试论我国建设项目环境监理的发展及建议

夏来水，戚 茜，杨万民

（陕西省建设项目环境监督管理站，西安 710054）

试论我国建设项目环境监理的发展及建议

夏来水，戚 茜，杨万民

（陕西省建设项目环境监督管理站，西安 710054）

阐述了建设项目环境监理的定义和意义；简介了我国建设项目环境监理的发展概况，分析了建设项目环境监理存在的问题，并提出了推进环境监理发展的几点建议。

建设项目;环境监理;建议

目前，我国对建设项目的环境保护管理实行的是建设项目环境影响评价和“三同时”竣工验收两项制度，重点是对建设项目环境影响评价文件的审批及竣工环境保护验收阶段的管理[1]。但这种类似哑铃式的管理模式对项目施工阶段产生的生态环境破坏和环境污染等问题，缺乏行之有效的管理手段。随着社会经济的快速发展，交通工程、水利设施、大型化工项目等建设工程，在施工期间产生的生态破坏和环境污染越来越严重，如近年来相继发生的冶炼企业重金属污染导致儿童血铅超标、金沙江流域水电开发引发的生态破坏等事件，已引起国内外的高度关注。

早期我国在申请世界银行等金融组织贷款的过程中，世界银行等国际金融组织提出了环境监理的要求，并将实施环境监理作为项目贷款的基本条件之一。

1995年，世界银行贷款项目—黄河小浪底工程在建设中首次引进了工程环境监理管理模式，并开展了黄河小浪底工程环境保护研究，环境监理工程师于1995年9月进驻工地，在施工区和移民安置区开展了环境监理工作。实践证明，小浪底工程引入的环境监理，是一种先进的环境管理模式，它能与工程建设紧密结合，使环境管理工作融入整个工程实施过程中，变被动的环境管理为主动的环境管理，变事后管理为过程管理，有效地预防和减少了施工过程中的环境污染和生态破坏。环境监理在小浪底工程中的成功运用，对促进大型基本建设项目施工期环境保护管理工作具有深远的意义。小浪底工程的环境保护实践也得到了世界银行专家的高度评价，被世界银行专家鲁德威格博士称赞为“发展中国家建设项目环境管理的典范”[2]。

此后，在2002年10月13日，国家环保总局、铁道部、交通部、水利部、国家电力公司、中国石油天然气集团公司等六部委联合发出了《关于在重点建设项目中开展工程环境监理试点的通知》（环发〔2002〕141号），要求青藏铁路格尔木至拉萨段、西气东输管道工程等13个国家重点工程进行环境监理试点，对工程环保设施和措施实施情况进行监理，确保各项环保设施落实到位。

2011年10月17日，环境保护部在西安组织召开了全国建设项目环境监理工作交流会，以推进全国建设项目的环境监理工作。环境保护部西北环境保护督查中心及江苏、浙江、山东、辽宁、黑龙江、内蒙古、青海、陕西、重庆等省市的环境保护厅（局）和交通运输部环境保护中心、交通运输部天津水运工程科学研究所、中国水电顾问集团成都水电勘察设计研究院等单位参会发言，建设项目环境监理已成为我国建设项目环境保护管理的重要研究课题之一。

1 建设项目环境监理的定义和意义

1.1 建设项目环境监理的概念

提出建设项目环境监理的初衷就是要改变哑铃式的建设项目环境保护管理模式，其是始于建设项目环境影响评价，终于建设项目竣工环境保护验收，重点在于对建设项目施工期间的环境保护监督管理，使建设项目的环境保护达到全过程管理的模式。

根据建设项目环境监理的内容和实际情况，建设项目环境监理可概述为：取得资质资格的环境监理机构受项目建设单位委托，依据我国现行的环境保护法律法规和标准、建设项目环境监理合同等，协助项目建设单位对环境影响评价单位提出优化建设项目环境影响评价文件的建议或措施，对建设项目配套环境保护措施或设施及其建设期间施工区域内的环境保护措施落实情况进行环境保护监督管理，确保建设项目在施工期间对环境的影响符合环境保护法律法规要求，为建设项目竣工环境保护验收提供重要依据。

