群体性事件和政府信息公开关联度分析

□梁成浩

（中共绍兴市越城区委政法委员会，浙江 绍兴 312000）

群体性事件和政府信息公开关联度分析

□梁成浩

（中共绍兴市越城区委政法委员会，浙江 绍兴 312000）

群体性事件发生后，有的能被控制在一定范围内，有的最后却失控，这在很大程度上是因为处理方式的不同。失控的群体性事件，不少与当地政府千方百计掩盖真相，或是迟延公布或公布虚假信息有关。从政府信息公开的视角入手，要减少群体性事件的发生率，必须健全政府信息公开机制；正确引导合理利用舆论；完善公众利益表达渠道；加快政府信息公开立法；严格政府信息公开监督。

群体性事件；信息公开；政府行为；关联度分析

近几年来，在处理群体性事件的实践中，有的群体性事件能被控制在一定范围内，有的最后却失控，这在很大程度上是因为处理方式的不同。失控的群体性事件，不少与当地政府千方百计掩盖真相，或是迟延公布或公布虚假信息有关。

一、群体性事件和政府信息公开的内在联系

群体性事件是指由某些社会矛盾引发，特定或不特定人员临时聚合形成的群体，以人民内部矛盾的形式，通过没有合法依据的规模性聚集，表达自身诉求和主张，或直接争取和维护自身利益，或发泄对社会和政府不满，从而对社会稳定造成负面影响的各类事件。一般群体性事件都有以下特点。

（一）参与主体多元化。据对近年来发生的群体性事件调查，参与主体有在职工人、下岗职工、失地农民、拆迁安置户、外来民工等，其中以弱势群体居多。

（二）利益诉求主导化。绝大多数群体性事件的起因都有一定的合理性，并以此提出利益诉求。但这些利益诉求一开始往往被有关部门或当地政府误解，或被无期限拖延，从而激化矛盾，引发冲突，最后酿成群体性事件。

（三）事件内容复杂化。群体性事件的复杂性主要表现在因果关系的多元化，矛盾不仅症结多，且背后常常涉及错综复杂的利益关系。在信息不公开情况下，群体性事件的参与者往往会受虚假信息和谣言影响，从而群情激动，有的甚至采取偏激或对抗行为。

（四）冲突性质渐变化。目前，之所以将群体性事件定性为人民内部矛盾，因其表现虽然激烈，社会影响大，但一般不具有反社会或以颠覆政府为目的，具有非敌对性。但群体性事件如被国内外敌对分子利用，最后演变成打、砸、烧事件，那么其定性亦随着发生变化，就不再是人民内部矛盾。

据对近年来发生的群体性事件分析，其形成的轨迹大致为：社会矛盾积聚—→违规群体形成—→情景因素催化—→社会控制失效。可以说其中的每一环节都与信息是否公开有关。信息起着重要的链接作用。如果有关部门和当地政府从一开始就及时主动公开相关信息，对舆论和传闻进行管理、引导，控制流言传播，防止信息失真，就可大大减少群体性事件发生的可能性，从而有效地维护社会的稳定。

二、政府信息公开视角下的群体性事件诱因分析

综上所述，政府信息公开对于疏导和化解群体性事件起着关键性的作用。然而，在现实社会中，由于一些地方政府在处理群体性事件的过程中往往采取封锁消息、掩盖事实真相，或信息公开失真、不及时，结果反而加剧了群体性事件的发生和发展。

（一）政府信息公开机制缺位。

1.信息不公开——助长反体制意识，导致发生群体自救行为。“民可使由之，不可使知之”，这种专制思想在某些地方领导身上还不同程度存在着，他们认为只有自己是高贵者，群众都是下里巴人，根本不想把掌握的信息公开。有的对上级机关的政务公开要求，采取上有政策下有对策，行动迟缓，“等、靠、脱”现象严重，最后不是信息被“贪污”，就是依然我行我素。不少群体性事件的萌芽状态，长期无人问津，或处于法治的死角，一个重要原因就在于此。结果，一方面是民众无休止地等待，另一方面则失去了解决问题的最佳时机，从而使民众丧失对政府的信任，受害者心理失衡，助长了反体制意识，使原本处于萌芽状态的群体性事件进一步发展。例如，2008年6月28日，瓮安之所以发生暴动，正是信息不透明所致。

2.信息公开失真——诱发谣言盛行，导致产生群体性激怒行为。按照信息传播理论，群体性行为是一种有信息传播影响的非组织行为，其信息是来自非组织的渠道——流言和谣言。正是流言和谣言的传播，引导了一致认识和共同情绪的产生，从而导致产生群体性激怒行为。在经济生活中，政府信息公开失真（信息欺骗、信息贪污），就会导致交易不公平，为机会主义行为打开方便之门。政治生活中，政府信息传播失真就可能导致民众非制度化的政治参与，冲击政治稳定。社会生活中，信息传播失真导致流言盛行，引发政府公信力危机，更容易导致群体性事件。

3.信息公开不及时——公开滞后性，诱发不稳定因素。迟到的政府信息公布，导致的结果必然是大道消息不畅通，小道消息满天飞，引发民众恐慌。例如，吉林化工厂爆炸事件、哈尔滨水污染事件。特别是后者，由于官方没有公布原因，致使市面上传言为地震，引发市民恐慌，社会秩序一度混乱。而停水原因真正公布后，市民反而不再恐慌，秩序井然。可见“大多数矛盾是在时间的迟滞当中发酵的，及时本身就意味着主动”。信息公开不及时，导致公开滞后性，更容易诱发矛盾激化。政府在面对群体性事件相关信息时如果能及时公布相关信息，尤其是敏感信息，则会起到意想不到的预警和良性的导向作用。

