新中国成立以来中国海外科技人才政策演变历史探析

杜红亮，任昱仰

（1.中国科学技术信息研究所，北京 100038；2.科学技术文献出版社，北京 100038）

新中国成立以来中国海外科技人才政策演变历史探析

杜红亮1，任昱仰2

（1.中国科学技术信息研究所，北京 100038；2.科学技术文献出版社，北京 100038）

我国的海外科技人才政策体系经历了从零散到系统的发展过程。本文系统地梳理新中国成立以来中国海外科技人才政策的历史演变脉络，并将其划分为五个阶段，继而概括了各个阶段的政策的主要特点，最后对政策演变历史给我们的启示进行了归纳总结。

中国；海外科技人才政策；政策演变历史；政策特点；政策启示

科技人才政策是国家机关、政党及其他政治团体为规范科技人才行为而制定的行为准则，以及主要目标诉求含有科技人才的内容或者是适用于科技人才的准则［1］。根据科技人才政策针对对象的不同，可以细分为海外科技人才政策、国内科技人才政策以及综合类政策等三类。同时，从开发与管理、从事职业领域、政策专门性、作用范围、法律效力等方面，科技人才政策可进行多角度的划分［1-2］。对新中国成立以来颁布或修订的涉及海外科技人才政策所做的分析显示，我国先后出台了377项涉及海外科技人才的政策（包括修订政策），其中改革开放以后制定的政策占98.9%。从有效性看，仍然有效的政策有238项，占63.1%；已失效的政策有139项，占36.9%。从政策效力看，部门规范性文件、部门规章、行政法规和法律分别占70.0%、13.5%、12.5%和4.0%，绝大多数政策的法律效力层级较低。从政策内容看，使用政策、激励政策、引进政策、流动政策、安全政策、培养政策、保障政策、评价政策分别占20.2%、13.0%、11.7%、10.6%、9.3%、8.8%、6.9%、2.1%，综合政策则占17.8%。从政策专门性看，针对海外所有高端科技人才的政策、非华裔科技人才的政策、科技人才的政策、有华裔科技人才的政策、华人高端科技人才的政策分别占27.9%、19.9%、19.6%、19.1%、13.5%。从政策对象的职业看，针对两类或两类以上科技人才的政策最多，占62.3%，仅针对科研人才、留学生、科技教育人才、专业技术人才、科技管理人才的分别占19.4%、9.0%、4.2%、2.7%、2.4%。

上述这些政策，为吸引海外科技人才服务我国发展、推动对外开放和国际交流合作作出了巨大贡献。这些政策的历史演变过程，比较充分地反映了不同时期国家的海外科技人才战略和国内外人才环境变化，为此根据不同时期的特点将其划分为五个阶段，即政策萌芽阶段、探索阶段、扩张阶段、完善阶段和升华阶段。详细分析这些海外科技人才政策演变的历史，厘清其发展脉络，探析各个阶段政策的特点，对于进一步完善我国海外科技人才政策体系建设、更好地服务创新型国家建设具有重要的借鉴意义。

1 1949—1977年：政策萌芽阶段

海外华人高端科技人才政策是伴随着我国留学事业的发展而逐步发展起来的。我国出国留学的历史可以追溯到1850年，当年容闳考入美国耶鲁大学学习法律，是中国近代真正意义上的留学生。根据有关历史资料，在20世纪以前，中国的留学生规模很小，总人数不超过数百人。自1901年以来，随着内忧外患的不断加剧，有识之士纷纷走上科学与教育救国之路，留学人数不断攀升，但直到新中国成立之前，其总人数不过十万人，而且大部分人都在学成之后自发回国。

