基于社会资本视角的群体性突发事件治理

□陶国根

(中共江西省委党校公共管理学教研部，江西南昌 330003)

基于社会资本视角的群体性突发事件治理

□陶国根

(中共江西省委党校公共管理学教研部，江西南昌 330003)

群体性突发事件治理是关系社会主义和谐社会构建、关系社会主义事业兴衰成败、关系党的执政合法性和国家长治久安的重大战略课题。实现群体性突发事件的有效治理，需要我们站在理论建构的高度，积极吸取各种方法进行分析，这其中，社会资本理论不失为一个有效的分析工具。社会资本与群体性突发事件治理的内在联系表明，社会资本是有效治理群体性突发事件的重要资源。当前，我国社会资本匮乏是群体性突发事件频发的重要根源。因此，要实现群体性突发事件的有效治理，就必须加强政府公信力建设、推进法律制度建设与创新、培育壮大第三部门，以不断提升整体社会资本存量。

群体性突发事件;社会资本;有效治理

近年来，我国群体性突发事件频繁发生，规模不断扩大，手段方式趋于激烈，造成的后果和影响日益严重，已经成为影响社会主义和谐社会建设的突出问题。积极预防、及时化解和妥善处理各类群体性突发事件，缓和社会矛盾，维护社会稳定，已成为当前各级党政部门必须着力解决的重点、难点和热点问题，也引起了社会各界的密切关注和深入思考。社会资本理论作为近年来学术界研究的热点，为治理群体性突发事件提供了一个崭新的研究视角和分析思路。本文试图在考察社会资本与治理群体性突发事件内在逻辑联系的基础上，分析我国社会资本发育中存在的问题及其对群体性突发事件治理的制约，探讨通过提升社会资本存量来实现群体性突发事件有效治理的可能路径。

一、社会资本与群体性突发事件治理的逻辑关联性

所谓群体性突发事件，是指因人民内部矛盾而引发，或因人民内部矛盾处理不当而积累、激发，由部分公众参与，有一定组织和目的，采取围堵党政机关、静坐请愿、阻塞交通、集会、聚众闹事、群体上访等行为，并对政府管理和社会秩序造成影响甚至使社会在一定范围内陷入一定强度对峙状态的突然发生的群体性事件。［1］P2当前我国正处于经济转轨、社会转型的特殊历史时期，经济基础和社会结构剧烈变动，利益关系和利益格局深刻调整，影响社会稳定的不确定因素明显增多，由社会矛盾纠纷引发的群体性突发事件逐渐增多，并呈现出愈演愈烈之势。群体性突发事件影响力强，破坏性大，如何有效治理群体性突发事件，已经成为摆在党中央、各级政府和广大学者面前的重要课题。治理群体性突发事件，需要我们站在理论建构的高度，积极吸取各种方法进行分析，这其中，社会资本理论不失为一个有效的分析工具。

关于社会资本理论，许多学者都进行了研究。布迪厄是第一位在社会学领域对社会资本进行初步分析的学者，他把社会资本界定为“实际或潜在资源的集合，这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持久网络有关，而且这些关系或多或少是制度化的。”［2］P3到了1988年，社会学家科尔曼以微观和宏观的联结为切入点对社会资本做了较系统的研究，把社会资本定义为“许多具有两个共同之处的主体:它们都由社会结构的某些方面组成，而且它们都有利于行为者的特定行为，不论它们是结构中的个人还是法人。”［2］P4与科尔曼的界说相比，波茨对社会资本所下的定义则更为全面和精致。他将社会资本界定为“个人通过他们的会员资格在网络中或者在更宽泛的社会结构中获得短缺资源的能力;获得社会资本的能力不是固有的，而是个人与他人关系中包含着的一种资产，社会资本是嵌入的结果。”［3］P1－P24福山则认为，社会资本是一种有助于两个或更多个体之间相互合作，可用事例说明的非正式规范。［4］P72斯蒂格利茨将社会资本定义为“包含隐含的知识、网络的集合、声誉的累积以及组织资本，在组织语境下，它可以被看作是处理道德陷阱和动机问题的方法。”［4］P115但是，真正使社会资本的概念引起人们重视的是哈佛大学社会学教授罗伯特·普特南。他在科尔曼的基础上，将社会资本从个人层面上升到集体层面，并把其引人政治学研究中，从自愿群体的参与程度角度来研究社会资本。普特南在《使民主政治运作起来》中力图为如何走出集体行动的困境找到了一条途径，他提供给我们的这条捷径就是“大力发展社会资本”。在研究过程中，他将社会资本界定为“社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率。［5］P195可见，在普特南那里，社会资本包含的最主要内容就是社会信任、互惠规范以及公民参与网络。社会资本立足于更高和更广泛层次上的协同和配合，呼唤人们的合作、信任、理解和同情，并在此基础上，谋求各社会参与者的团结一致，达到社会公益目标的实现。显然，社会资本的富足对治理群体性突发事件具有积极意义。

