浙江省山洪灾害防治非工程措施建设现状与对策研究

曹飞凤，何秉顺

（1.浙江省防汛防台抗旱指挥部办公室，310009，杭州；2.中国水利水电科学研究院，100038，北京）

浙江属东部沿海省份，素有“七山一水二分田”之称，长年受梅雨和台风暴雨的影响，由于特殊的地理环境和气候条件，浙江省是山洪灾害易发、多发省份，山洪灾害对经济社会和人民生命财产造成极大的危害。随着全球气候变化，极端天气事件增多，浙江省出现强降雨特别是局地强降雨的趋势明显，雨强纪录不断被刷新，山洪灾害呈多发的态势。据统计，近年全省小流域山洪灾害造成的人员伤亡占洪涝灾害伤亡总人数的70%以上。山洪灾害已成为浙江省自然灾害造成人员伤亡的主要灾种，是当前防洪减灾亟待解决的突出问题。

一、山洪灾害特点

通过对山洪灾害发生区域的自然和社会条件进行调查分析，降雨特别是强降雨、地形地质条件是山洪灾害形成的基础，而不合理的人类活动加剧了山洪灾害的形成及灾害程度。山洪灾害一旦发生往往造成毁灭性灾难，是必须面对并应重点防范的自然灾害。

1.点多面广，受灾面大

浙江省山丘区小流域众多，其中控制面积在20～200 km2的小流域有2 000余个，需治理的小流域有1 795个。由于受客观条件限制，小流域两岸防洪基础设施薄弱，有的甚至没有设防，其河道两岸极易发生山洪灾害。据调查统计，浙江省有山洪灾害防治任务的县（市、区）有72个，占全省90个县（市、区）的80%；山洪灾害防治区面积达6.342万km2，占全省陆域面积的62.3%；受山洪灾害威胁人口640万人，占防治区总人口的39.1%；有992个乡镇10 214个村直接受山洪灾害威胁，受灾面非常广。

2.破坏力强，灾情严重

山洪具有突发性、水量集中、破坏力大等特点，对局部地区的经济和人民生命财产造成极大的危害，甚至是毁灭性的灾害。如1999年9月4日，永嘉县受9909号热带风暴倒槽东风波扰动影响，小流域山洪暴发导致两座小型水库垮坝，直接经济损失7.35亿元；2004年8月13日，第14号台风（云娜）登陆后引发乐清市的龙西乡上山村一处特大泥石流山洪灾害；2005年9月3日晚，临安市遭遇罕见短历时特大暴雨袭击，02省道接官岭地段发生泥石流，直接经济损失3亿元，等等。据不完全统计，自进入21世纪，全省发生较严重的山洪灾害共有31次，平均每年3次，直接经济损失达410亿元。

3.突发性强，防御难度大

浙江省特殊的地理环境，极易遭受台风和强对流天气产生的暴雨袭击。台风暴雨强度强、总量大，夏秋季的局地强对流天气也极易形成短历时强降雨，由于暴雨分布与山洪灾害在时间与空间上具有高度的一致性，两者都极易诱发山洪灾害。短历时暴雨没有规律可循，突发性、随机性强，限于当今的科学技术水平，短历时强降雨预测预报的准确度不高，山洪灾害预警不确定性大，给防御工作造成极大的困难。

4.救援难度大，治理恢复难

由于浙江省山洪灾害易发地区大多分布在自然条件差、生态环境恶劣、经济社会欠发达、交通通信不便的地区，且经常在夜里发生，灾害来临时，进山的公路、通信、电力、水利等基础设施也会同时被冲毁，加之部分群众防灾意识淡薄，对人员应急转移不理解，因此实施救援、恢复生产难度大，代价高。

二、非工程措施是山洪灾害防治的有效途径

国内外对山洪灾害防治主要采取工程措施进行治理、实施移民搬迁避开山洪威胁和利用非工程措施防御山洪灾害等措施。

1.非工程措施防御

在山洪灾害防治区内，开展以建设监测预警系统、强化群测群防体系、完善防御预案、宣传防御知识、增强全民防灾避灾意识等非工程措施为主的建设，编制科学合理的山洪灾害防御预案，构建健全完善的小流域山洪灾害防灾减灾体系和防御责任体系，因地制宜地建成快捷准确的监测、通信、预报、预警设施，并针对预案开展相关的宣传、培训和演练工作，加强宣传教育，提高群众的防灾自救能力，以保障山洪灾害易发区内群众安全。例如，美国水文研究中心（HRC）研发了山洪预警指南系统（flash flood guidance system，FFGS），可以根据1h、3h、6h等气象数值预报来发布洪水预警警报，据统计，其空报率约为32%，漏报率约为 4%，被广泛应用于美洲、韩国、湄公河流域四国、南非等地；日本国际合作社（JICA）开发了山洪早期警报系统。非工程措施建设费和运行维护费用低，是一项投资省、见效快且效果显著的项目。

