江西山洪灾害防治实践及思考

李世勤，邱啟勇，王述强

（江西省防汛抗旱指挥部办公室，330009，南昌）

一、江西山洪灾害主要特征及分布规律

江西是一个山洪灾害多发省份，每年都有大小不同的山洪灾害发生，一般均属短历时的暴雨所致。暴雨导致的山洪致使溪河洪水暴涨，农田、道路、村庄洪水泛滥，伴随泥石流、山体滑坡等现象，往往造成人员伤亡、财产损失、基础设施毁坏以及环境资源破坏等。

1.主要特征

一是季节性强、频率高。江西省汛期是4—9月，主汛期为4—6月，这一时期也是山洪灾害多发期。据不完全统计，全省80%以上山洪灾害发生在主汛期，尤以6月发生居多，且大的灾害基本都发生在五大江河上中游各支流。

二是随机突发性强。全省五大河流同时大范围暴雨发生概率较低，而小范围暴雨或局部大暴雨发生概率相对较高。这种暴雨的发生有极强的随机性，发生的空间和时间都难以及时准确预报。降雨历时短，强度大，从降雨到山洪形成一般只有2～3小时，甚至在1小时以内，极易造成灾害。

三是山洪灾害的主要类型为山体滑坡和山溪洪水。一旦发生高强度暴雨，山区山体滑坡就大量出现，小则造成交通中断，破坏基础设施，大则出现人员伤亡。暴涨暴落的山溪洪水往往造成农田和房屋受淹，冲毁道路桥梁堤坝等基础设施，极易造成重大财产损失。

2.分布规律

江西省山洪灾害分布不均匀，区域性明显，暴雨中心都集中在山区。据实测资料分析，赣东北怀玉山山区、赣东武夷山山区、赣西北幕阜山山区、赣西九岭山山区和武功山山区、赣南九莲山附近等都是江西省的暴雨中心，也是山洪易发区；滑坡灾害主要集中在宜春、抚州、赣州、上饶、吉安、九江等市。江西100个县市中共有90个县市承担有山洪灾害防治任务，按照《江西省山洪灾害防治规划》，全省山洪灾害防治区面积约120511 km2，占总土地面积的72.2%；重点防治区涉及49个县（市、区），面积达43092 km2，人口678.46万人。山洪灾害严重影响山丘区社会稳定和经济发展，是江西当前防汛工作的重点和难点。

二、导致山洪灾害的主要因素

1.自然因素

江西三面环山，东北是怀玉山脉，东面有武夷山脉，南部是南岭高地，西部有罗霄山脉，西北有幕阜山脉，山丘地面积大，约占全省土地面积的78%；境内沟河水系发达，全省集水面积大于10 km2的河流共有3771条，其中10～100 km2的河流共有3225条，100～300 km2的河流共有302条，流域形状多呈扇形或羽毛状。江西部分山区地表土层结构松散，岩层风蚀严重，保水能力差，遇雨即产生地表径流，形成洪水。同时，江西地处近海内陆，雨量相对充沛，平均年降雨量1638 mm，但降雨时空分布极为不均，每年4—6月是江西降雨集中期，降雨量接近全年降雨量的一半。江西短历时暴雨强度相对较大，各雨量观测站1小时最大降雨量一般为80～120 mm；特殊的地貌、流域特征和地表土层结构及水文气象特征决定江西是一个山洪灾害多发省份。

2.人类活动因素

除自然因素外，人类活动的影响也是诱发山洪灾害的重要因素。由于江西山地面积大，山区建设用地历来十分紧张，广大山区群众往往削坡建房，甚至沿河建房、傍山建房，这些区域极易受到洪水或泥石流、滑坡的冲击。此外，工业弃渣挤占河道现象也时有发生，一方面降低河道行洪能力，水位抬高加剧，另一方面加剧了山洪、泥石流和滑坡破坏力。同时山区开荒造地、道路建设、矿产资源开发对山区地表稳定和流域蓄水能力也产生了负面影响。

三、主要措施

1.全力推进山洪灾害防治非工程措施建设

江西省委、省政府高度重视山洪灾害防治工作，根据江西现阶段防洪的突出问题，提出山洪灾害防治是江西省防汛工作三个重点之一，并把“确保山洪灾害不造成重大伤亡”作为全省防汛总目标之一；2006年明确提出 “用3年时间，在山洪易发区初步建立山洪灾害预警系统”的目标；2009年，有7个县市列入国家山洪灾害防治非工程措施试点县建设；2010年共有32个县启动山洪灾害防治非工程措施建设。所有具有山洪灾害防治任务的县、乡均初步编制了山洪灾害防治预案。江西在山洪灾害防治非工程措施工程建设中的主要做法是：