首先，社会资本为有效治理群体性突发事件提供了信任合作。有效治理群体性突发事件有赖于政府与公民之间的信任关系的存在，彼此信任是有效治理群体性突发事件的基石，互不信任是群体性突发事件频发的诱因。信任是社会资本不可或缺的重要组成部分，一个社会的诚信程度越高，社会各主体之间的信任与合作越普遍，这个社会也就越繁荣发展，越和谐稳定，越兴旺发达。社会资本为治理群体性突发事件提供的信任主要体现为公民对政府在施政过程中的言行表现出极强的信任感。一个社会如果逐渐生成了公民对社会制度及作为当权者的政府机关之信任的公民文化传统，那么这种公民文化就能够维持政治的长期稳定。这是作为文化资源的社会资本对有效治理群体性突发事件，实现社会稳定的意义所在。可见，有效治理群体性突发事件，唤起公民对现有政治体制的信任是极为重要的。信任有维护社会秩序的一般功能，并且为不断相互作用的行动者和体制提供了认识的和道德的期望图式。因此，如果公民与政府是充满信任和相互宽容的，公民就不会对政府形成根深蒂固的偏见或猜疑，当矛盾冲突出现的时候，彼此之间也就容易达成谅解和妥协。所以，一定的社会信任对于群体性突发事件治理而言是必不可少的。

其次，社会资本为有效治理群体性突发事件提供了社会规范和秩序。社会要稳定而又有序地发展，就必须依照一定的社会规范，通过一定的社会群体和组织，凭借不同的社会规范形式约束人们的行为，把人们的社会生活限制在某种秩序的范围之内，以维护社会安定团结。因此，有效治理群体性突发事件需要良好社会秩序的维护，社会规范是有效治理群体性突发事件的必要前提和重要保障。社会资本能够促进自生自发社会秩序的实现。哈耶克的分析告诉我们，规范和秩序在根本上是难以被刻意设计和建构的，它是一个自生自发的结果，［6］P68而通过有效网络建立起来的社会资本可以促进这一结果的实现。社会规范表现为法律规范、道德规范和行为习惯等，它是由民众在社会生活的过程中为了个人利益的有效实现而制定的，在很大程度上是一种“自发演生的秩序”，是自下而上形成并演进的，没有一个机关明确地制定、颁布、实施这些规则。显然，社会规范在治理群体性突发事件，维护社会稳定方面具有积极的作用，它能够使公民在社会缺乏正式管理控制的情况下规约自己的行为，达到相互沟通、理解和协同，并在复杂博弈中形成惯例、规范、关系期待和遵规行动，进而形成一种整体性秩序。社会规范能够约束和调节社会成员的行为，促进社会信任与合作，因而其构成了社会团结和稳定的粘合剂。因此，作为社会资本的重要组成部分，良好的社会规范是有效治理群体性突发事件的重要推动力量。

最后，社会资本为有效治理群体性突发事件提供了公民参与网络。预防和处置群体性突发事件离不开公民参与网络，这种网络在社会资本里表现为社会行动者之间的各种关系，这些关系蕴含着可转移的资源，具体包括权威关系、信任关系、规范信息网络、多功能的组织、社会关系网络、社会规范、社会信任、社会凝聚力、社会参与等方面。罗伯特·普特南把公民参与的社会关系网络分为两种，即横向为主的关系网络和垂直为主的关系网络。前者作为社会关系网络的基本组成部分，为公民提供了开展对话交流的基础;后者作为社会关系网络的重要组成部分，有助于不同地位行为者之间的沟通。公民参与是社会政策的基石，离开公民参与，我们的规划理想只能是空中楼阁，离开公民参与，我们全面建设小康社会与和谐社会的伟大实践，将成为无源之水。政府如果能够调动公民参与的积极性并提供制度化、程序化的畅通的多种渠道，政府就能够有效地整合各种社会资源、从而形成凝聚力共同致力于群体性突发事件的有效治理。公民参与是否积极、参与的渠道是否畅通、参与效果的满意程度等对政府应对处置群体性突发事件的能力都产生极大影响。公民参与网络是社会资本的基础要素，在公民参与网络发达的地方，大多数民众普遍都能吐露心声，这将有助于引导每个人参与政策决策过程中的对话和协商，创造公共对话的背景，以在源头上推进了民众合法权益的维护和实现，预防各类群体性突发事件的产生。因而，公民参与网络构成了有效治理群体性突发事件的重要社会资本。

