流域管理中公众参与的探讨与思考

殷世芳

（河南省水文水资源局，450003，郑州）

对水资源保护的认识，已从单纯的侧重技术措施，逐渐转移到考虑社会、经济、生态三重因素的综合水资源管理上。1992年联合国环境与发展大会通过的《二十一世纪议程》提出，水资源应按流域进行综合管理。流域综合管理成为近年来各国水资源管理的趋势。中国在2002年水法修改中，改变了原来单纯的区域管理模式，在法律上明确了流域管理和行政区域管理相结合的管理体制，确立了流域管理机构的法律地位，并确定了长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽河、太湖等七大重点江河流域。2011年8月24日通过的《太湖流域管理条例》中强调，太湖流域实行流域管理与行政区域管理相结合的管理机制。

各国的流域管理成功实践表明，流域尺度的综合水资源管理（IWRM）已成为流域管理的最佳模式。它包括水质、水量及社会尺度的综合考量，需综合考虑技术、经济与社会层面。它是以流域为单元，在政府、企业、公众等共同参与下，应用行政、市场、法律等手段，对流域实行全面、协调、有计划、可持续的管理，促进流域公共福利最大化。流域综合管理除了要应用自然科学与社会科学交叉的理论来实施管理所涉及的范畴，更要讨论谁参与制定管理的规则、谁来监督、谁有权力来修改这些规则；流域综合管理不但负责保证某项工作顺利进行，更重要的是强调了这项工作是什么，又是谁通过什么方式和过程来规划和制定了这项工作以便为公众服务。所以，流域综合管理本身暗含了权力、权威和参与决策的对象等问题。许多学者都已强调公众参与到水资源管理中的作用和意义。2000年10月23日签署并颁布执行的欧盟《水框架指令》，不仅肯定了公众参与在流域管理中的关键性，还将流域管理的理念定位于公众参与。实施有效的公众参与是各国流域管理的成功经验，流域管理中公众参与的缺失也是流域管理实践中存在不足的重要因素。

流域管理中的公众参与，在实践与总结中不断推进，对其的研究也逐渐形成体系。目前的研究主要集中在以下3个方面：①公众参与流域管理内涵的界定。②流域管理中公众参与的相关利益群体研究。③有效的公众参与方式。

一、公众参与流域管理的内涵

1.公众参与的内涵

公众是指面临着共同问题和具有共同利益的社会群体。一般可以按照不同标准对公众进行分类，如按最小构成单位，可以分为个体公众、群体公众(如一个家庭、一部分群众)、团体公众(如政府部门、企事业单位)等。对于环保公众参与的理解，有多种说法。在环境法中，环保公众参与是指在环境保护领域里，公民通过一定的程序与途径，参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大人民的切身利益。但这一陈述强调的是公众单方面参与到环境保护的过程中，忽略了公众参与是协调互动的过程。1998年UNEP主持的国家环境部长会议上签署的奥胡斯公约强调环保公众参与应是多方利益群体共同参与协调的过程，随后世界资源研究 所 在 《World Resource 2002—2004》的报告中提出环境良治(Environmental Governance)的理念，并认为公众参与是上下互动的过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对环境事务的管理。环保公众参与是指为了实现环境的良好管治，面临着共同问题和具有共同利益的社会群体或个人相互影响、相互协作、积极干预环境决策和环境行为的全过程，以实现环境与社会的和谐发展。

2.流域管理中的公众参与

流域管理涉及上下游多方的利益关系，公众参与在流域管理中更需考虑流域的整体性和利益关系的复杂性。程晓冰界定公众参与流域管理是公众采用各种方式，通过各种途径，根据有关环境政策、环境法规，按环境保护的目标、任务和要求，对一切造成或可能造成水环境污染或破坏的行为提出意见、要求和建议，施加影响，进行监督管理的活动；何大伟在对黄河流域水管理模式的初探中，认为广泛的用户参与能够降低交易成本和管理成本，无论什么方式的水资源管理模式都应建立在基于公众选择的基础上；李丹等提出要构筑流域管理中的公众参与机制，分为参与流域决策管理、公益诉讼和社区自建；李环则注重了政府与公众之间的合作关系，认为公众参与流域管理是政府与公众之间通过合法、公开、公平的程序和渠道，就流域管理中一切与环境有关的决策管理活动进行协商、协调，使流域管理符合公众利益，体现水流域管理中决策的科学化和民主化，并从拓展公众参与渠道、明确公众参与建立公益诉讼制度、加强国际交流与合作四个方面考虑公众参与机制；李涛根据国外先进实践经验，认为流域管理的公众参与应包括开展面向社会的宣传教育、提高各阶层对水的重要性认识和关心程度，鼓励公众参与水资源项目的规划及执行和评价工作，以法律形式明确流域机构的地位及公众参与制度，完善和发展与流域管理相适应的管理体制以及包括吸收公众的参与等。

二、流域管理中的相关利益群体

流域管理中的公众参与着重于让公众参与到管理的决策中来。参与的相关利益群体是否全面是影响决策科学性的关键之一。大部分学者都肯定社团参与的重要性，也有众多学者认为流域本土居民的参与不充分会导致决策的偏失，应充分考虑流域本土特色和生态背景。

