矿产资源综合利用政策研究及需求分析

2012-01-27曹进成

中国矿业 2012年9期

曹进成，郭威

(1.中国地质科学院郑州矿产综合利用研究所，河南郑州 450006；2.中国国土资源经济研究院,北京 101149)

随着我国目前这种经济发展模式的快速推进，对矿产资源的刚性需求依然强劲，迫切需要我们提高保障发展的资源保障能力，按照《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出的“提高资源综合利用水平”和“培育一批资源综合利用示范基地”的总体要求，国土资源部、工业和信息化部、国家发展改革委和科学技术部等部分相继部署了一大批矿产资源综合利用项目来推动资源综合利用。矿产资源综合利用是矿产资源开源节流的重要手段，开展资源综合利用对有效利用和合理保护自然资源起着积极的推动作用 ,对促进我国经济增长由粗放型向集约型转变 ,实现资源优化配置和可持续发展都具有重要的意义。通过对矿产资源综合利用的已有政策调研及有关矿山实地调研，研究了我国现行矿产资源税费和国家在资源综合利用方面的优惠政策，并对现有综合利用鼓励政策进行了分析，对加强综合利用工作提出了一些政策需求。

1 我国现有矿产资源税费及分析

矿产资源税费是针对矿产资源开发而专门征收的税费，是调节矿产资源开发利用各相关经济主体间利益关系的一种财政税收制度。目前矿产资源税费主要涵盖矿区使用费、资源税、矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和权价款等，在商品销售环节涉及所得税和增值税等。

1.1 矿区使用费

矿区使用费在我国最早见于1982年国务院发布的《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，要求参与合作开采海洋石油资源的企业要缴纳矿区使用费，此后，财政部分别于1989年和1990年发布了《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》和《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费暂行规定》，对石油企业征收矿区使用费。

1.2 资源税

资源税是体现国家作为矿产资源的所有者，对开采和利用矿产资源的对象所课征的税。征收资源税的目的在于促进矿山的合理开发，调节资源的级差收益，将自然资源条件优越的级差收入归国家所有，排除因资源优劣造成企业利润分配上的不合理状况。

1.3 矿产资源补偿费

矿产资源补偿费是采矿权人因开采矿产资源国家向其征收的费用。矿产资源补偿费由采矿权人按照矿产品销售收入的一定比例计征，主要用于矿产资源勘查支出、矿产资源保护支出及矿产资源补偿费征收部门经费补助，矿产资源补偿费的使用对象为具有地质勘查或同类资质的企事业单位、独立矿山企业和矿产资源补偿费征收部门。

1.4 探矿权采矿权使用费和权价款

探矿权、采矿权使用费与价款，又称为矿业权使用费和矿业权价款，探矿权、采矿权使用费是指国家将矿产资源探矿权、采矿权出让给探矿权申请人、采矿权申请人，向其收取的使用费；而探矿权、采矿权价款，是指国家将其出资勘查形成的探矿权、采矿权出让给探矿权、采矿权申请人，向其收取的价款，其实质是国家勘查投资的收益。

1.5 企业所得税

企业所得税是对我国内资企业和经营单位的生产经营所得和其他所得征收的一种税。企业所得税的征税对象是纳税人取得的所得。包括销售货物所得、提供劳务所得、转让财产所得、股息红利所得、利息所得、租金所得、特许权使用费所得、接受捐赠所得和其他所得。

1.6 增值税

增值税是以商品(含应税劳务)在流转过程中产生的增值额作为计税依据而征收的一种流转税。

从以上六种矿产资源税费分析来看，资源税和矿产资源补偿费具有一定的类似功能，都是国家对由于资源开发损耗所课征的一种税费，都提出了优矿多收及劣矿少收的级差收入概念，将实际开采回采率与核定开采回采率挂钩征收，尾矿及低品位矿减收的原则，但是怎么核定实际回采率及怎么界定低品位矿开发收入等方面，可操作性目前普遍不强；企业所得税方面，为加强共伴生、低品位及难选冶矿产的开发利用，可以探索给予一定的所得税优惠政策，这部分矿产的开发利用相对常规矿产开发利用成本显然是提高的，实现支出与收益的双向调节。