2.工程措施治理和移民搬迁避灾

对山丘区内受山洪灾害威胁又难以搬迁的重要防洪保护对象，如对沿溪流的城镇、人口密集的村庄、学校及部分重要企业，根据所处的山洪沟、泥石流及滑坡的特点，因地制宜采取必要的工程治理措施进行保护。由于浙江省山丘区小流域众多，山洪灾害点多面广且分散，如果均采取工程措施进行防御，耗资巨大，且防御标准较低。此外，可采取移民搬迁的方式让那些受山洪灾害威胁且生存条件恶劣地区的居民避开山洪灾害。

综合国内外山洪灾害防治经验，山洪灾害防治应以最大限度减少人员伤亡为首要目标，以防为主，防治结合。采取非工程措施为主要手段来防御山洪灾害，已成为国内外的共识。因此，山洪灾害防治要坚持工程措施和非工程措施相结合、以非工程措施为主的方式，是基于目前我国国情而采取的对策，也是现阶段浙江省预防山洪灾害的必然选择。

三、非工程措施建设存在的问题

浙江省列入 《全国山洪灾害防治县级非工程措施建设规划》的68个县（市、区）中，第一批 20 个县（市、区）和第二批38个县（市、区）正在建设过程中，一个覆盖全省的山洪灾害防治监测预警网络即将形成。但建设过程中发现在以下几方面需进一步完善：

1.雨水情监测站点布设有待完善

目前，非工程措施建设自动雨量站设置已达到 20～50 km2/站的密度布设要求，但在高易发山洪降雨区、人口密度较大的山洪灾害频发区仍需适当加密或调整站点布设，而且自动雨量监测站点布设应尽可能安装在流域中心、暴雨中心等有代表性的地段。

2.预警指标有待进一步深化

预警指标是防御山洪灾害非常重要的基础性指标，由于这一指标需综合考虑当地植被、地形、地质和防洪能力等相关条件，并通过对实测水文资料和发生过的洪水调查进行比对复核。目前，预警指标往往只能以理论计算成果作为依据，离实际预警应用存在一定差距。

3.小流域暴雨预报精度和时效性有待提高

由于中小尺度的强对流系统造成短历时强降雨具有很强的局地性，空间分布上没有地域规律，突发性、随机性强，监测和预报都存在较大难度，往往造成短历时局地暴雨的预报降雨区域、降雨量及雨强等重要指标精度不高，有的甚至出现漏报。

4.长效管理机制有待建立

要使山洪灾害非工程措施长期发挥作用，建后管理非常重要。特别是水雨情及气象测站建设在偏僻的农村，防御预案涉及农村的千家万户，由于农村人员流动性大，管理难度很大。调研中，各地普遍反映山洪灾害非工程措施管理人员不明确，运行维护经费不落实等。

四、对策措施

1.加强关键技术研究

（1）合理划分灾害区划

安全区、危险区的划定应根据区域山洪灾害的形成特点，在调查历史山洪灾害基础上，结合气候和地形地质条件、人员分布等因素，综合分析山洪灾害可能发生的类型、程度及影响范围后，进行合理划分，并结合社会经济发展进行动态调整。

（2）跟踪研究调整预警指标

过低的预警指标将导致预警信号频发，不仅会浪费大量的人力、物力和财力，而且让群众产生厌烦心理和麻痹思想，增加灾害发生时人员撤离转移的难度。但若预警指标定得过高，则极有可能因为漏报预警信息而造成严重的人员伤亡事件。要开展动态预警指标的研究，进一步提高预警指标的适用性，克服仅以静态临界雨量作为山洪预警指标的片面性。

（3）加强小流域山洪预报研究

长期以来，对山洪灾害的预测预报研究相对滞后，目前可遵循的科学方法和实践经验不多，业务建设能力和预测水平远不能适应当前防御山洪灾害的实际需要。因此，要加强山洪灾害预报技术的研究，提高小流域山洪预报的精度和时效。

