完善我国矿业产权制度探讨

鲍荣华，陈龙桂，周进生

(1.国土资源部信息中心，北京 100812；2.国家发展改革委员会国土开发与地区经济研究所，北京 100038；3.中国地质大学(北京)，北京 100083)

1 我国矿业产权制度的构成

西方学者关于产权的共同认识是：①产权是一种权利，而且是排他性权利，它是能够平等交易的法权，而不是不能进入市场的特权。产权构成市场机制的基础和运动内容，否则便没有市场经济。②产权也是规定人们相互行为关系的一种规则，并且是市场经济社会最基本的规则。③产权是一组权利束，它可以分解为多种具体权利，并统一呈现一种结构状态。

中国学术界的观点认为：广义产权包括所有权、支配权，狭义产权是在市场交易中对财产的具体支配权，本质是与生产相关联的对资产的支配权及相应的责任限制。产权制度是规定财产在市场经济中的运动规则，基本功能在于明晰产权，明确排他性，即明确与风险责任相对应的市场交易权利。

矿业产权是指矿产资源的所有权及矿业权，是在矿产资源所有权基础上，派生出的矿业权能的集合，矿业权乃矿产资源所有者保留部分收益权和处置权后授让出去的权利，是对矿产资源进行具体勘探、开采以及经营的权利，是在一定时期、一定范围的矿产资源的占有、使用、收益和处置权利，区调等基础地质工作权应属于国外的非排他性勘测权，理论上不可以交易，而探矿权和采矿权则是排他性的，可以平等交易，而所有权是不能进入市场的特权，所有权通过一定方式授让出去的探矿权和采矿权构成矿业权。

可见，矿业权是有限制条件的权利：第一，矿产资源所有者只是将其拥有的部分矿产资源让渡给某个受让主体，即只让渡一定范围内的矿产资源；第二，让渡的是一定时期内对这些矿产资源的占有、使用、收益和处置权，期限到了所有者将会给与办理延期或收回矿业权；第三，矿产资源所有者让渡的只是一定时期、一定范围的矿产资源的部分收益权及部分处置权利，所有者要保留向矿业权授让者征收各种租、税、费的权利，还要保留最终处置权。

矿业产权制度包括：矿产资源所有者登记勘测权、设置出让探矿权和采矿权的方式及矿业权出让、转让、维持、取消等一系列管理法规制度。由《宪法》、《矿产资源法》、《物权法》、相应的配套法规及临时性的政策文件构成了我国矿业产权制度体系。

2 我国探矿权、采矿权数量及其变化

近年,我国有效采矿权数量呈下降趋势。改革开放初期，受“大矿大开，小矿放开，有水快流”的政策指导下，矿业权出让过多过滥，1998年3个配套法规出台之后，各省(市、区)通过建章立制，整顿规范了矿业权，使采矿权数从最高的1994年的28.88万宗减少至2006年的11.07万宗，以至 2011年的10.6万宗，而矿业总产能却增加了2倍多。

我国新立采矿权也呈下降趋势，从2006年的16745宗下降至2011年的5951宗；有偿出让采矿权也呈下降趋势，从2006年的14636宗降至2011年的5474宗，探转采为476宗，协议出让595宗，招、拍、挂出让4879宗。

探矿许可总数呈上升趋势。截至2011年底，全国勘查许可证总数3.58万个，比2006年增长27.52％，新立勘查许可证1344个，申请审批为806宗，协议出让108宗，招、拍、挂出让430宗。

非油气矿业权出让总数。截至2011年底，全国共有探矿权35152个，勘查面积75.91万km2，其中，34个重要矿种30782个，占全国的87.6％，前5位分别是金、铜、铅、锌、铁、煤。全国非油气采矿权共有106632个，设计生产规模147.18亿t，其中，34个重要矿种24893个，占全国的23.3％，前5位分别是煤、铁、金、铅锌、矿泉水。煤炭探矿权共有2000多个；煤炭采矿权1.3万个左右。