在新中国成立到改革开放以前的30年间，中国大陆出国留学以公派为主，几乎所有留学生自动回国。这期间，国家仅通过外交和宣传等手段，吸引了一批有志在新中国大展宏图的海外留学生回国，唯一可以称得上重要政策手段的是1949年底由政务院文化教育委员会召集有关政府部门及群众团体共15家单位组成“办理留学生回国事务委员会”，同时教育部高教司还成立了专门处理留学生回国工作的四处，统筹回国留学生招待及介绍工作、学习，以及对在外留学生的调查、宣传、接济等工作［3］，但它本身还不是一个具体的政策。1950年成立的政务院专家招待处在1954年调整为政务院专家工作局，成为专门负责引进海外专家工作的政府办事机构；一些地方如上海、广州、武汉等也设立了专门的机构。同时，对于为新中国发展做出贡献的外国专家，在20世纪50年代国家还专门设立了 “中苏友谊万岁”奖章。此外，针对我国与苏联和东欧国家间的留学生入学条件和手续、管理、婚嫁和学成回国后的工作等分别制定了四个政策。在这些政策的效果下，50年代先后有3000多名海外留学生和学者回国工作，并有大约2万名苏联和东欧地区的专家来华工作。而在中苏关系恶化以及 “文化大革命”爆发的60-70年代，中国缺少专门人才引进政策，主要是靠个人介绍引进和随设备引进来华服务，而且引进的海外专家数量非常少，最多为1965年的1022人，最少则为1972年的59人。总体来说，改革开放以前，中国还没有真正吸引海外华人高端科技人才的战略及相应的政策出台，前期主要是靠具体的周密工作、政治宣传和外交斗争争取到一部分海外科技人才回国或来华，后期相关工作则基本陷于停顿。

2 1978—1991年：政策探索阶段

1978年的十一届三中全会，正式将我国从以阶级斗争为纲转向经济发展主战场，我国现代化建设对海外科技人才提出了强烈的需求。为此，在一系列准备的基础上，1983年7月8日，邓小平同志发表了“利用外国智力和扩大对外开放”的重要谈话，全面揭开了中国引进和使用海外智力的序幕，在此基础上中共中央制定的 《关于引进国外智力以利四化建设的决定》和国务院制定的《关于引进国外人才工作的暂行规定》正式确立了利用外国智力作为对外开放的一项长期基本政策的地位。整体来看，这一时期的政策探索包括以下几个方面：

一是确立引进海外科技人才的战略地位。在“文化大革命”错误思想的指导下，我国引进海外人才完全中断，海外人才甚至被扣上 “戴白帽子的反动权威”的帽子。随着林彪和“四人帮”流毒被彻底肃清，我国进入到开展四个现代化建设的新阶段，面对严重不足的科技人才队伍，国家将视线瞄向海外十万华裔科技人才［4］，为此先后发布了若干政策文件阐述引进人才对于推动四个现代化建设的重要性，扭转文化大革命时期对海外人才的错误观念，提出要有计划地引进一批外国文教专家和专业人才。为了推动引进海外人才战略的顺利开展，国家首先在1978年恢复了国家外国专家局的工作，紧接着在1983年正式成立中央引进国外智力以利四化建设工作领导小组（后改为中央引进国外智力领导小组，为非常设机构），并于1985年成立了中国国际人才交流协会及基金会［5］，它们分别成为政府推动外国专家引进工作的主要官方机构和民间机构，这也标志着引进海外人才战略正式付诸行动。其他吸引海外科技人才的重要机构还包括1982年正式复会的欧美同学会和1988年由国家教委成立的“中国留学服务中心”，由此，我国引进海外人才的战略格局也基本上确立下来。

二是开始推动实施人才来去自由的方针。1980年颁布的《国籍法》正式确立中国的单一国籍政策，也为中国政府制定吸引海外科技人才尤其是华裔人才政策奠定了基础。1978年我国打开了公费留学的大门，1981年自费留学的大门也正式打开，与之相伴随的是我国海外留学生规模逐年扩大，并成为我国重要的海外人才资源。为了有效吸引这一群体回国发展，我国于1985年提出了“支持留学，鼓励回国，来去自由”的出国留学方针，与针对海外专家的“可来可走，来去自由”［6］措施一起共同构成中国针对海外科技人才的人才政策基本方针——“来去自由”。在这一时期，国家已经开始注意吸引外国学生来华留学的问题，并在“来去自由”的基础上鼓励他们在中国长期居住和工作。这一时期的人才引进工作基本上是由政府主导，具有较强的计划性和针对性，鉴于我国当时的财力有限，因而引进的海外科技人才规模不是很大，实际上限制了“来去自由”方针的实践效果。

