浅谈退耕还林工程成果的巩固——以山西省退耕还林为例

李 薇 孙庆来

（国家林业局华东林业调查规划设计院 浙江杭州 310019）

浅谈退耕还林工程成果的巩固
——以山西省退耕还林为例

李 薇 孙庆来

（国家林业局华东林业调查规划设计院 浙江杭州 310019）

通过对山西省退耕还林工程现状的深入调研，分析探讨国家农业优惠政策、林牧矛盾、产业化水平低对农户退耕还林积极性及退耕还林工程成果巩固的影响及存在问题，并从退耕还林工程经营管理模式、后续产业、国家政策调控等方面提出了对策建议，为退耕还林工程成果的巩固提供决策参考和依据。

退耕还林工程；成果巩固；补助政策；优惠政策；山西省

长期以来，由于盲目毁林开垦和进行陡坡地、沙化地耕种，造成了我国严重的水土流失和风沙危害，洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产、生活受到严重影响，国家的生态安全受到严重威胁。退耕还林工程就是从保护生态环境出发，将水土流失严重的耕地，沙化、盐碱化、石漠化严重的耕地以及粮食产量低而不稳的耕地，有计划、有步骤地停止耕种，因地制宜地造林种草，恢复植被。它是党中央、国务院做出的一项改善我国生态环境的战略措施，是一项涉及中央政府、地方政府和农户利益的综合系统工程。1999年，四川、陕西、甘肃3省率先开展了退耕还林试点，由此揭开了我国退耕还林的序幕。2002年1月10日，国务院西部开发办公室召开退耕还林工作电视电话会议，确定全面启动退耕还林工程。

1 山西省退耕还林工程的基本情况

1.1 山西省退耕还林工程区的气候条件

山西省退耕还林工程区位于黄河中游，黄土高原东部，地貌以黄土广泛覆盖的山地型高原为主，类型复杂多样，东西部为山地丘陵，中部为断陷盆地。工程区属中纬度大陆性季风气候区，光热资源丰富，多数地区水资源不足，气象灾害多。冬季以强冷空气和寒流为主，降雪少，寒冷干燥；春季升温快，风速大，蒸发强而降水少，是形成山西“十年九旱”的原因。年平均降水量380-650毫米，降水量地理分布趋势为东部多于西部，南部多于北部，山区多于丘陵盆地。

1.2 山西省退耕还林工程区的背景与范围

1999年，国家做出了实行退耕还林试点工作的重要决策。2000年4月11日，山西省正式启动退耕还林工程，在忻州、吕梁、临汾、运城的16个县确立退耕还林试点。两年中累计完成退耕还林50万亩。2002年山西退耕还林工作全面铺开，主要是在吕梁、太行及雁北地区的坡耕地、沙化地、荒山范围内实施，涉及11个市（地）的113个县（市、区）、1104个乡（镇）、13908个行政村，退耕农户 103万户、392万余人。涉及范围之广，几乎覆盖了全山西省。

1.3 山西省退耕还林工程的成效

（1）退耕还林工程的实施，改变了农民祖祖辈辈垦荒种粮的传统耕作习惯，实现了由毁林开垦向退耕还林的历史性转变，有效地改善了生态状况，水土流失和土地沙化治理步伐加快，森林覆盖率明显提升。据统计资料，山西省2005年森林覆盖率为14.12%，实施退耕还林以来，至2011年末山西省森林覆盖率提高到18.03%，生态状况得到明显改善。

（2）退耕还林工程大大加快了农村产业结构调整的步伐。过去，山区、沙区干部群众明知坡耕地和沙化耕地种粮产量低，有调整结构的愿望，但调整后短期内没有生计来源，结构调整缓慢。退耕还林给农村调整产业结构提供了一个较长的过渡期，为农业产业结构调整提供了良好机遇。

（3）退耕还林工程保障和提高了粮食综合生产能力。退耕还林后，由于生态状况的改善、生产要素的转移和集中，农业生产方式由粗放经营向集约经营转变，工程区及中下游地区农业综合生产能力得到保障和提高。

（4）退耕还林工程较大幅度增加了农民收入。一是国家粮款补助直接增加了农民收入。到2004年底，退耕还林工程已使3000多万农户、1.2亿农民从国家补助粮款中直接受益，农民人均获得补助600多元。据国家统计局农村住户调查，2003年农民人均纯收入增速，西部地区高于全国平均水平，西部地区退耕农户高于没有退耕的农户。二是退耕还林收益成为农民增收的重要来源。在一些自然条件较好的地方，结合工程建设，因地制宜发展林果、畜牧等生态经济产业，增加了农民经济收入。

（5）退耕还林工程促进了基层干部和广大群众思想意识的根本转变。退耕还林工程的实施，极大地增强了基层干部和群众的生态意识，特别是西部地区的干部群众更加认识到，生态恶劣是其贫困的主要根源，改善生态是改变自身生存和生活条件的根本出路，是发展和进步的前提。

2 山西省退耕还林工程成果巩固面临的问题

当前,山西省退耕还林工程建设已进入巩固成果的关键时期,随着国家农业优惠政策的冲击和市场环境的变化,山西省巩固退耕还林成果工作面临着新的困难与挑战。通过深入调研, 笔者认为巩固退耕成果存在的主要问题表现在三个方面。