一是认真分析山洪灾害规律，把降雨量、水位监测作为基础，合理布设雨量水位站网。目前江西省山洪易发区雨量站网密度一般是每30km2一站；一般防治区雨量站网密度一般是每50km2一站；水位站重点布设在受山洪威胁的乡镇和群众相对集中的村，具体站址选择要充分考虑预警发布的时间。

二是充分整合现有资源，着力实现与其他各项目建设站网的监测信息共享，重点是将水文监测站网与山洪监测站网结合。

三是努力实现项目建成后持续发挥作用，强化分工合作与后期项目运行的保障措施，根据项目特点明确项目建设运行职责。在项目设计和建设中，明确山洪灾害防治自动雨量水位监测站由水文部门负责运行管理，县级平台由县防办负责运行管理，末端预警广播系统及预警设备由乡镇防办负责。这样将有力提高项目设计建设的参与程度。项目设计阶段水文部门、县级防汛部门充分参与，可确保站网布设相对合理；建设阶段水文部门、县乡各级防办必须随施工单位参与每一处雨量水位站的施工，水文部门负责技术指导，当地县、乡防办负责施工协调，保证了施工质量；末端预警广播系统建设安装点由乡镇防办工作人员逐一定位，使用人员跟随安装，施工单位对使用人员现场培训。上述措施确保了监测项目建设质量，推进了项目建设进度，为后期运行保障打下坚实基础。

四是根据山洪灾害防治的特点和技术要求，明确县级防办为山洪预警的主体，同时充分利用现有网络平台，实现监测预警信息省、市、县全面共享。有效增强了省、市对各地山洪灾害预警情况的了解、监督和指导作用。

五是合理划分项目建设单元，合理组织项目建设。根据项目技术特点，确定了山洪灾害防治非工程措施项目主要由暴雨洪水监测系统、信息汇集及计算机通信网络系统、山洪灾害预警平台系统、乡村末端预警子系统及防御预案体系等五部分组成，由省项目办统一招标并组织实施。这样一方面保证了项目技术的统一性，解决了县防办技术力量不足的问题；另一方面也保证了现有雨量水位监测资源整合的顺利进行。

六是与防汛抗旱指挥系统平台相融合。江西正在将山洪灾害预警系统平台融合于防汛抗旱指挥系统之中。

七是强化工程建设技术档案工作。江西省全部雨量水位监测站均建立监测站考证档案，明确站名、建设时间、管理单位、看护人员、设备规格、生产厂商、项目承建单位、所处位置、所属小流域、预警指标、预警保护区域、照片等信息。

2.建立健全基层防汛体系

一是建立乡镇防汛机构。为强化乡镇防汛能力，全省1598个乡镇防办全面建立。乡镇防办办公设施设备到位，乡镇内水库防洪预案、圩堤防洪预案、山洪灾害防治预案、水工程基本资料及分布图、人员转移安置示意图、山洪灾害防治明白卡等资料基本建档，行政首长负责制、防办主要工作职责、防汛值班制度、圩堤和小型水库巡查报汛制度、信息报送制度等各类制度基本建立。

二是建立以村组户为核心的防御体系。结合基层工作特点和当前农村实际，与农村现有基层组织相结合，成立了村、组、户山洪灾害防治组织，落实了各级责任人和联络方式。

三是建立小型水库安全管理员制度。全省9000多座小型水库都配备了安全管理员。

四是编制乡镇山洪灾害防治预案。为更好地规范和指导各乡镇山洪灾害防治工作，2007年省防指根据国家防办编制的《山洪灾害防御预案编制大纲》，并结合江西省的实际编制了 《江西省乡镇山洪灾害防御预案》，就落实责任制体系、监测预警措施、人员安全转移方案和应急抢险救灾等各项具体措施作出了明确要求，具有较强的实用性和可操作性。

3.加快病险水库除险加固工程建设及中小河流治理

江西省病险水库除险加固工作从1998年开始以来，各地加大投入力度，一大批大中型病险水库消除了安全隐患。666座国家规划内重点小（1）型病险水库中，2010年开工的232座大部分主体工程已完工，2011年开工建设434座。2011年10月，江西正式启动小（2）型病险水库除险加固工程建设，列入规划的小（2）型病险水库共6605座。按照要求，2284座重点小（2）型水库和1728座一般小（2）型水库要力争在2013年汛前、确保在2013年年底前完成除险加固，其余2593座一般小（2）型水库要力争在2015年汛前、确保在2015年年底前全面完成。

江西省中小河流数量多，分布广，有260多条流域面积200 km2以上的中小河流。中小河流的防洪设施大多存在标准低，堤防险工险段较多，防洪保障体系不健全等问题。据统计，江西约有90%的中小河流达不到规定的防洪标准，29个县城、780多个乡镇处于未设防状态，中小河流的防洪工作仍处于 “大雨大灾、小雨小灾”的局面。2010—2011年，江西已完成国家规划内42个中小河流近期治理项目，2012年要完成62个中小河流近期治理项目。

