离，明确了审前羁押应然的独立地位。

（二）审前羁押与取保候审：例外或常态

我国审前羁押比例2007年至2009年平均为77.2%，7而基层法院由于轻微犯罪案件比例高，审前羁押比例略低，以某基层检察院的统计为例，2006年至2010年羁押率只有49.4%。8但是，2002年至2008年逮捕起诉的案件中被法院宣告无罪、免除刑罚、宣告缓刑、判处拘役、管制和单处附加刑的平均比例是34.45%，三年以下轻刑或免除刑罚平均比率56%。9一些西方国家情况有所不同，如英国犯罪嫌疑人羁押率一直在10%左右，大部分犯罪嫌疑人都获得取保候审的机会。10从审前羁押比例和轻刑比例两组数据比较可知，我国降低审前羁押比例的空间还很大，对一些被逮捕的犯罪嫌疑人可以考虑在审前变更强制措施。

自由受审原则，或称“审前释放”，即犯罪嫌疑人一般情况下应当不受监禁等候审判，是一些法治国家刑事程序的基本原则之一。联合国《公民权力和政治权力国际公约》第9条第3款规定，等候审判的人受监禁不应作为一般原则，但可规定释放时应保证在司法程序的任何其他阶段出席审判，并在必要时报到听候执行判决。联合国《保护所有遭受任何形式羁押或监禁的人的原则》第39条也规定，除了在法律规定的特殊案件中，经司法机关根据司法利益决定羁押外，被追诉者有权在等待审判的过程中被释放。审前释放的理由在于犯罪嫌疑人在审前被羁押对其行使辩护权，调查案件事实，争取缓刑判决，回归社会都非常不利。11建立逮捕后的羁押必要性审查机制，减少“一捕到底”的情况，是确立自由受审原则和犯罪嫌疑人审前释放基本权利的前提，明确了审前强制措施的适用中羁押为例外、取保为常态的应然状态。

（三）诉讼保障和人权保障：偏重或并重

逮捕作为一种刑事诉讼强制措施，其直接目的是保障侦查和诉讼的顺利进行；而审查逮捕和羁押必要性审查则是对适用逮捕的制约和把关程序，其直接目的是保障诉讼与保障人权并重。因此，开展审查逮捕和羁押必要性审查，必须既着眼于保障诉讼又着眼于保障人权，二者不可偏废。然而，实践中对于逮捕措施保障诉讼的功能有不正确的认识。表现之一是将羁押作为办案手段，也就是“以捕代侦”，使犯罪嫌疑人陷于孤立，不能获得外界资讯和帮助，以获取犯罪嫌疑人的供述；还有一些办案人员延长办案期限或者退回补充侦查，以避免超期办案，导致一些轻微犯罪的犯罪嫌疑人审前羁押时间超过其可能判处的刑罚。表现之二是将羁押作为治安手段。通过羁押犯罪嫌疑人安抚被害人，在影响较大的案件中还要照顾公众的情绪和安全感。表现之三是将羁押作为刑罚预支。涉嫌重罪在各国司法实践中都倾向于被单独作为一种逮捕必要性，加之审前羁押折抵刑期的规定，实际上使羁押变成预支性的刑罚。

审前羁押的主要目的应是程序性的，不是实体性的，审前羁押与其他强制措施不能具有惩罚性功能，更不能演变成变相的预期刑罚，也不能服务于侦查方便、办案需要等功利性原因。12修改后的《刑事诉讼法》第79条规定了适用逮捕条件的五种情形，13其中第三、四、五项内容涉及犯罪嫌疑人妨碍诉讼程序的行为，即可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供的；可能对被害人、举报人、控告人实施打击报复的；企图自杀或者逃跑的。因此，羁押的诉讼保障功能只限于防止两种情况发生：一是犯罪嫌疑人逃亡或有逃亡可能，二是使调查案件真相的工作难以进行。14其他考虑不应当成为羁押的依据。羁押必要性审查制度的建立重新明确了审前羁押保障诉讼和保障人权兼顾的应然的价值选择。

