提高山洪灾害防御能力撑起人民群众“生命的保护伞”：全国山洪灾害防治县级非工程措施项目建设综述

本刊记者 张 凯 韦凤年 通讯员 尚全民 黄先龙 左吉昌

2010年8月甘肃舟曲发生的特大山洪泥石流灾害，引起了党中央、国务院的高度关注，也再次给人们敲响了警钟。近年，受特殊的自然地理环境、极端灾害性天气以及经济社会活动等多种因素的共同影响，各地山丘区洪水、泥石流、滑坡灾害频发，造成的人员伤亡、财产损失和基础设施损毁、生态环境破坏十分严重，集中暴露了我国山洪灾害防治的突出问题和薄弱环节。山洪灾害已成为我国防洪减灾工作中亟待解决的突出问题，加快山洪灾害防治是关系我国经济社会发展全局的一项重大紧迫任务。

2010年9月15日，国务院常务会议审议并原则通过了关于切实加强中小河流治理和山洪地质灾害防治的若干意见。为全面贯彻落实党中央、国务院的决策部署，2010年11月水利部会同财政部、国土资源部、中国气象局启动了全国山洪灾害防治县级非工程措施项目建设，计划用3年时间，初步建成覆盖全国1 836个县级山洪灾害防治区的非工程措施体系，全面提高山洪灾害防御能力，最大程度地减轻人员伤亡和财产损失。

全国山洪灾害防治县级非工程措施项目建设全面启动以来，在各级政府和有关部门的关心重视下，项目建设正有序推进。

人命关天，山洪灾害防治意义重大

山洪灾害历来是我国防治任务最为艰巨的自然灾害。我国山地丘陵面积约占国土面积的2/3，自然条件复杂，降雨时段集中，极端天气频发。广大山区山高沟深，河谷纵横，地势起伏大，谷坡稳定性差，地表风化物和松散堆积物厚。同时，山丘区人多地少，生产生活空间狭小，不少城镇或居民点坐落在泥石流沟口、河谷沿岸甚至滑坡体上，加之炸山开矿、削坡修路等活动对山体稳定带来的影响，决定了我国山洪灾害多发、易发、频发、重发的特点。全国29个省、自治区、直辖市、兵团，274个地级行政区，1 836个县级行政区有山洪灾害防治任务，防治区面积达到463万km2，涉及人口5.6亿人，其中重点防治区面积97万km2，影响人口1.3亿人，7 400万人受到直接威胁，防御形势十分严峻，治理任务极为艰巨。

山洪灾害已成为威胁人民群众生命财产安全的突出隐患。山洪灾害破坏性强，一旦发生往往给山丘区造成毁灭性灾难。近年，我国突发性、局地性极端强降雨引发的山洪灾害频繁发生，造成死亡人数占全国洪涝灾害死亡人数的比例呈递增趋势。据统计，20世纪90年代以前，全国每年山洪灾害死亡人数约占洪涝灾害死亡总人数的2/3，进入新世纪以来已上升到80%左右。2011年全国因山洪灾害造成的死亡、失踪人数，占洪涝灾害死亡、失踪总人数的83%。山洪灾害导致大量群死群伤事件，严重破坏基础设施和生态环境，直接影响广大人民群众生产生活，迫切需要加快防治步伐。

山洪灾害防治仍然是我国防洪减灾体系中的薄弱环节。经过多年持续建设，我国大江大河治理取得明显成效，但山洪灾害防治区尚未开展全面、深入的普查和排查，大量隐患点未被发现；雨水情监测预报设施和预警手段严重不足，灾害预警信息传递和人员转移较为困难；基层群测群防体系还不完善，尚未建立覆盖到县乡村组户的组织体系和“纵向到底、横向到边”的预案体系；一些地方山洪灾害防治宣传教育、培训力度不够，基层干部群众防灾减灾意识淡薄，自防自救能力不强。因此，迫切需要在继续加快大江大河大湖治理的同时，进一步加大山洪灾害防治力度，尽快改变被动局面，整体提升我国水旱灾害防御能力。

试点先行，为全面启动项目建设打下坚实基础

党中央、国务院高度重视山洪灾害防御工作。2006年国务院批复《全国山洪灾害防治规划》，启动实施山洪灾害防治试点建设，2009年将试点范围扩展到全国103个县市区。通过几年的努力，建设收到良好效果，在山洪灾害防御中发挥了重要作用，被广大基层干部群众誉为“生命的保护伞”。

山洪灾害防治非工程措施建与不建大不一样，建多与建少大不一样。如2010年5月上旬，江西赣州市定南、寻乌、安远、全南等县降特大暴雨，定南县鹅公镇高湖站36小时累计降雨量高达450 mm，24小时降雨量高达335 mm，均为该地区有记录以来最大值。省、市、县通过山洪灾害监测预警系统，实时监测降雨情况，及时向有关市县和乡镇预警，59个乡镇提前转移1.75万人，转移人员中有800多户房屋倒塌，避免了3 000余人伤亡。6月18日，黎川县6小时平均降雨量达148 mm，德胜、日峰、潭溪等乡镇山洪暴发，全县倒塌房屋1万余间，由于预警及时，3万余人提前转移，无一人死亡。此外，福建省建瓯、建宁，河南省卢氏、南召，湖南省安化等试点县都取得了显著的防灾减灾效益。

