河北省农产品市场监管现状与对策

王 楠 杨海芬 赵瑞琴

河北省是我国农业大省，河北省农产品市场顺利运行关系到全省乃至京津地区的农产品市场的稳定。近年来，河北省不断加强农产品市场监管，但因监管机制不完善导致成效并不明显，因此，构建完善的政府监管机制是河北省农产品市场得以顺利运行的根本保证。

1 河北省农产品市场监管现状

1.1 农产品市场监管出台了一系列法规和意见

在农产品质量监管方面，继2007年8月28日河北省农业厅印发《河北省农产品质量安全监管大检查行动方案》之后，又陆续出台了农产品质量监管的相关规定，2007年10月11日河北省农业厅印发了《河北省农业厅农产品质量安全监管举报奖励办法（试行）》；2008年1月7日河北省政府第93次常务会议通过了《河北省农产品市场准入办法》，并于2008年5月1日起施行；2009年3月5日河北省农业厅制定了《2009年全省农产品质量安全整治暨农产品质量安全执法年活动实施方案》，为进一步提高全省农产品质量安全水平，切实履行农产品质量安全监管职责提供了依据。同时，河北省各级地方政府对农产品质量安全也出台了相应的意见和制度。2009年1月沧州市出台《河北省沧州市人民政府关于进一步加强食品安全监管工作的意见》，提出实施从“田间地头到餐桌”的食品安全全程监控、确保全市食品安全的指导思路；2010年4月20日唐山市农牧局印发了《2010年深化农产品质量安全整治方案》的通知，对农产品质量安全监管长效机制、监管体系、监管力度等方面做了相关规定；2011年5月河北省隆尧县建立了农产品质量安全信息员制度，通过安全信息员对乡村农产品质量安全进行宣传、统计、巡查、信息报送等，提高农产品质量监管水平。

在农产品价格监管方面，河北省物价局于2010年11月12日下发了《关于进一步加强市场价格监管确保市场价格秩序基本稳定的通知》，要求进一步加强市场价格特别是农产品市场价格监管，打击各种乱收费行为，这是截至目前唯一一部强调农产品价格监管的政策法规，为河北省农产品价格监管和处罚提供了宏观指导。

1.2 农产品质量安全检验检测体系初步形成

农产品质量安全检验检测体系建设是提升农产品质量安全监管能力的基础，也是农业行政主管部门依法履行监管职责的技术保障。2009年5月6日河北省发展和改革委员会与河北省农业厅联合下达了《关于河北省农产品质量安全检验检测体系建设项目2009年第三批扩大内需中央预算内投资计划的通知》，要求各级主管部门搞好项目建设、实施和监督管理。截止到2010年末，河北省已经建成了农产品、畜产品、水产品、林果等7个省级检测机构，31个市级质检中心，49个县级质检中心，初步形成了省、市、县三级农产品质量检验检测体系。2009年4月28日成立了河北省食品质量监督检验研究院，该院通过资质认定和实验室认可评审的检验项目达到1 476项，为河北省食品安全监管提供了强有力的技术保障。

河北省各地市也依托农产品质量安全追溯制度的实施大胆探索，积极创新，因地制宜地采取多种工作方式以提高监管效果。2011年4月《秦皇岛市统筹推进河北省物价局认真贯彻落实“菜篮子”工程建设的实施意见》提出:到2015年，全市建立起由市、县、基地及市场组成的布局合理、职能明确、运行高效的农产品质量安全检验检测体系。2011年2月15日唐山市召开的市政府常务会议上提出，力争在2012年年底前全部完成市、县、乡、自律性四级农产品质量安全监测网络建设。这些探索和实践在一定程度上为完善河北省农产品质量安全检验检测体系提供了参考。