三是政策的探索意味浓厚。这一时期的政策特点是处在试行、暂行阶段的政策较多，所颁布的政策具有探索性的意味。实际上，在颁布的81个政策中，只有36个仍在执行，这其中还有相当一部分虽然未失效但实际上已经被其他政策所取代。同时政策内容涉及面比较宽泛，关于海外科技人才的引进、使用、保障、激励、流动等方面都分别制定了若干个政策，其中关于工作待遇、进出境物品办理、学术奖励、职务聘用等的具体事宜着墨较多。例如，博士后流动站就是在李政道教授的倡议下于1985年建立起来的，它的建立和完善对于我国吸引海外留学毕业的博士回国发展发挥了重要的作用。

四是初步建立了通过提供较高待遇和资助项目吸引人才的模式。改革开放之初，我国科学技术发展仍十分落后，除了民族情感等因素外，中国对于海外科技人才的综合吸引力极为有限。在这种情况下，国家主要采取了利用有限财力和其他优惠政策，集中给予愿意来华的少数海外科技人才较高的物质待遇并提供科研及学术交流资助的策略，其基本原则是提供整体上略高于其在国外的实际收入水平，同时满足他们开展学术活动的基本经费需求。实际上，这一时期先后有24个政策都专门或者提到物质待遇的问题，同时还有6项政策专门论述有关资助项目的问题，合计占到同期政策总数的近4成。

3 1992—2001年：政策扩张阶段

1992年我国正式在党的十四大上提出要建立社会主义市场经济体制，从此，我国的改革开放迈向新的征程，经济社会发展也进入到新一轮的快速增长轨道中，这导致了对科技人才特别是高层次科技人才的需求快速增加。随着海外人才流入的减少和国内对人才需求的快速增加的矛盾不断突显，促使国家开始制定一系列丰富和完善吸引海外科技人才的政策体系，试图扭转前一阶段引才工作停滞不前的局面。这一时期的政策特点有以下几个方面：

一是基本形成了我国的引才政策体系。一方面，人才引进的对象涉及高端科技人才、杰出青年科技人才、潜在的高端科技人才，华裔科技人才和非华裔科技人才，海外科技人才、港澳台科技人才、外国来华留学科技人才和来华工作的科技人才，科研人才、科技管理人才、专业技术人才、科技教育人才和留学人才，从而形成了一个完整的高端科技人才谱系，并强化了吸引中青年高端科技人才的政策制定。另一方面，政策在内容上也不断充实和丰富，在进一步完善使用政策、引进政策、激励政策、保障政策的基础上，先后增加了许多有关流动政策、安全政策、评价政策、培养政策的内容，几乎涉及吸引人才的所有主要方面，从而基本构建起我国当前吸引海外高端科技人才的框架体系。

二是实现了从单纯资助项目向资助项目、人才、基地的多元模式转变。在20世纪90年代以前，国家吸引海外人才的主要方式是实施项目资助，这一情况在1994年以后得以完全改观。首先是出现了若干针对海内外科技人才的资助计划，其中仅在1994年就有三个人才计划得以实施，分别是国家自然基金委的“国家杰出青年科学基金计划”、中科院的“百人计划”和人事部首先倡导后由四部门联合实施的“百千万人才工程”。在三大计划的带动下，教育部先后在1996年和1998年推出“春晖计划”和“长江学者奖励计划”，国家自然科学基金委于1999年又推出了 “海外青年学者基金”和 “香港澳门学者青年基金”。同时，对于人才的吸引还从个人拓展到团队上，例如2001年中科院提出的“科学家小组”。在一系列人才计划的基础上，国家有关部门又开始把目光投向了基地资助模式，例如1996年人事部提出的留学人员创业园。