二、我国社会资本匮乏是群体性突发事件频发的重要根源

当前，我国正处于社会转型时期，社会资本分布呈现出不均衡特征，再加上由于深受几千年封建专制和几十年高度集权政治体制的影响，我国社会资本发育的条件还很不成熟，暴露出了许多问题，对这一趋势和问题进行综合考察，可以发现我国社会资本的匮乏构成了有效治理群体性突发事件的制约因素。

(一)社会信任贫乏导致群体性突发事件治理中出现政治信任短缺。政治信任在促进政治发展、维护社会安定有序方面发挥着重要作用，反之，政治信任短缺就不可避免地对政治发展和社会稳定产生不良影响。［7］P76－P80我国在由传统社会向现代社会转型过程中，社会已经在一定程度上出现了政治信任的短缺，在个体与个体之间、群体与群体之间、尤其是公民与政府之间，存在着一种不良的政治情绪、政治态度和政治心理。在政治不信任的心理影响和支配下，容易产生猜疑、冷漠、憎恨、反社会的不良的情绪，造成人们的行为易走极端、不宽容、不妥协。群体性突发事件本身就可以看作是一种极端的、不妥协的政治行为，它和政治信任短缺所导致的极端、不宽容、不妥协行为，在很大程度上是契合和相关的。当处于社会底层的民众以及利益受损者面对某一问题和事件时，在政治不信任的心理驱动下，他们动辄采取极端的、不宽容的、不妥协的心态和处理方式。而且，政治不信任的心理具有传染性、弥散性，如果有人把这种政治不信任表达出来，甚至付诸于政治行动，那么，那些受政治不信任心理传染的人，就会跟着采取政治行动，从而形成群体性突发事件。例如，贵州瓮安事件中，一件普通的刑事案件最终却引发了一场声势浩大的打、砸、抢、烧恶性群体性突发事件，究其深层次原因就在于地方政府官员多年不作为、乱作为导致公众强烈的政治不信任。可见，政治信任短缺已经成为群体性突发事件频发的重要原因，也成为构建和谐社会的巨大障碍。

(二)社会规范亏空导致群体性突发事件治理中出现法律制度短缺。科尔曼在研究制度时认为，社会规范可以将行动的控制权从行动者手中转移到其他人手中，这主要是因为，行动具有“外部性”，具有影响他人的后果(积极的或消极的)。［8］P380有效治理群体性突发事件，必须做到公民的行为在一定社会规范内运行，而与社会规范紧密联系在一起的是制度。事实上，规范是制度的基础，制度则是规范的外化。作为社会资本的规范，本身既包括了如价值信念、伦理规范、风俗习性等在内的非正式性制度约束，也体现为如政策、规则和法律等形式的正式性制度约束。在社会转型期，群体性突发事件表现出“历史问题伴随现实矛盾而凸现，合理要求通过违法行为而表现，多数人的欲望由于少数人的煽动而爆发”［9］P34－P38的基本特征，说明我国在非正式约束制度和正式约束制度安排上的短缺不能容纳现实问题所释放的能量。正式约束制度的短缺表现为:我国虽然在治理群体性突发事件方面已制定了一系列相关的法律法规，涉及《宪法》、《刑法》、《集会游行示威法》、《治安管理处罚法》以及《信访条例》等，但总体而言，现行的这些相关法律法规中，政策性、模糊性的规定多，程序性、可操作性的条款少，且尚未形成一个完整而规范的执法体系;非正式约束制度的短缺表现为:我国的法治化进程虽然取得了显著进步，但法治的精神和原则并没有深入社会肌体之中，尤其在一些偏僻的农村地区，群众的法治观念淡薄的问题仍带有普遍性和根本性。当出现利益摩擦或纠纷时，一些群众不懂得用法律来保护自己的正当权益，而往往选择越级集体上访或闹事的形式，甚至发生暴力袭警、阻断交通事件，希望通过扩大事态，引起当地党委、政府的重视而达到解决问题的目的。法律制度的短缺，导致对公民行为的指导监控不力，削弱了有效治理群体性突发事件的法律制度保障。