在试点建设过程中，各地创造出不少符合实际、管用有效的经验和做法，如因地制宜，加密雨水情监测；多措并举，强化信息发布传送；科学防控，建设监测预警平台；落实责任，建立健全组织体系；有效应对，完善防御预案体系；群测群防，加强宣传培训演练；注重积累，不断加强能力建设；以点带面，充分发挥示范效应。通过试点建设，已经初步探索出一套符合我国国情的山洪灾害防治经验和做法，为加快实施全国山洪灾害防治规划，全面启动山洪灾害防治县级非工程措施建设奠定了坚实基础。

准确把握，确保如期完成建设目标任务

山洪灾害防治非工程措施建设是一项较为复杂的系统工程，3年内要完成全国1 836个县级山洪灾害防治区的非工程措施体系建设，时间十分紧迫，任务异常繁重。在全国山洪灾害防治县级非工程措施建设启动视频会议上，国家防总副总指挥、水利部部长陈雷指出，确保如期完成建设目标任务，必须准确把握好以下几个方面：

第一，准确把握山洪灾害防治非工程措施建设的总体要求。要深入贯彻落实科学发展观，牢固树立以人为本、生命至上的理念，坚持以防为主、防治结合的原则，优先考虑近年山洪灾害发生频繁、人员伤亡重的县，优先考虑山洪防治区面积大、影响人口多的县，统筹考虑前期工作基础扎实、建设管理和运行维护规范的县，以监测预警设施、监测预警平台、防御转移预案、组织责任体系、宣传培训演练等非工程措施为重点，充分发挥中央和地方两方面积极性，力争用3年时间初步建成覆盖全部山洪灾害防治区的监测预警系统和群测群防体系，实现预警及时、反应迅速、转移快捷、避险有效，全面提高山洪灾害防御水平。

第二，准确把握山洪灾害防治非工程措施建设的基本原则。一是坚持非工程措施与工程措施相结合。立足于综合防御，以非工程措施为主，注重主动预防和避灾自救，最大程度减少人员伤亡。同时，对严重威胁城镇或集中居民点、重要设施的山洪沟、泥石流沟和山体滑坡，要突出重点，逐步开展治理。二是坚持专业预防与群测群防相结合。在不断提高山洪灾害专业预测预报水平的同时，把建立健全基层防御组织体系、加快预警信息传递、提高群众自救互助避险能力作为重点，充分发挥群测群防体系作用，特殊情况下“乡自为战，村自为战”，机动灵活地应对突发山洪灾害事件。三是坚持应急转移和避灾安居相结合。在重点做好应急转移避险、避免重大人员伤亡的同时，科学评估灾害风险，实施避灾安居，新建城乡居民住房选址要避开山洪灾害风险区和隐患点。四是坚持项目建设与运行管理相结合。在扎实搞好项目建设的同时，要落实运行管理机构人员和工作责任，加强运行管理人员技术培训，健全运行管理维护制度，将运行维护经费列入各级财政预算，确保系统长期稳定发挥防灾减灾效益。

第三，准确把握山洪灾害防治非工程措施建设的实施机制。山洪灾害防治非工程措施建设资金由中央与地方共同承担。中央财政年度补助资金按照定额补助、省级包干、省内统筹的原则，由各省、自治区、直辖市根据当年纳入建设范围县的任务量等因素，确定每县中央财政补助资金规模。各省水利部门要会同财政、国土资源、气象部门，逐县编制山洪灾害防治县级非工程措施建设实施方案，并在此基础上形成省级年度实施方案，确保建设内容、技术方案符合有关技术标准和要求，为推进山洪灾害防治非工程措施建设提供科学依据。

狠抓落实，全力推进项目建设

全国山洪灾害防治县级非工程措施项目建设全面启动以来，各地、各有关部门以对人民群众生命财产高度负责的精神，加强协调，精心组织，攻坚克难，全力推进，项目建设取得了很大进展。

为加强组织领导，水利部成立了山洪灾害防治工作领导小组，加大与财政、国土资源、气象等部门的沟通协调，加强对地方工作的指导、检查。其他相关部局也加大了协调工作力度，落实中央补助资金，开展督促检查。各省（自治区、直辖市）相应成立了领导小组和项目办公室，具体负责项目的组织实施。湖南省在长沙市宁乡县召开山洪灾害防御现场会，湖南省委书记周强、省长徐守盛等主要领导出席并作出全面安排和部署；福建省委、省政府统筹全局，大力协调财政、气象、国土、广电和民政等有关部门，整合现有资源，强化部门分工合作，有力推进山洪灾害防治县级非工程措施项目建设。