三是引才方式更加灵活。随着自费留学规模和国家对人才需求的扩大等原因，吸引人才仅靠国家外专局一个部门已经难以为继，为此国家开始鼓励其他相关部委建立自有渠道来加大人才吸引力度。在前期国家自然科学基金委员会、教育部、人事部、中科院等部门参与人才吸引工作的基础上，他们开始独立负责权责范围内的人才吸引工作，其在引才方面的地位逐步与外专局相当。而在随后的改革中，特别是在 《高等学校聘请外国文教专家和外籍教师的规定》、《“百千万人才工程”实施方案》、《关于规范“百人计划”招聘及分类管理的实施意见》等相关政策文件下发后，正式标志着人才引进的部分权力下放给各具体用人单位。同时人才推荐的工作也不止于政府部门和用人单位，人才吸引的社会中介机构也开始发展起来，并先后颁布了针对文教专家和专业人才的两个部门规章。吸引人才权力的下放为灵活多样地吸引人才奠定了基础，在通过提供高校教师、研究所研究人员、作为专家在企业就业等全职岗位之后，学术交流访问、回国创业和在企业就业、回国或来华参与国际会议、学术兼职、短期授课、工作讲学、合作研究等多样化的方式先后涌现并开展了制度化的实践。

四是开始加强对人才各种合法权利的保护和实现。对于科技人才来说，在市场经济体制建立过程中，如何保护其合法权利是一个重要的问题，这也成为国家的一个重要政策制定取向。为此，全国人大先后颁布实施了有关归国侨眷权益、著作权、专利权等知识产权方面的法律，国务院也相应制定了详细的实施条例，基本形成了较为全面的权利保护法律法规体系。在保护相关权利的基础上，为进一步激励海外人才回国并实现其合法权利，国家鼓励采取更加市场化的方式推动科技成果实现市场价值和学术价值。其中最重要的当属1993年的 《科技进步法》和1996年的《科技成果转化法》的颁布实施，通过法律明确要切实发挥科学技术第一生产力的作用。

4 2002—2007年：政策充实阶段

2002年中国正式成为世界贸易组织的一员，不仅为中国经济融入世界提供了可能，也使得我国面临人才流失问题更加突出的困境［7］。面对激烈的国际人才竞争形势和我国对高层次人才更加紧迫的需求，国家为此进一步调整、完善了相关政策体系，积极构建更加有利于留学人才和海外高端科技人才回国发展的政策环境。这一时期制定的政策相当一部分是在之前的政策基础上所做的调整、完善、补充，真正称得上为新政策的并不多，其具体的特点可概括如下：

一是进一步将工作重心放到吸引海外高端科技人才上。早在2001年的国民经济第十个五年规划纲要提出实施 “人才战略”的基础上，2002年中共中央、国务院发布的《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》首次提出“实施人才强国战略”，“鼓励留学人员回国工作或以其他方式为国服务”、“吸引和聘用海外高级人才”，人才战略正式成为国家战略的组成部分，而吸引海外人才则成为其中的一个重要内容。2003年国务院制定的《关于进一步加强人才工作的决定》进一步强调了要“加大吸引留学和海外高层次人才工作力度”。同时有关部门为进一步强化高端科技人才工作，分别制定了《高等学校学科创新引智计划“十一五”规划》、《“十一五”国际科技合作实施纲要》、《引进国外智力工作“十一五”规划》、《留学人员回国工作“十一五”规划》、《知识创新工程三期“百人计划”岗位指标配置和使用方案》等相关规划，从而形成了较为完整的海外高端科技人才吸引规划体系。

二是进一步细分人才类别并制定实施差异化的专门计划。随着人才强国战略的实施，国家把开发利用国际国内两个人才市场、两种人才资源提高到同等重要的地位，并针对海外高端科技人才进一步研究制定专门的政策。一个基础工作就是在留学人才中界定海外高层次留学人才，并将其分为一般留学人才和海外高级人才两大类，并将高层次留学人才进一步细分为八个具体类别［8］。继而，分别针对其全职回国、回国创业、回国兼职等制定专门计划，例如人事部的《留学人员回国工作“十一五”规划》专门制定了高层次留学人才集聚计划、留学人才创业计划和智力报国计划。其他部门也在已有计划的基础上，进一步完善了相关政策，例如针对来华或回国兼职或其他形式的服务问题，分别出台了爱因斯坦讲席教授计划、外籍青年访问学者奖学金计划、海智计划、春晖计划学术休假项目等。