4.信息不对称——比例失衡，导致群体性对政府政策的误解。政府是最主要的信息生产者、使用者和发布者。按理讲，除了极个别的信息出于保密的考虑不易公开外，政府的绝大多数信息都可以公开。但有的单位出于部门利益和个人利益的考虑，许多涉及民众利益的规范性文件，被这些单位作为“红头文件”、“内部规定”而不予以公开；或者只公开次要的信息，重要信息不公开。民众与政府处于信息不对称状态。这种信息资源的不对称性使民众不可避免地陷于信息上的无知，从而对政府的政策产生误解或不信任。

（二）政府信息公开标准失范。

1.政府信息公开内容不规范。各地政府信息公开内容缺乏统一的规范性设置，缺乏具体法律依据。又由于各地发展状况不同，及对政务公开理解不同，导致各地政府信息公开的范围和内容差异很大。有些地方政府只公开部分信息或只公开次要信息；有的该公开的不公开，不该公开的却公开了。这样，不明就里的百姓更容易受到误导，而为利益进行自救的受害者就更易激怒，从而使矛盾更加激化。

2.政府信息公开程序不规范。现阶段，我国政府信息公开程序上存在的问题在于非法定性现象特别严重。政府主动公开的信息一般都以党委或政府文件的形式出现，未进入立法程序。由于一些政府官员缺乏良好的政府信息公开程序意识，导致政府信息公开往往流于形式，效率低下，甚至出现反效应。比如，对群众请愿、群众信访等群体性行为采取不闻不问的态度，或是对相关信息进行更改后转告，或是敷衍欺骗，甚至粗暴对待信访群众，非法剥夺公民的合法权利。对群体性事件的回应闪烁其词，或在民众依法申请信息公开时拒绝其申请或设卡为难。

3.政府信息公开立法缺位。目前，政务公开靠行政权力推动，缺乏健全系统的法制基础。现在虽已颁布《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国政府信息公开条例》，但仅有这两部单项法律是不够的。由于法律运行效力的不确定性，法律不能穷尽一切事件的规制。而复杂多变的群体性事件中，政府信息公开面临的挑战难以想像。例如，国企改革中相关的法律法规及配套的措施没有及时到位，致使国有资产损失严重，工人利益得不到切实的保障，导致工人、企业和政府的矛盾加剧。由于缺乏完善健全的法制基础，民众无法利用法律武器保护自己的合法权益，致使部分民众另辟途径，或是集群行为或是个人暴力，从而使社会稳定受到影响。

三、政府信息公开制度的建构和完善

针对上述分析，笔者认为应着手从整体上构建合理的机制，尽可能减少和消除群体性事件的发生，一旦发生了，也要尽可能减缓其对社会稳定造成的不良影响。

（一）健全政府信息公开机制。一个社会只有信息越公开，社会自主能力、承受能力才会越高，社会才会更加稳定。所以，应更新观念，逐步建立健全系统的政府信息公开机制，构建制度型政府，做到信息披露公开化、合法化、规范化。比如应在各级政府和政府的各个部门建立新闻发言人制度、问责制等。比如，对需要自上而下公开的信息不及时公开、通报的行为不及时通报，以及需要自下而上反馈的信息有层层过滤弄虚作假的，要依法进行惩罚。

（二）正确引导舆论。面对群体性事件，政府不能武断下结论，要具体问题具体分析，合理利用舆情，引导舆论，要充分利用舆论平缓民怨。正如“云南孟连事件”发生后，在现场主持工作的省委副书记李纪恒所言：“谣言止于真相。一个负责任的政府，没有什么可以向公众隐瞒的。”社会需要的是阳光型政府，民众在享有知情权的基础上才可能更理性地分析自己的行为，从而采取制度内合法的方式解决问题。所以，一旦发生了群体性事件，政府一方面要依法在第一时间向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况，以及政府应对的措施等。另一方面，要充分利用大众传媒，如各类新闻媒体做好正面宣传教育。

（三）完善公众利益表达渠道。绝大多数群体性事件发生的根本性原因在于群众无法找到与职能部门或政府进行沟通的渠道，政府和群众之间缺乏协商机制。因此政府应坚持信息公开原则，增加与群众沟通的渠道，健全群众利益的表达机制，保证弱势群体能自由表达自己的利益诉求，让民怨、民冤有个宣泄、申诉的地方。目前，应继续深化政治协商制度、人民信访制度以及基层群众自治制度的改革，积极有序地扩大公众的政治参与权，有效建立体制内多元顺畅的利益诉求渠道，引导不同阶层、利益群体以理性、合法的形式表达利益要求，并及时回应民众的诉求。

（四）加快政府信息公开立法。要减少乃至消除群体性事件，政府信息公开必须要有完整、系统的法律规范来保证。目前，与之配套的只有《国家突发公共事件总体应急预案》和《政府信息公开条例》等零散的单行法规。为此，应从立法层面上，制定一部系统完备的关于政府信息公开的法律，构建信息公开机制，约束政府行为，明确各方权利义务，将相关政策纳入法制轨道，使政府执政行为有法可依。

（五）严格政府信息公开监督。政府行为本身就是一种权力运用的过程，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的规律。构建现代公民社会，就必须对权力实行制约和监督。具体来说，就是要构建政府信息公开监督管理机制，保证权力在阳光下运行，并依法运行。只有这样，才能更好地促使政府职能部门克服有法不依、不公开行政的弊端，从而减少群体性事件的体制因素和涉法性行为失范的可能性。

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1674-3040（2012）03-0069-03

2012-04-20

梁成浩，中共浙江省绍兴市越城区委政法委员会副书记。

（责任编辑：尤炜祥）