1.2 建设项目环境监理的意义

一是建设项目环境监理单位从操作落实角度出发，协助项目建设单位优化环境影响评价各项措施，使环境影响评价更有利于操作实行；二是建设项目通过环境监理促使各项环保措施或设施得以落实，有效防止施工期的环境污染和生态破坏；三是协助项目建设单位确保“三同时”配套设施建设到位，确保建设项目顺利通过竣工环境保护验收；四是满足建设项目投资者对专业服务的社会需求与国际接轨；五是有利于政府环境保护行政主管部门转变职能，加强管理指导工作。

2 我国建设项目环境监理的发展概况

2003年，国家环保总局对13个大型项目提出了建设项目环境监理的要求，随着建设项目环境监理的重要作用不断凸显，环境保护部于2009年12月17日印发了《环境保护部建设项目“三同时”监督检查和竣工环保验收管理规程（试行）》（环发〔2009〕150号），其中第十一条规定：环境影响评价审批文件要求开展施工期环境监理的建设项目，建设项目建成后，环境监理单位应当编制施工期环境监理报告，作为该建设项目竣工环保验收的依据之一。目前，环境保护部审批的项目开展建设项目环境监理已经作为必备条件之一。为了推动建设项目环境监理工作，环境保护部先后又批准了辽宁省、江苏省作为我国建设项目环境监理的试点省，以进一步推动建设项目环境监理工作。

2.1 建设项目环境监理试点辽宁省的发展概况

辽宁省以探索确定适合建设项目的环境监理机构为目的，由环保主管部门于2004年指定单位对蒲石河抽水蓄能电站承担环境监理工作；2005年确定由环境监察机构作为环境监理机构对大连港大窑湾港区开展建设项目环境监理；2006年由工程监理机构承担大伙房输水工程环境监理任务；2007年由环评单位独立承担环境监理工作。目前辽宁省已经完成《辽宁省建设项目环境监理管理暂行办法》的制订工作；2010年被环境保护部确定为环境监理试点省；2011年完成了《辽宁省建设项目环境监理管理办法》。辽宁省境内的45家环评单位现已有30余家开展了环境监理业务，对 300多个建设项目进行了建设项目环境监理，全省建设项目环境监理产值逾6000万元[3]。

2.2 建设项目环境监理试点江苏省的发展概况

2011年，江苏省在调研了辽宁、陕西省建设项目环境监理发展情况后，提出了《江苏省建设项目环境监理工作方案》，并于2011年7月11日获得环境保护部批准同意作为环境监理试点省[3]。根据该方案，江苏省将对生态类、化工类等重污染工业类、涉及生态功能区、总投资1亿美元（或8亿元人民币）以上或环保投资1000万元人民币、环保部门在环评批复中要求开展环境监理的项目开展建设项目环境监理。并建立健全建设项目环境监理分级监管机制、环境监理与项目环评联动机制、环境监理与竣工验收联动机制、环境监理巡查抽查机制、环境监理宣传反馈机制[4]。

2.3 陕西省的建设项目环境监理概况

2004年，陕西省决定引入建设项目第三方环境监理管理模式，着手以环境污染严重、生态破坏剧烈、项目实施地生态环境十分敏感等因素遴选确定试点项目，确定以授权委托的方式将环境监理引入项目建设中。在探索过程中，形成了在建设项目环境监理管理上由经省机构编制委员会批准成立的陕西省建设项目环境监督管理站专职机构负责，有环境监理资质资格上以工程监理单位为基础、从业人员以注册环保工程师、环境监理上岗证为特色的管理模式，技术上有《建设项目环境监理实施方案编写要求》、《建设项目环境监理报告编写要求》，管理程序上有《陕西省环境保护厅关于加强建设项目试生产核查管理工作的通知》要求，人才储备上有522名具备环境监理上岗资格的从业人员，市场上有16家符合资格备案的环境监理单位，已开展的建设项目累计达到322个，项目总投资达到3400多亿元，环境监理合同额达到1.5亿元以上。基于陕西建设项目环境监理工作有突破、管理有特色、技术有创新、人才有储备、市场全开放，环境保护部于2011年10月在陕西省西安市召开了全国建设项目环境监理工作交流会。