油气矿业权审批。2011年共受理油气(含煤层气)探矿权申请438个，批准481个(含2011年以前受理的申请)，面积201.8万km2；受理采矿权申请15个，批准10个，面积2769 km2。截至2011年12月31日，全国共有油气矿业权1740个，面积435万km2，其中探矿权1085个，面积423.3万km2(含煤层气98个，面积5.3万km2)；采矿权655个，面积11.7万km2(含煤层气9个，面积1292km2)。

“十一五”期间，共转让矿业权12267宗，合同金额637.9亿元，较“十五”末，转让宗数增加34％，合同金额增加1.75倍。

3 目前我国矿业产权制度存在的问题

3.1 缺乏稳定的管理思想和长效调控机制

我国矿业权出让管理忽紧忽松，一会放一会收，管理思想不稳定。前些年盲目鼓励大开发，大量中小规模出让采矿权，导致了矿业开发秩序的混乱，近些年又进行煤炭、钨矿、稀土开发的治理整顿、整合工作，临时组织力量进行联合监管，缺乏稳定的延续性的管理思想、长期有效的调控机制。

3.2 采矿权出让和已有探矿权结合不够紧密

我国《矿产资源法》(1996年)第三条规定：“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。”这种规定是过去计划经济体制下探采分离制度造成的延续，它给矿业权出让和管理带来了一系列问题。

目前，我国的由探矿权转成采矿权的比例较少，大部分要通过协议出让、招拍挂形式有偿出让。好多矿产地的一个探矿权勘探的一个矿产地后来设定了多个采矿权。

一些采矿权出让和探矿权脱离，导致矿山数量过多、规模过小。

探矿权人找到和探明的矿的矿业权具有整体性，应作为一个整体或按科学方式分成2～3个矿山进行开发，同时应该保证探矿权向采矿权的自然转化，即探勘权持有人将拥有采矿权的优先权、保留权，除非其放弃权利，否则不应将采矿权授予他人。

设立采矿权太多，导致了某些资源的过度开发。2007年，全国有煤炭矿产地2700多个，而小型以下矿山就有23141个，平均一个矿产地开8个以上的小矿；一个矿产地多证开发，既使开发速度过快，又浪费资源，因为不同的许可证之间还要留有隔离带。我国煤矿产地以大型为主，但开采规模偏小。我国煤炭大型矿山储量占63％，而过去大型以上矿山产量只有48％，小型矿山储量所占比例为28％，而过去小煤矿产量所占比例却高达36％。导致了某些煤炭资源的过度开发。由于矿山企业数量多、规模小，管理困难，造成一系列的资源、环境、安全问题。我国目前大中型矿山数量占全国矿山总数的10％以下，大部分都是小型矿山，小矿山太多，造成了资源的分割散和过度开发，同时在建矿山时投资也比较低，很难达到技术、环境、安全标准，给以后的开发、监督管理带来了很多隐患。

3.3 探矿权和采矿权出让定位成市场行为对合理开发利用不利

前些年一些专家学者撰文，把国家“出让”探矿权、采矿权列入矿业权一级市场，将矿业权“转让”列入矿业权二级市场，后来成为人们的习惯认识。其实，矿业权出让是国家依法行政管理的重要方面，主要应强调国家通过行政审批出让矿业权，而不应认为是出卖矿业权，在矿业权出让时，既要考虑权利主体利益，也要考虑国家利益和社会公共利益。因为矿产资源是有限性的、不可再生的，具有战略性和政治性，关乎国家的整体和长远利益，矿业权的立法宗旨是，不仅需要保护矿业权人的利益，同时要考虑国家整体和长远利益及社会公共利益，必须通过统一规划、严格控制、限制性许可使用、严格监督管理，在不影响或少影响环境基础上，节约可持续科学合理开发利用，而不是谁给钱、谁出钱多就卖给谁，无限度地出让矿业权。实际上，主要以市场方式出让采矿权，容易导致采矿权过多、过小、过滥，出让失控等问题。