1.3 农产品价格监管措施不断强化

2010年以来，河北省物价局认真贯彻落实国务院常务会议和国家发展和改革委员会、商务部、国家工商总局部署，采取四项措施，加强农产品市场价格监管，严厉打击价格违法行为，维护农产品市场价格稳定。各地的“12358”价格投诉热线保持24小时畅通，安排专人值班，及时受理、查处各类价格举报投诉，加大对囤积居奇、捏造散布涨价信息等各种价格违法行为的打击力度。2010年6月23日为进一步加强农产品价格监管力度，密切关注农产品市场价格变动情况，河北省农产品价格检查行动启动，要求各市在第一时间成立检查组，坚持每日巡查，检查范围从市、县城区扩大到乡镇村街。为加强生活必需品和主要农产品价格监管，2010年11月23日河北省启动价格应急监测预警机制，将30种生活必需品、20种主要农产品和农资价格监测周报改为日报，从零售价扩大到批发价。针对2011年检查中发现的多起价格欺诈案件，河北省决定在全省范围内开展以打击价格欺诈、串通涨价和恶意炒作等违法行为为主要内容的“市场价格监管年”活动。

2 河北省农产品市场监管存在的问题及原因分析

2.1 法规体系不完善导致农产品市场监管针对性差

首先，河北省农产品质量监管中关于食品添加剂的监管法规不完善。现行法规中对食品添加剂的种类、使用量标准以及具体的整治措施都没有明确规定，导致当前滥用食品添加剂行为频频发生。而2011年6月20日新出台的《河北省人民政府办公厅关于进一步加强食品添加剂监管工作的意见》只是落实《国务院办公厅关于严厉打击食品非法添加行为切实加强食品添加剂监管的通知》，相对缺乏针对性和可操作性。其次，河北省还没有关于农产品市场价格监管的政策法规出台。河北省物价局于2010年11月出台的《关于进一步加强市场价格监管确保市场价格秩序基本稳定的通知》，只是从宏观上对产品市场价格监管的目标和任务做了整体规划，而无细则规定。截至目前河北省并没有出台对恶意囤积农产品、捏造和散布涨价信息、串通涨价、哄抬农产品价格等典型价格违法行为具有针对性的法律法规。最后，河北省各级地方政府对农产品市场监管的重视程度不够。除了沧州市、隆尧县和唐山市对农产品质量安全及监管提出一些意见和方案外，其他大多市、县都还没有形成与当地的农产品市场监管相关的制度和规范，特色农产品质量和价格监管缺乏针对性的制度保障。

2.2 监管体制不健全导致农产品质量安全监管效率低

河北省在农产品的整个监管过程中存在着多头监管现象，工商部门负责监管农产品生产经营资格，农业部门负责监管初级农产品的生产安全，商务部门更多关注流通环节和流通体系建设，质监部门负责监管农产品加工中出现的质量标准问题，卫生部门负责监管农产品卫生情况等。另外，各个部门关注的重点不同，商务部门侧重于稳定价格，而农业部门重视提高农民收入，这就使政策在制定上存在一定的出入，这种监管体制造成了河北省监管部门职能交叉、职权分散，既缺乏专业针对性又缺乏现实操作性。横向多头管理给形成完整的纵向供应链造成了障碍，农产品经营链条上的自然属性和人为切断管理体制之间的矛盾致使农产品质量安全监管部门之间的权责出现模糊性。这种模糊性越强，各部门采取机会主义行为的可能性越大，导致管与不管以利驱动:一方面，在重大农产品质量安全事件爆发前，政府各部门为了维护其声誉或减少责任的追究，通常选择少监管、不监管，当出现问题时又相互推诿，最终导致“农产品监管很重要，但重要部门不监管”的尴尬局面；另一方面，在重大农产品质量安全事件发生时，处于显示自身监管绩效的动机面前，政府各部门则争相实施监管，由于监管尺度的不同，最终陷入“谁都来管，谁都管不好”的窘境。因而，分段监管模式不仅增加了政府的管理、监督和协调成本，还造成了重复监管和监管盲区并存，导致监管效率低下。