流域管理中相关利益群体的研究大都基于各流域的管理实践，着重点在于：①相关利益群体的划分。如何使其包含更全面的相关利益群体？目前大部分仍以利益相关性为主要划分点，但也有学者以流域内土地的占有与使用为划分点，如Kathleen Broderick（2005）在澳大利亚西部的Collie River流域实践中强调当地居民的重要性，将相关利益群体以土地使用为原则划分为城镇居民、当地居民、企业（工厂拥有者）、森林业主、采矿业主以及旅游、娱乐从业人员。②强调社团参与的重要性。在发展中国家，公众的参与意识与力量都较薄弱，社团以群体的力量来集中较弱势公众的声音，代表公众参与环境管理，是发展中国家在其公众参与未成熟阶段较可行的参与方式。③强调当地居民的参与重要性。越来越多的学者注意到当地居民对当地环境状况的了解能够帮助管理机构更有效地做出决策，需要在公众参与流域管理中更多地考虑当地纳污能力与生态背景。

界定相关利益群体，可以帮助我们选择有针对性且有效的参与方式来吸引全面的相关利益群体参与到流域管理中来。

三、公众参与方式的研究

1.多学科融合与交叉

H.D.Stuphin等认为公众教育，特别是成人教育，是联结公众参与与环境决策过程的桥梁，是综合流域管理的关键，可以帮助理解管理项目实施的意义，培养公众的参与意识与能力，并帮助公众对项目及政策作出评价。Bernd Kasemir（2000）等认为应将社会科学引用到参与技术当中，以达到两个目的：①给相关利益者提供足够的知识，并给予他们表达的方法；②让参与者能有机会表达并且有争论的想法能够影响到决策的形成。陈阿江选择太湖流域的东村进行田野调查，从社会学的角度分析认为传统社会村落的社会规范及村民的道德意识有效地约束了村民的水污染行为，但当面临着新的生产和生活方式变革的时候，水污染加剧不可避免地出现了，当地的生态背景与文化特色同样会影响环境变化，公众参与的选择应考虑到这些因素。Malcolm Newson等认为仅考虑技术层面的流域管理是不太成功的,一方面考虑从社会层面让管理深入人心,并让公众参与扩展到整个动态的监测过程,另一方面考虑用环境经济的手段让公众感知自然和人类需要获得协调，才是可能成功的流域管理模式。李丹等（2005）在对我国流域管理体制现状分析中认为公众参与的理论包括市场信托理论、环境公共财产理论、环境权理论及市民社会理论。Philippe Quevauviller在对欧盟 《水框架指令》的分析中认为，《指令》的实施需要以综合科学与决策相结合为前提。Christopher J.A.Macleod等认为将政策、社会科学与自然科学融入流域管理的公众参与中是可持续的流域管理方式。

2.多工具的使用

多学科的融入使得大量工具被应用到公众参与中。这些工具大部分既在技术层面得到应用，也在公众参与的层面上使用，公众更形象地接受专业知识，形成管理意见上的统一。Mark R.S.Johannes等开发了一种流域的地图叙述工具，用以收集有价值的零散信息、自然历史数据，为流域管理提供信息基础，以促进更高效的社团参与；Anna Joborn等在澳大利亚的伦讷河流域实践中，将富营养化模拟，以增加利益相关者对于富营养化问题的认识和理解，同时综合各种情景分析手段来帮助利益相关者规划未来经济有效的削减计划；Joanne Tippett认为《水框架指令》为流域管理带来了发展契机，为迎合这样的挑战，需从系统角度来综合考虑整个流域管理，而 “设计方式”（Designways）旨在寻求个人、社会与生态系统之间的联系，从而使管理着眼在系统整体上，并通过其派生出的工具让公众更能理解可持续的科学与社会性，并学会综合考虑问题的方式；P.Paneque Salgado等应用复合标准评价帮助找出社会不同观点与现行决策的不一致性；胡天蓉等（2007）通过问卷调查为主、访谈调查和专家咨询为辅的方法，对淮河和太湖流域水污染防治的公众参与问题进行了研究。R.Giordano等为达到一致意见而建立了一个综合决策支持系统(IDSS-C)，以支持参与式的决策过程，其中包括问题的界定与组合、可替代方案的选择、公众选择的陈述以及意见的一致度。

参与方式的灵活交叉旨在让公众更易理解参与过程，掌握参与技巧，以便做出较科学有效的决策。综上所述，参与方式一方面吸收社会、经济等学科的知识、工具与思维角度，以提高公众的理解力、意识与参与能力；另一方面，GIS、决策支持系统、情景分析等工具具体形象化科学情景，以吸引更多的参与者，并帮助公众做出理性的决策。

四、结 语

流域管理中的公众参与研究侧重于持久地将相关利益群体吸纳到流域管理中，为达到此目的，进行相关利益群体分析,并融入多学科知识，采用多种模型与信息、交流工具来实现专家与普通公众之间的对话，以便于做出正确决策。

随着良治(Governance)的理念逐渐融入流域管理中，公众参与流域管理的关键性越发突显。良治既包括社会、文化与政治因素，还体现在立法有效性、机制合理性、公众事务透明性与可靠性、社会公平性等方面。尽可能全面而广泛的公众参与，是各种体制下不同流域所寻求的流域管理的最终目标，是实现流域良治的有效途径。

我国的水资源管理模式正在向流域管理模式转变，但其中的公众参与并不能满足流域管理的发展。一方面我国的公众参与还处于初期阶段,并未形成良好的公众参与机制；另一方面我国暂缺有关流域管理公众参与制度的规定。新水法对流域管理的公众参与制度并未涉及，而流域管理机构也是水利部门的执行机构，无法广泛代表各方利益。我国现行的流域管理体制很难保障公众参与的有效实施，在中小流域开展公众参与，将更为具体和有效，既能够加强实施的可行性，又能够推进公众参与在流域管理中的实践与发展。

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