（四）诉讼化模式和审批模式：取舍或兼容

缺乏诉讼性是我国逮捕程序的重大缺陷，其表现为侦查机关提请批准逮捕只需要向检察机关移送文书、案卷材料和证据，检察机关只作书面审查即作出决定；犯罪嫌疑人缺乏参与和表达意见的渠道；律师在侦查阶段不具有辩护人地位，也不能在逮捕前向检察机关提出意见。15审前羁押在西方国家毫无例外需要经过司法机构的审查和授权，大体上都采取以下典型模式：警察、检察官实施逮捕后，必须在尽可能短的时间内将犯罪嫌疑人提交给法官；后者经过听证或者讯问，听取被告人、辩护人、警察、检察官等的意见，就羁押的理由和必要性进行审查，然后就是否羁押以及羁押期限做出明确的裁决。16我国理论界存在一种观点，即要取消检察机关审查批准逮捕的职权，成立预审法院裁判羁押，在当事人平等、法官居中裁判的诉讼构造下决定羁押。在西方的传统中，只有法院是真正的司法机关，对侦查活动进行司法审查，这种观点与我国法院、检察院的宪法定位不吻合，与我国刑事诉讼法的基本原则和司法传统不相容，羁押必要性审查的司法化改造应当是审查程序上的，而非审查主体上的司法化。17

在羁押必要性审查上可以发挥行政审批机制的效率优势，保障犯罪嫌疑人的权利。对未受羁押的犯罪嫌疑人决定是否羁押，可以采取较为周密的司法审查方式，但是对于羁押中的犯罪嫌疑人是否决定释放，司法审查方式则未必适当。如犯罪嫌疑人在羁押中发生不适宜继续羁押的重病、丧失自理能力，或者犯罪嫌疑人羁押时间接近其可能判处的刑罚，则应采取效率较高的行政审批方式进行审查，司法审查模式反而可能造成不必要的拖延。另外，修改后的《刑事诉讼法》的相应规定也为逮捕审查和羁押必要性审查的诉讼化改造和淡化行政审批色彩提供了配套机制。如明确律师在侦查阶段辩护律师地位，赋予其侦查阶段为犯罪嫌疑人申请变更强制措施的权利；检察机关对于是否符合逮捕条件有疑问时，以及犯罪嫌疑人要求向检察人员当面陈述的，应当讯问犯罪嫌疑人；侦查活动可能有重大违法行为的，要在审查逮捕时听取辩护律师的意见，等等。

二、羁押必要性审查制度的基本定位

根据法律条文的内在要求和检察机关的法律监督职责，构建羁押必要性审查制度必须明确三个基本定位。

（一）法律性质为诉讼监督机制

依据修改后的《刑事诉讼法》第93条，羁押必要性审查机制的职权主体是检察机关，而且是一种建议机制。需要注意的是，其监督对象还包括检察机关本身。检察机关直接受理的刑事案件中，侦查、审查决定逮捕、审查起诉、诉讼监督职能相对集中，犯罪嫌疑人被羁押的，也应当由检察机关进行羁押必要性审查。在这一部分监督机制的构造上，可以采取检察院内部横向监督和上下级检察院的纵向监督等多种方式加强监督实效。因此，《刑事诉讼法》第93条中的“有关机关”实际上是指各刑事诉讼阶段正在办理该案件的机关。18

检察机关依据《刑事诉讼法》第93条对犯罪嫌疑人、被告人是否需要羁押可以提出建议，然而《刑事诉讼法》第94条将建议的执行权赋予了办案机关，即如果人民法院、公安机关发现对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施不当的，应当及时变更。除第93条、第94条以外，还另有一些有关办案机关变更强制措施的规定，如《刑事诉讼法》第36条规定辩护律师在侦查阶段可以为犯罪嫌疑人申请变更强制措施；又如第154条至第157条公安机关延长侦查办案期限的规定，第169条检察机关延长审查起诉期限的规定，第202条审判机关延长审理期限的规定等等，实际上也包含对犯罪嫌疑人、被告人羁押期限的延长。在执行上述规定时，办案机关或者期限延长的决定、批准机关实际上也要对犯罪嫌疑人是否应当继续羁押进行审查。第93条中的羁押必要性审查与上述条款中对羁押问题决定、批准的审查的关系有待明确，即如何处理检察机关羁押必要性审查和办案机关对强制措施的变更权的关系有待明确。