国外对矿产开发方案、环境影响评估报告的评价、审查是非常严格的，很多时候管理人员要亲自去做勘查、研究工作的，很多企业虽然取得了探矿权，投入了大量的资金做找矿勘探工作，找到及探明了大量经济可采资源，但当地管理部门从环境等各个方面考虑，未必能批准采矿权，在探矿权人的权利有效期内，也不会批给别人。很多资源大国是不主张快速开发本国资源的。而我国过去有些地区，为了增加财政收入，把中小矿采矿权都有偿出让了，把一些大矿也切成小块有偿出让了采矿权，据统计，我国目前出让的每个采矿权的平均价款只有300万～500万元/宗。导致采矿权过多、过小、过滥。过去我国山西小煤矿开采混乱，就是这方面的典型例子，现在内蒙要步后尘，陕西管得比较好。今后新疆煤炭开发要防止这方面问题出现。

3.4 矿产资源法律规定远远落后于管理实际

矿产资源法规法律体系建设是我国矿业产权的核心部分。我国矿产资源法律法规体系自1986年《矿产资源法》颁发实施，1996年进行了第一次修正后，再未改动。自2001年加入WTO以来，我国经济形势及矿产资源开发利用形势都发生了很大变化，我国市场化程度提高，逐步融入世界经济一体化浪潮之中，实施的很多矿产资源管理政策、规定已超过现行法规，《矿产资源法》等法规远远落后于实际管理政策、规定。

4 完善我国矿业产权制度的对策建议

4.1 分成主要矿产、战略矿产、普通矿产，制定不同的法律规定及矿业权管理办法

将煤、铁、锰、铬、铝、白银、钛、镍、铅、锌、钒、锡、锑、铂族、硫、磷、白云石、菱镁矿、金刚石、高铝黏土、石膏、石棉、水泥灰岩等能源、金属，以及价值大、储量多有特别用途的矿产划为重要矿产，由省级以上管理，要有限制的成较大规模出让矿业权。

将石油、天然气、铜、黄金、钨、锡、锑、钼、稀土、钾盐、铟、锂、铀、萤石、重晶石、石墨等列入战略矿种，规定由国家级主管部门统一管理。

其余矿产，如砂石、石料等为普通矿产，可以由县级管理，出卖开采权。

4.2 将勘测和探矿划分成两个阶段，分别授予勘测证和探矿证；采矿权分为采矿保留权和采矿权，分别颁发许可证。规定只有排他性勘查许可证持有者才能取得采矿权

区调、大范围普查找矿的许可证应该是非排他性的，应规定这种许可证持有者不能自由处置其勘探行为中开采的产品，其探矿权不允许转让。建议将勘测和探矿划分成两个阶段，分别授予勘测许可证和探矿许可证；同时将采矿权分成采矿权保留权和采矿权，以保证探矿权持有者拥有优先采矿权，为探矿权持有人留一个在勘探完毕申请开采权之前的准备时间，使其能有两年左右的时间在资金、技术方面做准备。规定只有排它性勘查许可证持有者才能从矿产资源管理部门获得采矿权，其他公司企业不能获得采矿权(此条适用主要矿产、战略矿产)。

4.3 严格控制采矿权出让，出让前管理部门要做充分的调查评价，禁止出让对环境、资源、市场影响大的采矿权

要求采矿权申请者提出开发利用方案、环境影响评估报告、勘查报告、环境恢复方案、抵押金等。采矿申请报上后，要进行公示，管理机关要有充分的人力、财力、物力，去进行实地调查、勘测，然后再做可行性评估、论证，并且要充分征求矿产资源所在地政府和居民的意见，经过充分协调，确定有没有大问题和障碍后，才能给予批准与否的答复，签订采矿租约，政府管理部门要严格控制采矿权出让，实现矿产资源的节约、可持续开发利用(此条适用主要矿产、战略矿产)。