三是进一步强调一揽子解决人才吸引过程中的各种实际问题。随着以人为本理念的贯彻实施，除了在待遇、职位、科研经费、科研条件等方面进一步加大了支持力度并提高政治待遇以外，国家将工作的重点进一步向引进人才的生活、出入境、子女教育、家属就业、医疗与社会保障、安全、国内流动、户籍、创业投资等方面倾斜，努力解决人才回国或来华发展的后顾之忧，进一步消除阻碍他们来华或回国的各种不必要障碍因素，从而加快形成引得回、回得稳的局面。

5 2008年—至今：政策升华阶段

2008年席卷全球的金融危机爆发，对全球政治、经济格局产生了长久而深远的影响，它正在重塑全球发展的空间布局，新兴国家开始集体登上历史舞台。与之相伴随的是全球高层次人才流动的格局开始更加多样化，在单向流动的基础上，双向流动、循环流动等方式开始更加活跃［9］。中国希望抢占新一轮发展的先机，全力推动海外科技人才回流或流向中国大陆，其标志就是中央人才工作协调小组正式颁布实施“千人计划”，实现了国家战略的整体升华。这一时期的政策具有如下突出特点：

一是吸引海外科技人才正式上升为国家战略行为。如果说之前的吸引海外科技人才的工作都是由各部门来具体推动，由中央人才工作协调小组组织实施的“千人计划”则完全改变了这一局面。该计划全称为“海外高层次人才引进计划”，目标是在5~10年的时间内全职吸引2000名左右的高端科技人才。该计划由中组部牵头，国务院所属的十多个部门及各省、自治区和直辖市都参与其中，真正体现了其作为国家行为的全面参与性。与吸引海外科技人才上升为国家行为相伴的是，国家有意为引导国内过热的海外科技人才工作“降温”，一方面进一步明确政府的工作重点是吸引最高端的科技人才，另一方面进一步提升国内高端科技人才培养的战略地位，期望从根本上解决我国高端科技人才长期有赖引进的问题；同时也进一步淡化了海外人才和国内人才的差异，更加强调从能力而非身份的角度来考察人才，可以说是我国海外科技人才战略新的升华，将有助于从根本上消除内外有别的歧视性潜规则。

二是形成了吸引海外科技人才的完整层次结构。随着千人计划的部署实施，我国基本完成吸引海外科技人才体系建设，初步形成了以“千人计划”为龙头、各部门海外高端科技人才计划为主干、各省市区相关计划为补充的多层次体系。在此基础上，《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020）》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》则进一步明确了推动海外科技人才在我国教育和人才发展体系中的角色和地位，将海外科技人才政策从自成一体变成国家科技人才政策体系的一个有机组成部分。

三是进一步完善了吸引海外人才的信息服务平台和工作机制建设。为加快推进“海外高层次人才引进计划”及相关计划的实施，各有关部门和地方按照各自职能，分别成立了专门的海外高层次人才引进工作小组，针对四类具体人才专门制定了统一工作细则和部门（地方）的工作细则，组织建设了人才信息库和信息服务平台、组织实施具体的人才引进工作等。除了官方机构，国家强调要充分发挥有关学会、协会等社会团体和组织的作用，进一步丰富联系渠道。这些信息服务平台和工作机制虽然建立在现有的基础之上，但强化了国家统筹协调，正在进一步扭转海外科技人才吸引工作各自为政的局面。

6 启示与思考

综观我国60多年海外科技人才政策演变历史可以看出，海外科技人才政策在国家人才战略和科技人才政策体系中的地位持续提升，投入的人力、财力、物力也在快速增加，成为我国各个时期国家战略倾斜的重点对象之一；海外科技人才政策体系本身所涵盖的主体和对象不断扩大，政策内容持续丰富和完善，政策的针对性、连续性、实效性进一步增强。从吸引海外科技人才的数量、质量、领域等的实际效果看，这些政策整体上基本起到了其所应发挥的作用，成效显著。