2.4 其他地区或行业开展建设项目环境监理的概况

在试点项目的带动下，国内先后有27个省级行政区开展了建设项目工程环境监理的探索和实践，目前，青海、浙江、重庆等省（区）市已开始在全省市范围内推行工程环境监理工作。浙江省自2002年起先后发布了多项关于开展工程环境监理的规定，省内的宁波、湖州和温州等地级市也相继下发了在全市推行建设项目工程环境监理制度的文件，浙江省环境保护科学设计研究院成立了环境监理中心，组织专业队伍，对省内近百个工程实施了环境监理；深圳市2006年11月1日起施行了《深圳经济特区建设项目环境保护条例》，明确要求编制环境影响报告书的建设项目，要实行工程环境监理制度，同时还制定了《深圳经济特区建设项目工程环境监理实施办法》细化环境监理工作要求；交通部2004年发布了《关于开展交通工程环境监理工作的通知》，并制定了《开展交通工程环境监理工作实施方案》，对重点交通建设工程全面推广环境监理；水利部于2006年12月18日同时出台了《水利工程建设监理规定》（水利部令28号）和《水利工程建设监理单位资质管理办法》（水利部令29号），2009年再次发出《关于开展水利工程建设环境保护监理工作的通知》（水资源〔2009〕7号），对水利工程的环境监理做出了具体规定；铁道部对青藏铁路进行了施工期环境监理等，都在国内产生了很大影响。

3 建设项目环境监理亟待解决的问题

目前，我国建设项目的环境监理仍是建设项目环境管理的一个全新领域，没有现成的模版可供参考和借鉴。在建设项目环境监理工作快速发展的过程中，一些制约因素和问题也开始逐渐显现和暴露出来，主要表现在以下几个方面。

（1）缺乏建设项目环境监理技术规范

目前国家尚未出台建设项目环境监理技术规范，环境监理单位对建设项目环境监理存在认识差异，环境监理单位现场工作缺乏规范指导和衡量标准，环境监理工作人员容易忽视环境监理内容及目的，超越环境监理范围参与或干预项目设计。项目建设单位、施工单位、地方环保部门无法区别环境监理与工程监理的内容和涵义。这些现象的产生与没有国家级或者是省级建设项目环境监理技术导则和标准有关。

（2）建设项目环境监理的法律责任缺失

建设项目环境监理作为建设项目环境影响评价文件提出的措施，项目建设单位应予以严格落实；但由于建设项目环境监理单位具有市场行为，其单位和从业人员拥有相应权利，同时也应对其工作行为和结果承担相应的责任。但目前建设项目环境监理对于项目建设单位、建设项目环境监理单位均缺乏法律要求[5]，以致造成建设项目环境监理严重滞后于项目建设，使建设项目环境监理失去了应有的作用，环境监理单位及其从业人员责任意识缺失，环境保护主管部门缺乏法律依据对环境监理行为失当和结果失实进行相应处理，阻碍了建设项目环境监理的长远健康发展。

（3）环境监理从业人员的知识结构与工作要求不相适应

环境监理的技术依据是我国现行的环境保护法律法规和标准、环境影响报告书及其批复文件，这就要求环境监理人员不仅要有较为丰富的环境保护相关专业知识，还得熟悉国家和地方的环境保护相关法律、法规和标准[6]，高素质的环境监理人员可以在监理实践中发现环评文件的缺陷，从而及时提出改正的意见和建议，但目前从业环境监理人员的知识结构与工作要求不相适应。

（4）宣传认识不到位

由于我国建设项目环境监理工作缺乏有力的宣传，导致基层环保部门、项目建设单位对建设项目环境监理缺乏认识，无法区别建设项目环境监理、工程监理与环境监察。

4 推进建设项目环境监理发展工作的几点建议

（1）加快制定建设项目环境监理技术规范

为适应建设项目环境监理市场发展的需求，要建立健全建设项目环境监理管理体系。国家应适时组织制定建设项目环境监理技术规范，环境监理规范应包括环境监理现场工作指导规范和环境监理结果工作规范。1）环境监理现场工作规范要明确从事环境监理的工作机构及其职责范围、方法、行为，对于多数工程易存在建设内容变动的情形，环境监理单位应及时为建设单位提供专业技术的指导意见，协助建设单位做好与环保主管部门以及设计单位的沟通工作，防止发生擅自重大变动产生的程序违法行为，避免对环境造成不可逆影响。2）环境监理结果工作规范应包括建设项目环境监理档案材料管理、环境监理结果和成果体现方式。