4.4 建立矿产资源勘探、开发日常监督机制，监督矿山企业健全采矿成本，依市场规律开发

近些年，我国社会资金大量涌人矿产采、选、冶行业，尤其是煤炭、油气及贵金属和有色金属业，盲目建厂、矿，造成过度开采，冶炼和加工能力过剩，有些甚至在国外矿山纷纷停产关闭的情况下还大量生产，一些优势矿产大量开采，其产品廉价供应其他国家，导致我国优势资源的快速耗竭，环境严重污染，我国的矿业经济脱离了市场供需规律，畸形发展。主要原因之一，是我国矿产品成本构成不全，导致矿山企业的非正常经营，恶性竞争，我国的矿产品成本中有五个方面投入缺失或不足，包括：①找矿、勘探费用；②环境污染防治投入；③安全设施投入；④机械和技术建设投入；⑤劳动力投入。

矿业开发成本大量缺失，使我国矿业畸形发展，国内狂热炒卖探矿权、采矿权，盲目投资矿山和冶炼厂，矿产资源过度开发，低价出口，矿产资源快速耗竭，矿山环境污染严重。外国对我国进行反倾销制裁。亟须健全监督管理法律制度，使矿业企业依法建设、开发，补全矿业投入，使我国矿山企业与外国企业在同一起跑线上竞争。

规定哪个机构批出的矿业权就由哪个机构负责监督管理，出了问题就追究其责任。

4.5 完善矿业权出让法规制度，严格管理探矿权和采矿权的出让。

我国现行的矿产资源法律法规体系建设尚不完善，一是现行的矿产资源法律法规体系建设尚不能完全满足社会经济发展的需要。从《矿产资源法》第一次修订至今已过去十几年，在我国2001年加入WTO后，市场经济广泛发展，我国的社会经济形势、矿业形势和法制环境发生重大变化，而现行矿产资源法律和法规未能及时作出相应调整。二是，矿业权的法律制度的核心是《矿产资源法》，其很多规定过于原则，一些基本的、重要的法律规定只见于较低层次的法规文件，有的只能依据国务院相关部门及国土资源部发布的规范性文件进行调整，法规层次低，规定散乱，不便于执行。三是矿业产权法规体系内部结构协调性、关联性不够。如一般法与特别法、下位法与上位法、中央层次与部门、地方法规文件之间的协调性不好，导致执法效率的低下。

我国对矿业产权的宏观控制和管理，主要在矿业权的出让环节，其次才是后续的勘探、开采环节监督，我国必须尽快完善矿业权出让的法规制度，严格控制探矿权和采矿权的出让。国家政府出让矿业权时要严格控制规模、数量，同时要严格考察受让主体资格。避免盲目出让，只注重出让，而不控制国家整体开发规模，疏于跟踪管理的错误做法重演。主要矿种和战略矿产不能出让小矿采矿权。

[1]鲍荣华.作为用益物权的矿业权的管理制度建设[J].国土资源情报，2009(6)：25-26.

[2]鲍荣华.矿业权管理法规制度国内外对比研究[J].国土资源情报，2007(11)：5-6.

[3]鲍荣华.对矿业权有关理论和管理的探讨[J].国土资源情报，2005(11)：44-45.

[4]袭燕燕,李慧.我国矿产资源法律体系建设展望[C]∥中国地质矿产经济学会2011年学术年会论文集.北京：中国国土资源经济研究院，2011.

[5]居昊.国有产权委托——代理制度研究[D].北京：中国政法大学，2000.

[6]张军.现代产权经济学[M].上海:三联书店,1991.

[7]鲍荣华，周进生.矿业权管理与矿业开发政策研究[M].北京：地质出版社，2010.

[8]国土资源部.国土资源综合统计年报2012[M].北京：地质出版社，2012.