2.3 溯源成本高导致农产品质量安全追溯机制难以实施

溯源成本主要指企业在实施农产品质量安全追溯管理时产生的前期投入成本和组织成本。前期投入成本指实施时制定相应的追溯工作制度的成本，配备相应的硬件和软件及购置信息采集和标签打印等专用设备的成本、制作并使用追溯标签的成本，以及对参与项目实施的人员进行专项培训的成本；组织成本指在农产品的产业化经营过程中进行质量安全追溯产生的成本（涂传清和王爱虎，2011）。

河北省实施农产品质量安全追溯的组织成本较高，主要有以下原因:一是初级农产品的生产分散、规模较小，农户质量安全意识较弱等问题，导致质量追溯实施中的信息获取、沟通的交易成本和管理成本较高；二是农产品生产与流通管理的集约化程度不高，技术水平和经营方式较落后，供应链协调难度大，导致农产品质量安全追溯系统的规模经济性不强，物流功能弱；三是农产品的流通方式也比较落后，主要的零售终端不是现代流通渠道，如连锁超市，而是批发市场和集贸市场，这一类销售渠道基础设施落后，大多数不具备产品检测设备和冷藏冷冻设备。

3 建立河北省农产品市场监管运行机制

3.1 落实国家政策法规，制定具有针对性的农产品市场监管制度

2011年5月27日国家工商行政管理总局出台了《关于进一步加强农产品等市场监管工作的意见》（以下简称《意见》），这是继《通知》之后的又一法规文件，也是国家第一部关于农产品市场监管的全方位制度安排。河北省工商行政管理局应落实《意见》，尽快出台《河北省关于进一步加强农产品等市场监管工作的意见》。首先，应根据本省实际，对农产品各品种集散地的巡查力度和措施的细则作出具体规定；其次，根据抽查结果，对检测到的化学物质、有毒有害物质等不符合农产品质量安全标准的农产品，应依据《农产品质量安全法》和《河北省农产品市场准入办法》的有关规定制定相应的处罚标准和处罚措施；第三，依据相关法律，对市场价格监管、价格不法行为的处罚措施和力度作出具体规定。

3.2 改革监管体制，建立农产品质量安全监管综合协调机制

根据2011年5月28日国务院批转发展改革委员会下发的《关于2011年深化经济体制改革重点工作的意见》。河北省应在国家进一步强化国务院食品安全委员会决策核心作用的基础上，完善本省农产品质量安全综合协调机制建设，解决分段监管中的衔接问题，减少监管交叉，防止监管空白。农产品质量安全的制度设计应该采取监管力量更强的单一监管模式，具体可从以下几方面进行改革:第一，建立综合协调与专业监管相互配合的运行机制。借鉴上海监管模式，一个部门牵头进行综合协调，其他各部门分头进行专业监管。综合协调的部门先解决存在的问题，再逐步进行协调，最后确定分管部门，能在一定的阶段排除盲点和填补间隙。第二，建立质量安全监管责任追究制度（于呐洋，2011）。根据《农产品质量安全法》、《食品安全法》和2011年6月出台的《河北省食品安全全程监管机制》，建立并执行严格的质量安全监管责任追究制度，对行政责任追究的处理办法进行具体规定。地方政府要加强综合协调并督促监管部门依法履职和严格管理执法队伍，解决实际监管工作当中监管交叉和监管空白并存的问题，依法追究行政责任。第三，完善质量监管法律法规制度。国务院有关部门和各地方政府应针对农产品质量安全突出问题、社会反映的热点问题、监管工作中的难点问题，加快出台相关的配套法律规章，使监管工作有法可依，使监管工作更富有成效。