四、山洪灾害防治存在的问题

1.隐患点多面广，防御难度大

江西山洪地质灾害影响区域12万km2，占全省总面积的72.2%，涉及2151万人，又多处边远山区，加之山洪地质灾害影响因素多，具有隐蔽性，又处于经常变化之中，防御难度大。近年，在山洪灾害隐患点以外区域也曾发生过造成重大损失的灾害事故。

2.防灾抗灾基础薄弱

山洪灾害易发区的小流域堤防体系不健全，两岸坍塌严重，一些防洪设施防御标准低，难以发挥防护作用，一旦山洪暴发，沿河村庄、道路、农田极易受损，人员安全难以保障。

3.预警系统中存在技术难题

一是灾害性天气气象预报难度大，雨量具体大小和降雨落区预报不准确，事先预警无法明确定位。二是目前建设的非工程措施中预警指标多为经验数据，精度难以满足预警要求，需加大研究力度。三是乡村末端预警广播系统市场产品不足，缺少统一的技术标准，需尽快出台预警设备的统一技术标准。

4.防灾避灾认识不到位

在过去的工作中，存在“重城市轻农村，重平原轻山区，重大江大河轻中小河流”现象。山区部分群众对山洪灾害认识不足，防灾意识淡薄，常抱有侥幸心理，目前仍有不少切坡建设、河滩建房、严重侵占河道行洪断面的现象发生。

5.部分农村建设规划管理不到位

一是农民建房欠规划。村级很少统一规划农民建房用地，农民没有规划建设用地可选，在不占用良田的情况下，农民只得在山坡下切坡建房。二是农民建房审批监管欠力度。长期以来审查把关不严也是农民切坡建房和山谷沟口建房的主要原因。

五、对策建议

1.利用现代科技，做好科学预警

近年，江西大力开发山洪灾害预警系统，对发布预警、提前撤离产生了直接作用，但由于财力有限，只是进行了初步建设，需要通过国家山洪灾害防治非工程措施项目建设进一步完善。同时，要组织专门技术力量抓紧开展扎实细致的调研工作，科学确定临界雨量，提高小流域洪水预报水平和精度，利用现代地理信息系统和卫星技术，完善系统功能，做到科学预警、有效撤离。

2.强化山洪灾害防治非工程措施运行管理

目前，国家正在加大投入力度，全面开展山洪灾害防治非工程措施项目建设。要根据项目建设的内容和特点，研究制定可行的管理办法，落实运行维护管理经费，进一步提高防办人员素质，保障工程正常运行，切实发挥长期效益。为确保全省县级山洪灾害预警系统和正在开展的山洪灾害防治非工程措施正常运行，江西省已经明确水雨情监测系统由水文部门进行维护管理。建议国家有关部门尽快出台包括山洪灾害防治非工程措施在内与防汛抗旱非工程措施相关的设施设备运行管理标准，为基层落实运行维护经费列入地方财政预算提供依据。

3.加大宣传力度，增强群众防范意识

针对防灾意识薄弱和转移难的问题，各地要结合实际案例，采用广播、电视、宣传栏等方式大力宣传山洪灾害的防御常识，着力增强群众防灾避灾意识。每年汛期是山洪灾害的多发期，各级政府要组织有关部门对居住在危险区的群众开展防灾、避灾演练活动，不断提高群策群防能力，防患于未然。

4.立足长远，做好避灾规划

目前，山洪灾害只考虑了如何避免人员伤亡，房屋避灾、农业避灾等考虑较少，不能从根本上解决问题。因此，山洪灾害防灾避灾应立足长远，从省级层面制定各项优惠政策，集中各方面资金，结合新农村建设和山区扶贫开发等工作，为建在易发生泥石流、山体滑坡等高危地区的居民住房做出整体搬迁规划，实行移民建镇、集中居住或新建居民新村。2011年黎川县德胜关镇遭受严重山洪灾害，目前正在实施将该镇茅店村整村搬迁计划，通过搬迁，主动避灾，实现人与自然和谐相处，从根本上解决山洪灾害威胁问题。同时建议国家统一出台防御自然灾害的抗灾标准。

5.大力开展中小河流及山洪沟治理

近年，在国家大力支持下，江西正在开展中小河流治理项目建设，并发挥了一定的效益。2011年6月10日，位于赣西北的九江市修水县遭遇罕见特大暴雨袭击，引发山洪，城镇被淹，其中白岭镇灾情尤其严重。而与其一山之隔的大桥镇，尽管同样遭遇特大暴雨侵袭，却没有发生明显灾情，显示出大桥镇中小河流治理在抗洪减灾中发挥出的巨大作用。要进一步加大力度，采取有力措施，全面完成中小河流和山洪沟治理工作。

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