2 我国在资源综合利用方面的优惠政策及分析

经过梳理，除国土资源部、发展和改革委员以及工业和信息化部“十二五”期间发布的规划、计划和实施的项目外，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、国土资源部等为加强资源综合利用还推出了一些鼓励政策、意见，同时在鼓励综合利用方面给予了如下十个现行政策：

1)国务院批转国家经贸委等部门关于进一步开展资源综合利用意见的通知(国发[1996]36号)

2)国家发展改革委财政部税务总局关于印发《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》的通知(发改环资[2006]1864号)

3)《财政部国家税务总局关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知》(财税[2007]16号)

4)《财政部国家税务总局关于执行资源综合利用企业所得税优惠目录有关问题的通知》(财税[2008]47号)

5)《财政部国家税务总局国家发展改革委关于公布资源综合利用企业所得税优惠目录(2008年版)的通知》(财税[2008]117号)

6)《国家税务总局关于资源综合利用企业所得税优惠管理的通知》(国税函[2009]185号)

7)国家税务局下发《企业所得税预缴问题的通知》国税[2008]17号

8)《财政部国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》(财税[2008]156号)

9)《财政部国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的补充的通知》(财税[2009]163号)

10)关于调整完善资源综合利用产品及劳务增值税政策的通知(财税[2011]115号)

从以上十项资源政策、税费分析来看，我国在加强、鼓励和促进综合利用从行政审批、所得税、增值税和资源补偿费等方面有了一定的宏观部署，同时也明确了优惠范围：

1)综合利用行政审批政策层面

根据“国发[1996]36号”的要求：为加强资源的综合开发和合理利用，防止资源浪费和环境污染，在矿产资源勘查和开采中，对具有开发利用价值的共生、伴生矿必须统一规划，综合勘探、评价、开采、利用；地质勘查部门在地质勘探报告中应有资源综合利用章(节)；矿山设计部门在确定主采矿种开采方案的同时，应提出可行的共生、伴生矿回收利用方案。但在“国土资发[1999]98号”《关于加强对矿产资源开发利用方案审查的通知》中对此并没有硬性规定。

2)在企业所得税方面

根据“财税[2008]47号”要求：企业自2008年1月1日起以《资源综合利用企业所得税优惠目录》中所列资源为主要原材料，生产《资源综合利用企业所得税优惠目录》内符合国家或行业相关标准的产品取得的收入，在计算应纳税所得额时，减按90%计入当年收入总额。这涉及煤系共生、伴生矿产资源、瓦斯等生产高岭岩、铝矾土、膨润土，电力、热力及燃气，涉及煤矸石、石煤、粉煤灰、采矿和选矿废渣、脱硫石膏、磷石膏等工矿废弃物生产砖(瓦)、砌块、墙板类产品、石膏类制品以及商品粉煤灰。从所得税优惠目录看，主要涉及煤炭伴生资源以及其他固体矿产尾矿等在综合利用给予一定的优惠，但没有“国税函[2009]203号”《国家税务总局关于实施高新技术企业所得税优惠有关问题的通知》在高新技术企业当年可减按15%的税率征收企业所得税优惠幅度大。《高新技术企业认定办法》中工业固体废弃物的资源综合利用技术、提高资源回收利用率的采矿、选矿技术、共、伴生矿产的分选提取技术、极低品位资源和尾矿资源综合利用技术等都属于高新技术范畴，但同时这些工作都又属于综合利用范畴。

3)增值税方面

根据“财税[2011]115号”要求，对以粉煤灰、煤矸石为原料生产的氧化铝、活性硅酸钙，以及以煤矸石为原料生产的瓷绝缘子、煅烧高岭土，以废旧石墨为原料生产的石墨异形件、石墨块、石墨粉和石墨增碳剂等自产货物实行增值税即征即退50%的政策。根据“财税[2007]16号”要求，对煤层气抽采企业的增值税一般纳税人抽采销售煤层气实行增值税先征后退政策。从增值税优惠来看，主要集中在煤矿尾矿(伴生资源)和废旧石墨等矿产类尾矿综合利用方向，对铁、锰、钼、钨、铜、铅、锌等大宗资源的综合利用没有划分优惠政策，同时对同是煤矿伴生资源的煤层气和煤矸石的优惠政策也并不一致。