3.3 创新管理模式，落实农产品质量安全可追溯机制

创新管理模式，解决可追溯机制因前期投入成本和组织成本等溯源成本高而难以落实的问题。前期投入中，硬件购置成本一般是实施质量安全追溯制度的企业必须支付的，而软件成本可由中央政府、地方政府以及企业一起通过联合管理模式的创新来解决。首先，中央政府委托各省相关职能部门建设农产品质量追溯平台；其次，农产品生产、加工和经营企业通过提供真实的资质信息申请注册来形成追溯主体信息，即时更新并在市场交易过程中予以公布；最后，由政府部门整合现有资源，形成农产品质量安全监管委员会，专门实施农产品质量安全监管，并建设可连接的农产品质量安全追溯平台，实现与农产品质量安全追溯主体信息系统的联网，实时接受各大主体的质量安全信息，并通过网络对外公布（叶俊焘，2010）。这种管理模式不仅节约大量用于建设追溯平台的费用，降低前期软件投入成本，而且使企业可以凭借政府的公信力树立品牌，成为安全农产品的提供者。

实施农产品质量安全追溯机制组织成本高的问题可通过创新农业产业化经营模式来解决。在初级农产品生产环节促进分散的个体农户与农民专业合作社、龙头企业以及其他农业中介组织联合参与农产品质量可追溯系统，降低因农户分散带来的信息沟通和管理成本；零售环节则采取在集贸市场设置质量监测点的方法，所有交易者凭存有交易者相关信息的IC卡入场，只有经过抽检获得准入证的商户才可以进入集贸市场进行销售，市民如果发现所购农产品质量有问题，根据产品上标有的IC卡号就能立刻找到相关生产者进行责任追究。

3.4 完善价格监管体系，建立农产品价格监管长效机制

河北省农产品价格监管滞后问题的主要原因是价格监管体系不完善、监管措施不当。因此，河北省应从以下几方面完善价格监管体系:第一，完善价格监管制度。出台河北省农产品价格监管的政策法规，使价格监管有法可依。第二，建立价格诚信经营体系。开展“价格诚信单位”创建活动，实施诚信等级分类监管，激励守信、惩戒失信；促进行业自律，指导制定业内自律规则，对从业人员进行法律、职业道德等方面的培训。第三，构建价格监测预警制度和应急反应机制。认真落实2010年11月23日下发的《河北省物价局关于启动价格应急监测预警机制的紧急通知》，及时、准确、有序地开展主要农产品和农资价格异常波动预警工作。各地物价部门对当地超市、集贸市场、农产品批发市场价格开展每日调查巡视，并在当地物价门户网站和主要媒体及时发布市场价格情况及其变动趋势，积极宣传各级党委、政府和物价部门采取的稳定价格的各项政策措施，稳定社会价格预期。第四，建立价格监督检查和整治机制。加强日常检查，开展市场明码标价专项整治行动，实行检查关口前移，对检查中发现的苗头性、趋势性价格问题，及时按照《价格监督检查提醒告诫办法》的规定，通过发放告诫书、提醒函规范其行为；加强价格举报工作，强化社会监督，充分发挥“12358”价格举报电话的作用；严厉查处各种价格违法行为，通过新闻媒体及时曝光典型案件，震慑违法者。第五，建立价格监管责任追究机制。建立健全各级价格监管部门监管责任制和责任追究制，强化领导责任制、辖区责任制和岗位工作责任制；落实责任追究制，因工作失职渎职而导致价格违法行为发生的，要追究有关价格监管人员的责任，造成严重后果的要追究有关领导、责任单位和责任人的责任，构成犯罪的依法移交司法机关追究刑事责任。

涂传清，王爱虎．2011．我国农产品质量安全追溯体系建设中存在的问题与对策．农机化研究，（3）:16-20．

叶俊焘．2010．以批发市场为核心的农产品质量安全追溯系统研究:理论与策略．生态经济，（10）:110-115．

于呐洋．2011． 食品安全监管体制机制亟待完善． 法制日报，2011-06-14:第 3版．