有观点认为，检察机关批准逮捕和变更强制措施的监督权应当得到强化和尊重。如逮捕后公安机关根据辩护律师申请，或者自行决定取保候审的，应当加强监督以维持审前羁押执行的刚性。19又如法院在一审、二审期间发现有被告人不需要继续羁押情形的，应当通报检察机关监所部门，建议进行必要性审查。20再如有关机关不接受检察机关羁押必要性审查的建议，必要时检察机关可以撤销原逮捕决定，通知办案机关执行。21另有观点指出，第93条规定的羁押必要性审查是“法律监督型”审查，而负责各刑事诉讼阶段的办案机关对羁押问题和羁押期限的审查则是“法定职责型”审查，“法律监督型”审查的作用是启动和监督“法定职责型”审查，对不需要继续羁押的释放或变更强制措施的决定仍然由办案机关作出。22

公安机关、检察院、法院根据分工负责原则，在各自负责的诉讼环节对羁押必要性进行审查，并做出变更的决定是其法定职权。《刑事诉讼法》第93条规定的检察机关羁押必要性审查是第二位的监督机制，不能直接决定释放或者变更，体现诉讼职能和监督职能的分离。23羁押必要性审查的结论不应突破《刑事诉讼法》第93条建议性质的定性，代替其他诉讼环节的办案机关对羁押的变更作决定，或者要求其执行检察机关的建议意见，也无必要先由检察机关审查，办案机关再根据检察机关建议做出决定；或者办案机关变更侵害小的强制措施还要经检察机关同意。只要在作出变更后通知原批准逮捕的检察院即可。1996年《刑事诉讼法》第73条、2012年修改后的《刑事诉讼法》第94条均规定逮捕后公安机关释放或者变更强制措施的，应当通知原批准的检察院。这一规定已经明确公安机关、法院有权将侵害性强的逮捕变更为侵害性低的取保候审、监视居住。如果公安机关存在“以保代结”，放纵犯罪的情况，应当采取其他监督手段。

（二）适用范围及于所有羁押案件

有观点认为，羁押必要性只能适用于特定案件，以免浪费司法资源，考虑到社会危害性因素，应当主要适用于：主观恶性较小、犯罪情节轻微、初犯、偶犯、过失犯罪、数额不大的侵财犯罪、未成年人、老年人犯罪等。24修改后的《刑事诉讼法》第93条中并未限定案件范围，应当及于所有适用逮捕的刑事案件。羁押是诉讼保障措施而非对犯罪嫌疑人的惩罚措施，羁押必要性审查既是检察机关的权力又是其职责，不能放弃对严重犯罪案件强制措施适用的监督和保障犯罪嫌疑人人权的职责。实践中，超期羁押、久押不决，未决羁押超过数年的案件往往是涉嫌故意杀人等严重犯罪的案件，甚至对非法取证、造成冤案有助推作用。25将涉嫌严重犯罪并被长期羁押的犯罪嫌疑人纳入羁押必要性审查，有利于落实无罪推定原则，有利于强化侦查监督。

（三）审查程序的相对诉讼化模式

羁押必要性审查机制的诉讼化改造并无必要照搬西方国家的中立法官司法审查的模式。西方国家一般由法院的司法审查监督刑事诉讼的全过程，由法院决定和监督羁押适用是必然选择。而我国是公检法机关分工负责、互相配合、互相制约的刑事司法工作体制，只有检察机关是衔接刑事诉讼前后各道环节的专门监督机关，坚持检察机关批准逮捕适用，并监督羁押的实施是必要且合理的。1992年5月俄罗斯对其审前羁押制度进行了司法化改革，但是羁押和延长羁押期限的行为仍然由调查机关、侦查员、检察机关依职权作出，犯罪嫌疑人、辩护人等当事人对羁押和延长羁押的决定不服，可以向羁押地法院提出申诉。26在德国，虽然侦查法官依法对检察机关拟采取的，包括羁押在内的影响较大的侦查活动进行审批，但是它是检察院的辅助机构，同样也是基于检察院的意见作出决定，性质为国家机关之间的行政互助行为而不是司法审判。27