3 现阶段矿产资源综合利用政策需求

在矿产资源领域，从目前收集综合利用优惠政策来看，主要集中在煤矿伴生煤层气和煤矸石等植被深加工产品和发电，磷石膏、采矿和选矿废渣做建材废旧石墨再利用等方面，范围较窄，属于狭义的尾矿综合利用，对于提高开采回采率、选矿回收率，尾矿中有用组分的充分回收，尾矿的减量化应用等广义的资源开发过程中综合利用范畴，涉及的监管、监督和引导性政策不足，氛围有待加强，只是在部分学者的论文中对某种需求进行了阐述，有关政策文件中也指出推行进一步的财税优惠政策，但至于怎么破解，有哪些好的实施方案，目前政策研究程度不够。带有全局意义的综合利用政策谋划，可从如下五个方面开展政策研究并积极推进政策逐步落实。

3.1 建立矿山开发利用方案和年度评估方案、指标的第三方认证制度

目前我国绝大多数种类的矿产资源的资源补偿费率为其矿产品销售收人的1%～2%，与回采率挂钩。但是核定回采率和实际回采率的认定、核查目前存在较大困难，难以真实反映资源利用效率高低。可在开发利用方案审查环节和在开发利用过程监督环节加强认定和核查。在开发利用方案审查中，方案中必须有综合利用领域的甲级以上资质单位提交的综合利用方案，方案可以采用具有授权的资质单位唯一提交，也可采用委托评估机构对三份及以上的综合利用方案进行审查后评估采用同时在矿产开发中加强对实际开发过程与开发利用方案一致性审查；在矿山开发过程中，加强矿山日常“三率”的动态巡查，改变目前“三率”指标通过单一矿山自己申报的渠道，关于开采、选矿、尾矿等利用状况，完全可以通过日常取样及数据自动采集等予以统计，有利于企业综合利用工作的认定和政府宏观数据的采集，具体评估机构可以一个省指定10家或20家评估机构，查报表、人工现场采样监测、自动数据采集等方式，提供第三方分析报表与年度统计报表相结合，加强宏观数据掌握，创造全社会加强资源综合利用的氛围。

3.2 逐步细化矿产资源税费优惠细则

目前矿产资源税费有从量计费与从价计费两种方式，涉及矿石优劣有工业品位和综合利用品位两种。为加大综合利用的规模，对于低品位、难选冶及共伴生资源开采加工成本必然会提高，从源头量上计费的诸多模式限制了难采、难选矿产的综合利用规模，建议在所得税、增值税等相关税费中充分体现难采、难选矿产矿石加工成本的因素。对于主矿种，由于开采回采率和选矿回收率高于开发利用方案的多得部分，逐步量化细则减免相关税费；对于达到综合利用品位而未达到工业品位的伴生矿产，探索在矿产资源补偿费、资源税、增值税和所得税等税费方面减量收费；对于未达到综合利用品位的低品位矿产开发利用所得，探索在矿产资源补偿费、资源税、增值税和所得税等税费方面大幅降低收费标准；对目前已有的优惠政策，由于没有量化细则在地方无法实施的问题，进一步明确条件、标准等。

3.3 加强市场需求的内在驱动力

市场引导、政策调控、技术指标约束是加强资源综合利用的三个方面。综合利用工作需要政府宏观调控，引导资源最大化利用，具体工作还需要企业落实，离开了市场去谈资源综合利用，就会导致光讲利用和需要，不讲利用的标准和可能，通过市场引导才能真正促进企业的综合利用，综合利用在实践中必须保证有利可图，因此政府对市场的引导显得尤为重要，在逐步完善市场引导机制的同时，逐步由行政引导向市场配置过度，当企业在综合利用有效益时，企业为追求利益最大化自然会注重综合利用工作，辉钼矿伴生的白钨矿在前几年辉钼矿价格高，白钨价格低，白钨矿回收率也低，企业将相当一部分伴生白钨矿丢进尾矿库，这几年辉钼矿价格大幅回落，白钨矿价格回升，企业回收白钨矿的积极性空前高涨。