我国资源型地区矿业持续发展分析

2012-01-27贾志红

中国矿业 2012年5期

郭敏，贾志红，孙婧

(中国矿业联合会，北京 100013)

矿业是我国重要的基础产业，为国民经济发展提供大量能源和原材料，在相当程度上甚至是农业和其他基础产业发展的基础。在第一个五年计划的重点建设项目中，矿业占了相当大的比重，在3年国民经济困难时期，矿产品及其制品对支撑我国陷入困境的经济和偿还外债起到了关键性的作用。目前，矿业的后续产业几乎覆盖了国民经济的各个领域，矿业与众多的关联产业构成紧密的供需和依存关系，对整个国民经济持续、稳定、协调发展有着全局性的重大影响。矿产资源开发有力地支持了国民经济和社会发展，为共和国建设初期和区域经济发展初期提供了原始积累，对经济发展与产业格局形成起到了重大带动作用，尤其在区域经济发展初期，矿业对于积累原始资本、培育市场环境、吸纳普通劳动力、实现城镇化都起到了十分重要的作用，已成为当地财政收入的主要或重要来源，有些成为当地经济和社会发展的支柱产业之一。

矿业与加工业相比虽有某些相同之处，但更有许多特殊性，主要表现在矿产资源的有限性和不可再生性；矿产资源分布的不均衡性；矿山企业经济效益的递减性；矿业企业基建投资的持续性；矿产资源开发对生态环境的广泛破坏性等。矿产资源的不可再生性，决定了矿山企业终因可采储量耗竭而停产、关闭。由于矿产资源是不可再生的耗竭性资源，矿山的开采寿命取决于其开采范围内所拥有的矿产资源储量，储量多，服务年限就长；储量少，服务年限就短。但不管拥有资源量是多少，矿山终因可采储量耗竭而停产、关闭。

正是由于矿业开发的特殊性，导致一些矿业城市在长期发展的过程中积累了许多历史性的、深层次的问题，如资源衰减、结构失衡、经济危困等问题，尤其是长期以来在资源导向型战略指导下形成的矿业城市采掘工业、原料工业中的产业结构问题；职工安置、环境治理、地区治安等现实困难以及群体性事件等社会问题，以及由于矿业企业倒闭而带来的一系列矿业工人社会保障问题等。

1 国家促进资源型地区持续发展的相关政策

为促进矿业城市可持续发展，2007年，国务院发布了“国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见”(国发〔2007〕38号)，提出2010年前，资源枯竭城市存在的突出矛盾和问题得到基本解决，大多数资源型城市基本建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，经济社会可持续发展能力显著增强。截至目前，国家分三批确定了69个资源枯竭型城市名单，并出台了一系列相关的扶持政策，主要包括两个方面。

1.1 加大政府财力性转移支付力度

据统计，截止到2011年12月，中央财政累计下达转移支付资金303亿元，其中2011年资金135亿元，主要用于棚户区改造、基础设施建设、生态环境治理和社会保障体系建立等。以资源枯竭型城市棚户区改造为例，自2007年4月起，国家先后对东北三省煤矿棚户区改造以及中西部地区中央下放煤矿棚户区改造项目所需资金给予投资补助，并下达补助投资计划。对不能通过商业开发的棚户区改造所必要的小区内部基础设施、以及与市政公共设施连接的基础设施建设与维修、以及配套学校、医院的建设给予投资补助。

1.2 开展危机矿山深部及外围找矿

2004年9月，国土资源部下发了《全国危机矿山接替资源找矿规划纲要(2004～2010年)》(国土资发〔2004〕204号)；危机矿山接替资源找矿工作是国家组织开展的政策性扶持的商业性地质工作，主要目标是在有资源潜力和市场需求的老矿山周边或深部，新发现并查明一批资源储量，延长矿山服务年限。

2 资源枯竭型城市转型成效

近些年来，我国的资源枯竭型城市在国家发改委、财政部、国土资源部等有关部委的大力支持下，转型工作取得了显著成效。

2.1 财力性转移支付补助资金起到了“四两拨千斤”的作用

国家和地方政府的财力性转移支补助资金为逐步解决民生和历史遗留问题、推动资源枯竭城市经济转型起到了巨大的促进作用，主要体现在：

一是经济实现平稳较快发展，综合经济实力跃上新台阶；二是接续产业培育初具雏形，产业转型取得新成效；三是民生状况逐步改善；四是城市可持续发展能力逐步增强；五是城乡面貌发生重大改观，生态环境建设得到加强；六是人民生活水平和社会保障能力明显提高。