为了保持羁押必要性审查的相对中立，在检察机关的内部分工上，可以按照法定职责和诉讼监督职责采取两种模式。一是检察机关在负责的程序节点依法定职责对羁押必要性进行审查，由负责该程序环节的业务部门负责，各业务部门在审查中应当听取辩护律师和监所检察部门的意见。如在检察机关直接受理的职务犯罪案件中，侦查终结前侦查部门应当听取辩护律师意见，对羁押必要性进行审查；在公安机关侦查的案件中，公安机关延长侦查期限的，侦查监督部门应当对羁押必要性进行审查；在审查起诉环节，公诉部门也应当在延长办案期限时进行羁押必要性审查。二是在其它办案机关负责的程序节点，检察机关依当事人申请或者主动启动对羁押必要性进行法律监督型的审查。这种审查可以交由监所检察部门负责。此种情况下，如果继续由侦查监督、公诉等部门分阶段负责审查，羁押必要性审查难免继续成为办案期限审查的附属部分。由监所部门审查，可以保障羁押必要性的审查超脱于侦查、指控犯罪的需要，避免羁押成为办案工具，而且监所检察部门距离被羁押的人更近，对其羁押表现更加了解，能够及时调查羁押时间、羁押适应性等因素。

在审查方式上，一般采取书面审查方式以保证审查的效率，应当讯问犯罪嫌疑人，听取辩护人意见，必要时还可以听取被害人的意见。特定案件可以采取听证式审查程序，如事实、证据发生重大变化导致犯罪嫌疑人嫌疑程度明显降低的；可能判处十年以上有期徒刑的犯罪嫌疑人出现不适宜继续羁押的事由的。这样，可以保证审查程序的公正和审查结果的公信力。监所检察部门经过审查发现犯罪嫌疑人可能需要释放或者变更的，应当报检察长审批，犯罪嫌疑人涉嫌十年以上徒刑犯罪需要释放或者变更的，可以提请检察委员会审议。

三、羁押必要性审查制度的主要构造

为了全面实现羁押必要性审查制度的目标，其主要构造应当包括内在结构和外部配置。内在结构除审查程序外，还包含羁押必要性的判断标准体系，必要的外部监督形式，而外部配置则是指保障诉讼的羁押替代措施。

（一）排除绝对羁押必要条件

一般认为，羁押必要性与审查批准逮捕时的逮捕必要性相同，仍然是重点审查逮捕时的适用条件是否发生变化，即是否有再次犯罪和妨碍诉讼的危险性，如果不继续羁押不会发生新的犯罪危险，不会影响诉讼的正常进行，就应当释放或者变更强制措施。28犯罪嫌疑人不具备羁押适合性的事由出现时，可以变更强制措施，如出现《刑事诉讼法》第72条规定的患有严重疾病、生活不能自理和怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女以及是生活不能自理的人的唯一扶养人等情形。但是，这些事由并非排除羁押必要性的绝对条件，因为《刑事诉讼法》第72条对此类情况适用监视居住是授权性的规定。看守所条例就规定，患有严重疾病的不予收押，但“罪大恶极不羁押对社会有危险性的除外”。

有争议的是，《刑事诉讼法》第79条规定的不必进行逮捕必要性审查就直接应予逮捕的三种情形之一的“有证据证明有犯罪事实，可能判处十年以上有期徒刑的”，是否也构成一项绝对的羁押必要性理由。在合众国诉塞勒农（UnitedStatesv.Salerno）案中，美国联邦最高法院指出预防性的羁押应当满足两个条件：限定于严重犯罪；即使严重犯罪也要有基于个案精心评估的危险性程序。如果州法明确将涉嫌某种特定罪行作为可保释的例外，就是违反联邦宪法的。29绝对的羁押必要性理由如同将某一类案件排除出羁押必要性审查范围一样，都有可能导致此项监督职能出现机制性的监督盲点，使涉嫌重罪的羁押普遍成为刑罚预支。