2.开展小流域山洪灾害评估

山洪灾情评估作为一门新兴的边缘交叉学科，其评估理论和方法还在不断的探索和完善之中，虽然在评价方法、精度、层次及其评价系统等方面也存在不少问题，但通过评估可以及时发现目前山洪灾害防治中存在的问题，更加科学地划分山洪灾害危险区、警戒区和安全区，引导和规范山区农民的建房行为，增强农民住房的安全性；同时也可以发现山洪灾害防治非工程措施的预警指标、防范预案等存在的不足，并通过持续改善不断提高山洪灾害防治的水平。通过对山洪灾害灾情评估，还可以完善以时段降雨量作为依据的山区小流域洪水风险图的绘制，对不同的时段降雨量所造成的洪水淹没情况有更加准确、更加直观的了解和判断，同时便于指挥山洪灾害灾情的预警、组织人员撤离和抢险救援等工作，最大限度地降低山洪灾害造成的损失。

3.建立长效管理机制

（1）切实加强运行管理

各地要根据本地的实际情况，落实山洪灾害防治非工程措施监测、预警系统等的管理机构、人员，明确运行管理和维护责任，同时积极协调有关部门，将运行维护经费列入同级财政预算，确保维护所需经费，切实发挥长效作用。县级水行政主管部门必须落实专门机构（没有条件的可设在防汛办，并增加编制）负责县级预警平台、自动雨量水位站的维护以及组织监测预警人员的培训、预案的修编和演练等工作；由乡镇、村负责预警设备、简易雨量水位站的维护及救援队伍的组建等工作。

（2）建立监测预警等岗位责任制、设备设施运行管理制度、设备设施维护制度等，以制度化保证工作有效、长期地开展

由县级水行政主管部门负责制定监测预警各个工作岗位的责任制、汛期值班制度、设备设施运行管理制度、设备设施维护制度、防汛物资的管理制度等，并统一制作，上墙明示。同时，各县级水行政主管部门还要开展定期、不定期的落实情况检查制度，对情况不理想的地方要及时给予警告并落实整改措施。

（3）建立考核制度，把该项工作纳入政府、部门领导和有关责任人年度考核内容

各县级政府要把山洪灾害非工程措施的运行管理工作当作一项重要的内容列入有关部门及各个乡镇的年度考核目标。因为工作不到位引起山洪灾害损失扩大或加重的，对相关责任人要进行严肃处理；对工作出色，能够充分发挥山洪灾害非工程措施的作用，最大限度降低山洪灾害损失的，要给予奖励。

（4）继续强化基层防汛体系的建设

预警信号从预警平台发出或人工监测站监测到险情后，信息的最终到户到人及组织人员撤离等关键性工作都需要完善的防汛组织、责任体系来实现，基层防汛体系中完善的网格化责任体系、预案体系、人员撤离和抢险救灾体系建设及宣传、培训和演练也是山洪灾害防治非工程措施建设的重点内容。因此，应继续强化浙江省尤其是有山洪灾害防治任务的县（市、区）基层防汛体系的建设。

五、结 语

下一阶段，浙江省防汛抗洪减灾工作需在努力提高防洪工程措施能力的同时，从山洪灾害“重点在基层、防御靠乡村、预警到人员”的实际出发，严格按照国家规定的要求，达到排查巡查到位、预报预警及时、责任体系健全、防御预案易行、转移避险有效、响应反馈快速、宣传培训全面、防灾意识增强的目标，大力加强防洪非工程措施的建设，采用现代通信、网络与信息技术，以提高防汛信息监测预警的实效性、准确性，尽力在暴雨山洪来临之前采取有效预防和撤离避险措施，最大限度地减少山洪灾害导致的人员伤亡和财产损失。同时，继续加强对预警技术指标的研究、地质灾害点的排查以及山洪灾害的评估工作，不断提高山洪灾害防治非工程措施的科学性、合理性、有效性，大幅度提升浙江省山洪灾害防治工作的能力和水平，为浙江省经济和社会又快又好发展提供坚实的基础保障。

[1]水利部水文局（水利信息中心）.中小河流山洪监测与预警预测技术研究[M].北京：科学出版社，2010.

[2]任洪玉，邹翔，张平仓.我国山洪灾害成因分析[J].中国水利，2007（14）.

[3]马建华，张平仓，任洪玉.我国山洪灾害防治区划方法研究[J].中国水利，2007（14）.