2.2 危机矿山接替资源找矿工作为资源枯竭型城市转型赢得了时间

自国家实施《全国危机矿山接替资源找矿规划纲要2004～2010年》以来，资源危机矿山的深部及外围找矿专项工作取得了重要进展，如辽宁阜新八道壕煤矿、安徽省铜陵市铜山铜矿、河南灵宝市秦岭金矿、辽宁抚顺红透山铜锌矿等找矿工作均取得突破性进展，获取了一些重要的后备资源。据统计，自专项工作开展以来，累计探获新增资源储量68.65亿t，其中原煤52.89亿t，铁矿石10.5亿t，铜金属量327万t，铅锌金属量848.9万t等，平均延长资源危机矿山服务年限17a，稳定职工就业60万余人，为国家提供资源保障、稳定矿山生产发挥了重要作用的同时，也为资源危机矿山所在的城市转型工作赢得了时间。

3 存在的主要问题

由于资源枯竭型城市转型工作是一项复杂而又庞大的系统工程，尽管在过去的几年里取得了一定成绩，但依旧面临着许多困难和问题，总结起来主要有以下几点。

3.1 依靠资源发展的能力逐渐减弱

资源枯竭城市大多经过几十年的开采，依托资源发展起来的电力、冶金、化工等相关产业已经面临着因资源缺乏而困的局面，支撑经济发展的资源保障能力受到严峻挑战。

3.2 全面转型发展短期内难以实现，城市自我发展能力尚没有完全形成

资源枯竭型城市转型是一项复杂、庞大的系统工程，资源型城市发展过程中积累的许多矛盾和问题需要较长时期的探索来逐步化解，短期内不可能一蹴而就。且资源枯竭型城市现有工业企业中，竞争力强、技术含量高、成长性好企业较少，效益普遍较低，影响到财政收入的增加，经济转型过程中大量的支出需要国家和省级财政的转移支付，财政保障压力逐年增大。

3.3 国家支持资源枯竭型城市可持续发展的体制机制尚未建立

中央给予的财力性转移支付对资源型城市发展起到了积极的作用，但支持力度和时间还不够。资源开发补偿机制、衰退产业援助机制、资源性产品价格形成机制等长效机制，还没有建立，地方政府迫切需要国家尽快解决这些问题。

3.4 矿区塌陷，地质灾害和生态环境治理问题仍十分艰巨

由于矿山采区、塌陷区、地质灾害隐患区环境和生态的不断恶化，因塌陷造成供水、供电、道路、学校破坏严重，治理任务十分艰巨，同时这些区域的移民问题已刻不容缓。

3.5 交通瓶颈的制约依然存在

交通发达是促进一个地区发展的必备因素，资源枯竭型城市大多在经济欠发达地区，交通设施落后，招商引资受到限制，制约了当地经济的发展，交通瓶颈问题依然存在，实施大通道建设迫在眉睫。

4 相关政策建议

4.1 不断加大找矿力度，使地勘工作取得更大的成效

资源枯竭型城市在近几年国家及地方政策的支持下，找矿工作取得了突破性进展，但资源瓶颈问题仍然是制约资源型城市的主要问题，因此加强资源枯竭型地区的地质勘查工作，依然是一个城市面临的主要内容，需要国家及地方政府继续给与相关政策支持，使地勘工作取得更大的成效。

4.2 延长中央财力性转移支付资金的支持期

2008年以来，中央财力性转移支付资金的下达，对资源枯竭城市转型发展工作起到了“四两拨千斤”的作用。2010年经国家发改委评审，经批准“资源枯竭城市转型发展规划”实施期是到2015年，展望到2020年，根据规划启动的一批重大替代产业发展项目才刚刚起步，要真正形成替代产业还有一个较长过程，并且生态环境修复任重道远，民生问题解决任务艰巨，建议国家发改委延长中央财力性转移支持期，与资源枯竭城市转型发展规划同步，使资源枯竭型城市在中央财力的引导下，加快实现转型发展目标。

4.3 适时建立制订《资源枯竭矿山关闭条例》

《关闭条例》仅适用于因资源枯竭而关闭的矿山，不适用因经营不善等其他原因造成的矿山关闭；适用于不同所有制性质的矿山关闭(其中对国有矿山关闭要有特别规定)；适用于独立法人和非独立法人矿山)；适用于传统计划经济时期形成的资源枯竭矿山，也适用于市场经济条件下形成的资源枯竭矿山。

4.4 落实资源节约优先战略，大力发展循环经济

鼓励资源型(矿业)城市推进矿业循环经济，拓展资源开发利用领域，提早规划资源型(矿业)城市的产业结构调整方向和目标，努力培育新兴产业，加强矿产资源的节约与综合利用，提高矿产资源的开采回采率、选矿回收率和资源综合利用率，延长矿业加工的产业链。认真做好尾矿资源的综合利用，积极推进绿色矿山建设，推动矿业走集约节约、清洁高效、绿色安全的可持续发展道路。