（二）符合比例原则的判断标准

刑事诉讼法上的比例原则是指侦查机关在侦查活动中除了要有法律明确授权，还必须选择对侦查对象侵害最小的方式进行，将这种损害限制在尽可能小的范围和限度之内，侦查措施的选择必须与侦查对象的危险性和嫌疑程度相适应。因此，羁押必要性标准的设定要排除绝对必须羁押或者绝对不必要羁押的条件，建立针对个案特点的必要性评估体系，以此防止部分案件中羁押的作用被异化，形成诉讼监督的盲点。美国法上基于个案特点的危险性评估程序，在德国法上体现为遵循比例原则的判断，欧洲人权条约第5条第3项第2段、第3段也要求羁押与案件的重要性及应科之刑罚或者保安处分成比例，“必须平衡犯罪的严重性、嫌疑的程度、保护证据或信息的措施可能带来的价值与对所涉及的人所带来的破坏或危害等因素”。30据此，在衡量犯罪嫌疑人羁押必要性时应该考虑以下因素。其一，是涉嫌犯罪的严重性，即是否涉嫌暴力犯罪、危害公共安全犯罪。一些国家的刑事诉讼法明确将危害较大的杀人、纵火、投毒、故意伤害、绑架、强奸等严重暴力和危害公共安全犯罪列为具有羁押必要性的罪行。如为了保护公共安全，美国有24个州宪法将涉嫌死刑犯罪作为取保候审的排除因素。其二，是再次犯罪的可能性，即是否属于累犯、假释期间再犯、惯犯。如盗窃、诈骗的常习犯，特定的性犯罪等。这些犯罪嫌疑人再犯的可能性比一般犯罪要高，有必要继续羁押。其三，是犯罪嫌疑的程度，即现有事实、证据材料对犯罪嫌疑人犯罪行为的证明程度。当犯罪嫌疑人涉嫌可能判处十年以上有期徒刑的重罪时，具有很高的逃亡或者妨碍作证的可能性，犯罪嫌疑人的嫌疑程度是决定其是否应当被继续羁押的重要因素。如果现有事实、证据发生重大变化，犯罪嫌疑人的嫌疑程度大大降低，则应考虑变更为监视居住等侵害小的措施。其四，是逃亡和妨碍作证的可能性。不能单纯因为犯罪嫌疑人涉嫌重罪，就认为其具有较高的逃亡、毁灭、伪造证据的可能性，而是要考虑犯罪嫌疑人的认罪态度、羁押期间的表现等因素。其五，是羁押的适合性，即犯罪嫌疑人是否适合于在羁押场所生活，是否有严重疾病、丧失自理能力、怀孕、哺乳、有需要扶养的家庭成员等。其六，是已经羁押的时间。犯罪嫌疑人已经羁押的时间超过了涉嫌犯罪可能判处的刑期是一项绝对排除羁押必要性的因素，实际上此时已不是羁押必要性的问题而是羁押合法性问题了。为了防止羁押时间超过涉嫌犯罪可能判处的刑期，建议规定审前羁押超过一年时间的，不论是否有当事人申请或者特定事由出现，检察机关都必须主动启动羁押必要性审查。

（三）引入必要的外部监督形式

为了加强犯罪嫌疑人的羁押必要性评估的客观、中立，20世纪60年代美国的保释改革运动中，民间发起了一项曼哈顿保释工程，即由民间组织的志愿者会见被羁押者获取有关工作、社会关系、住所等信息资料，对其释放的风险进行评估，提供给司法机关参考。31在我国的羁押必要性审查机制中也可以引入一定的外部监督形式，通过中立的社会组织对犯罪嫌疑人的羁押必要性提供评估意见，以增强审查结论的客观和公信力。目前在未成年人犯罪案件中，可以依托修改后《刑事诉讼法》规定的社会调查制度，由社区、学校、教育工作者同时对其羁押的必要性进行评估。