为落实建设资金，各级财政部门加大投入力度。2010年10月、2011年6月，财政部先后两次共下达中央财政补助资金38亿元，用于补助1 100个县的项目建设，2011年9月底又下达了2012年度736个县的中央补助资金预算计划，为3年时间初步建成覆盖全国1 836个县级山洪灾害防治区的非工程措施体系提供了资金保障。地方水行政主管部门积极争取财政支持，落实资金，目前2010年度500个县的地方建设资金已落实6.63亿元，2011年度600个县的地方建设资金已落实4.72亿元。其中河南省2010和2011年度项目1.74亿元地方建设资金全部由省级财政负担并已落实到位，2012年项目4 800万元地方建设资金已经纳入省级财政预算；福建省级财政累计到位地方建设资金1.04亿元，用于水利、气象、农村有线广播村村响、自然灾害避灾点等项目建设；天津、山西、重庆也由省（直辖市）级财政落实了全部地方建设资金。

为强化技术指导，国家防办及时制定标准，印发了《山洪灾害防治县级监测预警系统建设技术要求》《山洪灾害防治县级非工程措施建设实施方案编制大纲》《山洪灾害专题数据库表结构及数据上报技术要求》等技术性文件，在北京、广西等地组织召开了技术交流培训会，派出专家组赴新疆生产建设兵团、西藏等地开展技术帮扶。水利部长江水利委员会组织了山洪灾害防治及信息化培训班，培训了新疆和新疆生产建设兵团的50多位水利干部。各省（自治区、直辖市）也组织了不同类型的培训会、现场会，细化技术标准，对基层技术人员进行全面指导和培训。

为督促建设进度，有关部门加大了检查力度，2011年5月初，财政部农业司会同水利部、中国气象局等有关部门赴贵州、重庆等地进行调研，了解项目进展情况，督促项目建设。水利部先后派出32个检查组赴有关省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团督促检查，并于2011年7月中旬分两批召开了项目建设督察会议，9月底又向进度较慢的省（自治区）发出督办函，11月召开了全国视频会议，全力督导项目建设。

为保证建设质量，水利部、财政部、国土资源部、中国气象局联合印发了 《全国山洪灾害防治县级非工程措施项目建设管理办法》；印发了《关于做好全国山洪灾害防治县级非工程措施项目验收工作的通知》，提前对验收工作进行安排部署；组织开展了项目招标采购准入专家研讨会，明确了项目招标采购准入条件，委托水利部科技推广中心、防洪抗旱减灾工程技术研究中心进行了山洪灾害监测预警系统软件测评、简易雨量（报警）器测评工作。2011年11月上旬，国家防办在河南栾川县召开了全国山洪灾害防治县级非工程措施建设现场会，总结交流项目建设管理经验，进一步推动各地加快项目建设进度。考虑到基层县市技术力量薄弱、人员不足的现状，河南、福建、安徽、江西、贵州、广西、黑龙江、陕西、内蒙古等省（自治区）水利部门抽调精兵强将，组成技术班子，对科技含量高、技术标准统一的山洪灾害监测预警平台软件和通用性强、专业要求高的监测预警设施设备，统一组织招标采购，既保证了项目建设质量，节省了资金，也利于实现信息共享和维护管理。

为及时沟通信息，水利部利用《防汛抗旱简报》、《防汛抗旱信息》和“全国山洪灾害防治网”等媒体，定期通报项目建设进展情况，及时总结、交流各地好的经验、做法及项目发挥的防洪减灾效益。各地也充分利用网络和交流考察等方式，互相借鉴，互相交流，共同提高项目建设水平。

通过各地、各部门的共同努力，目前项目建设总体进展顺利。从2011年的防汛工作实际来看，项目建设的监测预警系统和群测群防体系已经发挥了很好的防灾减灾效益。湖南、江西等地利用2009年试点和2011年刚刚建成或正在建设的山洪灾害防治非工程措施体系，及时发布山洪灾害预警，10多万受威胁群众提前转移，有效避免了人员伤亡。2011年全国因山洪灾害死亡413人、失踪121人，与1990年以来均值相比减少近八成，为新中国成立以来最低。

然而，仍然需要注意的是，部分地区在项目建设管理方面还存在诸如建设进度滞后、资金落实不到位、管理力度不够、监测站网不合理等不容忽视的问题，直接影响了项目的建设进度和质量，需要认真研究对策，采取强有力措施加以解决，确保如期完成建设任务。

要在2012年汛前这个关键时刻全面完成1 100个县的建设任务，还需要各地、各部门以对人民群众高度负责的精神，攻坚克难，进一步提高认识，进一步加强组织领导，进一步强调科学谋划，进一步狠抓工作落实。只有这样，才能如期全面完成建设任务，才能真正为广大人民群众撑起“生命的保护伞”。