(三)社会网络缺失导致群体性突发事件治理中民众利益表达的社会基础薄弱。普特南指出，公民参与网络增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本，培育了强大的互惠规范，促进了交往，促进了有关个人品行的信息流通，体现的是以往合作的成功，可以把它作为一种具有文化内涵的模板，未来的合作在此之上进行。［2］P203因此，构建一个自觉有序的公民参与网络，切实保障民众合法权益的实现是有效治理群体性突发事件的重要手段。然而，长期以来，我国一些地方政府喜欢用命令加控制的模式治理社会。在这种社会治理模式下，有关领导往往自居为高高在上的管理者，把群众视作自己管辖地的被管理者，常常对群众发号施令，不管他们是否同意和接受。与此同时，政府奉行的管理目标是“别出事”，因而对公民的诉求往往采取压制的办法，不管它们是否具有正当性与合法性。公民政治参与的本质就是利益表达的过程，如果公民制度参与轨道缺乏，或制度延展性不足，那么，公民政治参与就会溢出现有制度轨道，形成非制度参与甚至非法参与，公民以行动对表达利益、权利的限制性规定不满进而提出修正制度环境要求，就表现为非暴力游行和群体性突发事件。美国著名政治学家亨廷顿指出:“发展中国家公民政治参与的要求会随着利益的分化而增长，如果其政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道，个人和社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定”。［10］P56因此，多数群体性突发事件的爆发，尽管有偶然性因素，但根本上还在于群众利益诉求遭遇体制性迟钝，其合理诉求的表达、反馈渠道不畅，长期得不到地方政府及有关部门的有效回应，个人无法找到有效的协商机制和利益维护机制，以致干群矛盾、利益纠纷持续累积，最终酿成冲突和对抗。

三、社会资本视域下的群体性突发事件治理策略

积极预防和及时化解各类群体性突发事件是构建社会主义和谐社会、实现国家长治久安的必然选择，而社会资本与群体性突发事件治理的内在联系与我国社会资本的客观状况则表明，要实现群体性突发事件的有效治理，就必须加强对信任社会资本、规范社会资本和网络社会资本的培育，提升整体社会资本存量。

(一)加强政府公信力建设是有效治理群体性突发事件的必然选择。政府公信力和群体性突发事件并非是孤立存在的，两者之间有着紧密联系。近年来，群体性突发事件频发，就暴露出了一个普遍性的问题，即地方政府公信力缺失。地方政府与群众联系最为紧密，如果政府公信力不足——信用、信誉、诚信不高，干群关系、警民关系就容易紧张，一有导火索就极易引发群体性事件。地方政府公信力不足，既不利于政府有效预防群体性突发事件产生，也不利于政府在群体突发事件出现后及时有效地化解，往往导致问题不断扩大升级。因此，加强政府公信力建设，增强人民群众对党和政府的信任，是实现群体性突发事件有效治理的必然选择。然而，政府公信力建设是一项长期复杂的社会系统工程，不可能一蹴而就，唯有持之以恒，建立长效机制，才能实现良性循环。加强政府公信力建设，重塑政府公信力，必须加快推进和深化政治体制改革，加大思想宣传教育力度，从体制机制上、思想道德领域和政策措施层面来保证党和政府同人民群众的血肉联系，坚持“从群众中来到群众中去”，始终走群众路线，把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，保证党和政府的各级干部始终不脱离人民群众，始终保持对人民群众的感情，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，时时刻刻把群众的疾苦、群众的诉求、群众的利益放在心上，全心全意帮助群众解决碰到的困难和问题。惟其如此，才能重塑党和政府与人民群众的信任关系，使人民群众相信拥戴党和政府，自觉珍惜和维护党群干群关系，珍惜和维护社会和谐稳定。因此，加强政府公信力建设既是有效治理群体性突发事件的关键举措，更是维护社会稳定、构建和谐社会的根本所在。

(二)推进法律制度建设与创新是有效治理群体性突发事件的制度保障。制度是带有根本性全局性的东西，也是孕育社会资本的重要前提。当前，我国群体性事件软着陆尚停留在个案层面，……没有促成制度创新……制度资源的匮乏，使群体性事件很难从整体上软着陆。［11］P29群体性突发事件的存在本身并非问题之所在，真正的症结在于国家是否具有完备的法律制度体系对其予以引导和规制。在一个成熟的法治国家，社会的主要矛盾无一例外地都是应该通过法律途径予以解决的。因此，要大力推进法律制度的建设与创新，建立一套科学管用和严格有效的群体性突发事件软着陆机制。首先，完善治理群体性突发事件的相关法律体系。补充完善《刑法》、《集会游行示威法》、《治安管理处罚法》等法律法规的相关条款，增强处置群体性突发事件中有关法律法规的可操作性，条件成熟时可出台一部专门行政法规，以明确治理群体性突发事件的基本原则、目标任务、法定主体，并规定相应的法律责任;其次，完善公民的利益表达机制。群体性突发事件的治本之计在于“构建权利和利益的表达机制，权利和利益主体对话、沟通与妥协的平台”。［12］P27完善公民的利益表达机制，必须完善基层民主制度，让不同的利益主体尤其是弱势群体有更多的话语权;落实人民群众的决策参与权、知情权和监督权，完善立法和重大决策听证制度，完善政府信息公开制度，完善监督制度，不断拓展人民群众的监督渠道，搭建公民参政议政的平台，促进政府与公民之间的良性互动与合作;最后，建立健全群体性突发事件应对处置机制。建立健全群体性突发事件应对处置机制是有效治理群体性突发事件的现实要求，刻不容缓。有效治理群体性突发事件必须建立起一套在政府统一领导下，各部门、各单位各司其职、各负其责、齐抓共管的工作机制，具体包括信息预警机制、指挥机制、应急处置机制和责任追究机制。