在检察机关受理的职务犯罪案件中，由于侦查、审查决定逮捕、审查起诉全部由检察机关负责，且职务犯罪没有具体的被害人，羁押必要性审查机制的独立性、公正性和司法化程度难以充分保证。因此，需要在职务犯罪案件中引入人民监督员制度，在一定程度上平衡诉讼结构失衡现象。根据最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定》，检察机关办理直接受理立案侦查案件中有拟撤销案件、拟不起诉等“七种情形”需要启动人民监督员监督程序，其中“超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的”等“五种情形”均是针对检察机关的侦查活动、强制措施的。职务犯罪案件中犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属、法定代理人、辩护人申请变更强制措施时，检察院可以提请上一级检察院启动人民监督员监督程序，由人民监督员听取办案部门对羁押时间和执行的意见，并将人民监督员监督决议与检察机关的决定一同告知当事人，以说明检察机关决定的理由，但是应当注意对人民监督员身份保密。

（四）完善羁押的替代措施

降低审前羁押适用比例和减少审前羁押时间不能降低对诉讼的保障程度。羁押必要性审查制度可以减少成千上万不必要的羁押，但是只要有一件取保后再次犯罪或者侵害证人的“错误”出现，就会成为新闻热点，影响该项制度的继续发展。因此，审前羁押的替代措施必须随之完善。

可以区分两类情况进行必要的制度完善：一是低风险犯罪嫌疑人，即犯罪嫌疑人涉嫌的罪行是可能判处拘役、三年以下有期徒刑的轻罪案件；犯罪嫌疑人涉嫌的是经济犯罪、过失犯罪，只要剥夺其再犯机会就不具有社会危险性的案件等；二是高风险犯罪嫌疑人，即可能判处三年以上有期徒刑，甚至十年以上有期徒刑的重罪案件；犯罪嫌疑人有较高社会危险性的案件。第一类犯罪嫌疑人依据刑法可能被适用缓刑，犯罪嫌疑人逃跑或干扰作证的可能性较低。因此，只要案件事实基本查清，证明犯罪的主要证据已经收集，一般可以变更为取保候审。如果犯罪嫌疑人为外来人员，可以要求其定期向基层派出所、社区检察室报到；如其无固定工作、固定住所的，可以效仿江苏省无锡市人民检察院2008年以来建立的“涉嫌犯罪外来人员管护教育基地制度”模式，在符合条件的社区、企业和福利机构中择优选择管护教育基地对其进行必要安置，并将其取保候审期间的表现作为认罪态度因素，纳入是否适用缓刑的考虑范围。高风险犯罪嫌疑人需要变更强制措施的，一般应变更为监视居住，符合《刑事诉讼法》规定时还可适用指定居所监视居住。

注：

1参见王兆国：《关于〈中华人民共和国刑事诉讼法修正案草案〉的说明》。

2参见樊崇义：《监督意识：司法民主的要求程序法治的保障》，《检察日报》2012年6月21日。

3、7、15万春：《减少审前羁押的若干思考》，《河南社会科学》2011年第3期。

4、17参见易延友：《刑事强制措施体系及其完善》，《法学研究》2012年第3期。

5参见江涌：《未决羁押制度研究》，复旦大学2009年博士学位论文。

6参见孙寒梅：《试论羁押必要性审查制度——关于贯彻修改后刑事诉讼法第94条的探讨》，载中国检察学研究会第三届刑事诉讼监督论坛论文集。

8研究者一般认为我国的审前羁押比例偏高，而且均采取批准逮捕率这一数据作为佐证，把降低批准逮捕率与降低羁押比例挂钩，这种看法并不妥当，在认识上并未将逮捕和审前羁押区分开来。潘博：《审查逮捕实务问题探析及构想——以H县检察院为样本展开》，《中国检察官》2012年第2期。

9李昌林：《审查逮捕程序改革的进路——以提高逮捕案件质量为核心》，《现代法学》2011年第1期。

10参见[英]麦高伟、威尔逊主编：《英国刑事司法程序》，姚永吉译，法律出版社2003年版，第110-111页。

11、29参见[美]伟恩·R·拉费弗等：《刑事诉讼法（上册）》，卞建林、沙丽金等译，中国政法大学2003年版，第717页，第729页。

12参见向泽选：《修改后刑诉法的实施与逮捕审查》，《人民检察》2012年第12期。