但这并非意味着这些政策已经完美无缺、无需改进。实际上，与我国海外科技人才持续增加的规模、质量和服务意愿相比，与我国加快推动发展方式转变和创新型国家建设对海外科技人才特别是高端科技人才的巨大需求相比，与我国已经初步具备的参与国际高端科技人才竞争的实力相比，现有的海外科技人才政策体系仍然有很大的改进空间。当然，有些政策的作用囿于政策执行的环境和机制体制而不能充分发挥，还需要专门对政策环境和人才发展的机制体制等存在的问题进行改革。

今后海外科技人才政策体系的改进重点可概括五个方面。一是进一步明确和丰富海外科技人才政策的战略指导原则，在继续坚持自主培养开发与引进海外人才并举、来去自由等理念的基础上，重点强化国内外人才同等对待，不分种族和民族吸引人才，用人单位为人才引进工作的主体，领军人物引进与团队引进、梯次引进和柔性使用相结合等观念，形成更加开放的人才观和更加灵活多样的人才使用方式。二是进一步梳理现有政策体系，着力完善人才自由流动和学术自由保障、研究经费稳定支持和团队建设、成果评估和人才考核、保障公平竞争、生活与其他后勤保障等薄弱环节，为政策体系均衡有效地发挥作用创造了条件。三是积极推进政策制度化建设，完善政策制定的利益相关者参与制度以提高政策的可操作性，强化政策的法律效力以提高政策执行的权威性和严肃性。四是进一步加强不同来源政策的协调，重点是进一步推动国家有关部门之间、国家部门和地方之间以及地方与地方之间的政策协调，避免出现政策冲突、缺少衔接、不配套、不正当竞争等问题。五是鼓励部门、地方乃至用人单位在与国家战略以及上一层级政策框架保持一致的基础上，逐步下放政策制定权和执行权，根据具体政策环境的差异，开展适用于其职权范围内的政策创新。

［1］娄伟.中国人才发展报告No.2［M］.北京：社会科学出版社,2005.

［2］李昆明.大国策——通向大国之路的中国人才发展战略［M］.北京：华文出版社,2009.

［3］新中国档案：20世纪50年代大批留学生回国［EB/OL］.http://www.gov.cn/test/2009-09/04/content_1409229.htm，2011-05-16.

［4］国务院.国务院批转国家科委、外交部关于加强引进人才工作的请示报告［Z］.1978.

［5］张建国.我国引智机构的历史沿革和变化特点［J］.国际人才交流.2008，（9）：33－35.

［6］中共中央.中共中央关于引进国外智力以利四化建设的决定［Z］.1983.

［7］中共中央办公厅、国务院.2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要［Z］.2002.

［8］人事部等.关于在留学人才引进工作中界定海外高层次留学人才的指导意见［Z］.2005.

［9］王辉耀做客谈 “人才规划”与海外人才引进 ［EB/OL］.http://www.people.com.cn/GB/32306/143124/147550/11818135.html, 2011-06-10.

The Policy Evolvement History of Overseas/Foreign Talent in Science and Technology Since the Founding of the PRC

Du Hongliang1，Ren Yuyang2
（1.Institute of Scientific and Technical Information of China,Beijing 100038，China; 2.Scientific and Technological Document Publishing House,Beijing 100038，China）

China has developed a policy system of overseas/foreign talent in science and technology after the founding of the PRC.This paper analyzes systematically its evolvement history,divides it into five phases,and depictes the main characteristics of each phase. The paper summarizes its revelation to us.

China;Overseas/Foreign talent policy in science and technology;Policy evolvement history;Policy characteristics;Policy revelation

国家软科学研究计划项目“海外华人高端人才引进与使用问题研究”（2009GXS5K065），中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金项目“国内外科技人才政策跟踪调研”（ZD2011-RC-2）。

2011-07-04

杜红亮（1978-），男，湖北武汉人，理学博士，科技政策与管理方向博士后，副研究员；研究方向:科技规划与计划、科技人才政策等。

C316

A

（责任编辑 迟凤玲）