(三)培育壮大第三部门是有效治理群体性突发事件的关键举措。第三部门是指通过志愿提供公益的社会团体、基金会、民办非企业单位等社会组织。第三部门是公民参与网络形成的社会基础，也是有效治理群体性突发事件的重要力量。第三部门能够利用自身的优势考察来自社会的各种可能造成冲突的行为倾向，并把掌握的情况及时反映给政府有关部门，以便做到早发现、早控制、早解决，将群体性突发事件控制在萌芽状态。因此，积极培育壮大第三部门是有效治理群体性突发事件的关键举措。首先，加大政府对第三部门的支持力度。充足的资金是第三部门发展的基本条件，政府要尽快建立对第三部门的财政资助机制，将这块经费列入政府预算。充足的人力资源是第三部门发展的基本前提，政府应逐渐改革和完善有关人事管理、就业和社会保障制度，对第三部门从业人员进行支持，从制度上解决第三部门人力资源缺乏的困境;其次，尽快完善第三部门相关的法律制度体系。第三部门的发展是一个长期的过程，在这个过程中只强调第三部门自身的能力建设是不够的，还需要通过法律的完善、政策的调整和制度的建设来营造一个有利于第三部门发展的法律政策环境。因此，必须尽快完善第三部门的相关法律制度体系，及时填补法律空白，使第三部门的发展有法可依、有章可循。良好的法律政策环境，既是第三部门得以健康发展的前提条件，也是创造和积累规范社会资本的必然要求;最后，增强第三部门的自治性和民间性。我国第三部门的生成机制以政府主导型为主，但从客观的发展规律来看，由社会主导形成第三部门将是未来的发展方向。为此，政府在第三部门的发展方面，应逐渐实现从限制向培育的转变，减少对自上而下的第三部门的过分干预和直接控制，促进自下而上的第三部门的发展，增强第三部门的自治性和民间性，建立起政府与第三部门之间优势互补、平等合作的关系。惟其如此，第三部门才能获得广阔的发展空间，作为有效治理群体性突发事件的重要力量也才能得到发挥。

［1］中国行政管理协会课题组.中国群体性突发事件成因及对策［M］.北京:国家行政学院出版社，2009.

［2］李惠斌，杨雪冬.社会资本与社会发展［C］.北京:社会科学文献出版社，2000.

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［12］黄顺康.公共危机管理与危机法制研究［M］.北京:中国检察出版社，2006.

Governance of Mass Emergency:from the Perspective of Social Capital

TAO Guo－gen
(Department of Public Management，Party School of the CPC Jiangxi Provincial Committee，Nanchang，Jiangxi 330003，China)

The governance of mass emergency is an important strategic issue relating to the construction of socialist harmonious society，the success of socialist undertaking，the legitimacy of the Party’s ruling and the long －term peace of the country.To effectively govern mass emergency requires us to analyze various methods from the height of theoretical building.The theory of social capital is an effective tool for analysis.The inherent relation between social capital and the governance of mass emergency shows that social capital is an important resource for governing mass emergency.At present，the lack of social capital is a main cause of mass emergency in our country.Therefore，to effectively govern mass emergency，we must strengthen the construction of government credibility，promote the development and innovation of legal system，and develop the third sector，so as to increase the stock of social capital.

mass emergency;social capital;effective governance

C933

A

1674－0599(2012)03－0093－06

2012－03－16

陶国根(1982—)，男，江西南昌人，中共江西省委党校公共管理学教研部讲师，研究方向为公共事务管理。

本文系国家社会科学基金青年项目“社会群体性事件中非直接利益主体的行动逻辑及调控机制研究”(10CSH041)、江西省社会科学“十一五”(2010年)规划项目“突发事件中的网络谣言分析及其控制机制研究”(10SH46)的阶段性成果。

(责任编辑:朱文鸿)