（2）研究出台建设项目环境监理管理办法

鉴于建设项目环境监理在建设项目环境保护工作中的重要地位，我国建设项目环境监理市场迅速发展和建设项目环境监理短时期难以进入国家法律法规的现状，为了维护建设项目环境监理市场的良好运作，亟需国家出台建设项目环境监理管理办法，对项目建设单位未按要求适时开展建设项目环境监理的行为和项目环境监理单位的环境监理行为失当失实进行责任处理，填补项目建设单位和建设项目环境监理单位的法律责任空白。

（3）严格执行建设项目环境监理与项目环评联动机制

“十一五”期间，陕西省环境监理事业突出的问题是建设项目环境监理滞后，没有做到与项目施工同步开展，导致环境监理效果不明显，环境监理的目的未能完全达到。各级环保部门应严格执行建设项目环境监理与环评联动管理机制，明确建设项目环评文件是开展环境监理工作的重要依据，环境监理内容应纳入相关项目环评文件，应开展环境监理而未将相关环境监理内容纳入环评文件的项目，各级环保部门不得批准其环评文件。

（4）探讨建设项目环境监理工程师制度

由于一些施工单位对环境保护缺乏认识，对环境保护敏感目标可能造成破坏，在建设项目配套的环保设施涉及管线、防渗等隐蔽性工程施工时，项目施工单位基于经济利益原因偷工减料，建设项目环境监理从业人员应具备相应的技术水平，对施工单位的施工不当及时进行纠正。建设项目环境监理应建立健全现场工作人员持续提高机制，研究、制定环境监理人员考核标准，深化环境监理岗位证书管理模式，探索环境监理工程师职业资格管理制度；制定《建设项目环境监理单位资格管理办法》和《建设项目环境监理岗位证书管理办法》，加强对环境监理单位和环境监理从业人员的监督管理。

（5）加大环境监理宣传力度

在环境监理行业外部，利用报纸、网络等媒体宣传建设项目环境监理的意义和作用，加强建设项目环境监理的宣传工作，督促建设项目业主落实环境监理工作。在环境监理行业内部，不仅要加强环境监理培训、资质管理、报告编制、报告审核的理念，而且要通过提高环境监理培训质量达到提高环境监理人员素质的目的，环境监理管理部门须严格要求环境监理单位落实环境保护责任制。

[1]虞淘.工业类项目实行环境监理的初步实践和思考[J].环境科学与管理， 2007，（32）：8-10.

[2]朱京海.典型行业建设项目环境监理工作指南[M].北京：中国环境科学出版社，2010.

[3]谷朝君.辽宁省环境监理开展情况简介[R].西安：环境保护部环境影响评价司，2011，10.

[4]范圣楠.重审批轻监管局面能否扭转[N].中国环境报，2011-8-1.

[5]谢建宇.工程环境监理与工程监理的比较及发展建议[J].四川环境，2007（2）.

Discussion on Development and Recommendation of Environmental Supervision in Construction Projects of China

XIA Lai-shui, QI Qian, YANG Wan-min
(Management Station of Environmental Supervision in Construction Projects of Shanxi Province, Xian 710054, China)

The paper explicates the definition and significance of environmental supervision in construction projects;introduces the general development situation on environmental supervision of construction projects in China; analyzes the existing problems of environmental supervision in construction projects; and puts forward some recommendations in promoting the development of environmental supervision.

construction project; environmental supervision; recommendation

X32

A

1006-5377（2012）01-0035-04

夏来水（1982-），男（汉族），陕西山阳人，助理工程师，华侨大学工学学士学位，研究方向为探讨建设项目环境监理，2005年至今从事陕西省建设项目竣工环境保护验收相关工作。