2.1 退耕还林二期补助，相比种粮收益低，影响巩固退耕还林成果的积极性

在山西省各地的调研中，退耕农户普遍反映，2004年以前，种粮要交农业税，加上粮食价格低，实施退耕还林比种粮更实惠，但近年来种粮和农资补助不断提高，国家取消了农业税，粮食直补和农资补贴力度在不断加大。但退耕还林二期补助只有70元/亩，远少于粮食和农资补贴力度。

据调查，2010年初山西省安排粮食和农资两项补贴资金达20多亿元，多数县农业综合补助已达100元/亩以上。而粮食等农产品价格不断上升，2000年全省小麦价格只有 1.0元/公斤左右，2010年已经上涨到2.2元/公斤，同时棉花、豆类、蔬菜等其他农产品价格也大幅度上涨，从而使退耕还林政策补助含金量下降。在工程实施初期，按照国家规定，退耕地每年补助100公斤原粮/亩，生活补助款20元/亩。2004年，国家按当时1.4元/公斤价格，将原粮折算为140元现款补助，加上20元/亩生活补助，共计160元/亩。但是随着我国经济快速发展，物价不断上涨，现在 140元只能买到64公斤的原粮，因此第一轮退耕补助标准相对现在的物价，实际含金量已经下降了36%。2007年后，国家将第二轮补助退耕农户的标准定为90元/亩，比第一轮下降了70元/亩，已低于山西省许多县种粮和农资综合补助标准。

山西省很多退耕还林工程区农田仍是当地经济发展和人民生活的根本保障。退耕还林工程实施以来，部分农户家中大部分耕地退耕还林，由于气候条件较差，林木生长缓慢，退耕还林地多以发挥生态效益为主，退耕户在较长时期内难以获得经济效益，政策补助一旦停止或减少，必然会造成退耕农户收入大幅下降，甚至原本依靠退耕还林补助脱贫的农户再次返贫。

2.2 抚育管护难度大，林牧矛盾突出

以山西省2011年重点核查结果为例，2003年度保存面积中未成林面积中因缺乏抚育管理导致未成林比例为98.3%，苗木的死亡和生长弱小除了干旱的自然条件原因外，抚育管理难度大也是其主要原因。

造成上述情况的原因，一是禁牧不彻底。由于部分县在主观意识上偏重牧业，禁牧不彻底的现象一直存在，雁北地区少数县牲畜毁坏退耕地林木的情况还比较严重。二是退耕农民缺乏林果管理技术。大多数退耕农民原多从事粮食生产，不懂森林经营和果树管理常规技术，不会基本的经营管理，致使形成低质低效林，群众不愿继续经营管理退耕林地。三是技术培训不到位。科技推广投入不足，技术推广人员缺乏，对退耕农民管理果树和速生林抚育经营的技术培训工作严重滞后。四是由于部分退耕户外出打工，或者退耕地还林小班地处偏远山区，交通不便，放弃了管护。

2.3 产业化水平低，对工程建设增效拉动力不足

提高退耕还林工程的质量和效益，增加退耕农户收入，是巩固退耕还林成果的根本途径。十年来，各地以退耕还林工程建设为依托，涌现出了一批规模大、效益高的林业特色产业基地并带动一批加工企业的建立和发展。但退耕还林工程产业化发展还处于总体较低水平，主要表现在以下方面。

（1）缺乏统一发展规划。部分县退耕还林工程建设中，缺乏产业发展的基本理念和统一规划，对退耕农户没有统一组织引导，造林地块散、面积小、树种乱，户数多，退耕农户各自为战，独立经营，产品销售无龙头、无品牌、市场竞争力差，没有形成产业化发展所要求的集约化经营、规模化发展的基础格局，直接影响了工程向产业化方向发展。

（2）林下产业发展规模小。山西省林下产业总体规模小、发展速度慢。根据调查，全省大部分的林下土地资源与环境资源处于闲置状态，造成巨大浪费，影响了退耕农民的收益和成果巩固。

（3）后续加工企业发展滞后。在部分地区，与退耕还林紧密相关的加工企业规模小，退耕还林形成的林草资源得不到有效利用，制约了退耕还林工程产业化发展。例如:晋北地区在退耕还林工程实施中种植了大量的柠条，由于缺乏大型饲草加工企业，柠条利用率较低，直接影响了工程效益。

造成以上问题主要有三方面原因:第一，退耕还林工程建设中对巩固退耕还林成果、发展后续产业缺乏前瞻性认识，没有把退耕还林工程后续产业化发展放在本地经济社会可持续发展的大局中进行长远谋划，对群众缺乏统一组织和引导，对林下产业发展以及后续加工企业从政策和资金方面缺乏有力扶持。第二，工程管理部门技术力量不强，对退耕还林后续产业发展典型示范的宣传不到位，技术指导不到位，难以满足工程建设需要。农民对林业产业缺乏深入了解，心中没底。第三，退耕还林工程实行家庭承包经营与产业集约化发展之间的矛盾突出，农民在资源整合、融资、技术、市场等方面制约因素多，制约了工程后续产业化发展。

3 山西省退耕还林工程成果巩固的对策建议

3.1 切实落实政府禁牧令，加强监督、抚育、补植工作

山西省各级政府及其林业主管部门要严格贯彻落实《退耕还林条例》，加强对退耕农户的宣传工作。切实落实省政府的《封山禁牧办法》，积极采取封山禁牧，提倡舍饲圈养等措施，妥善处理好林业与牧业之间的发展关系，解决林牧矛盾冲突，切实保护好退耕还林成果。对那些由于退耕农户常年外出务工，退耕还林地长期处于失管状态的情况，林业主管部门应当加强检查、监督，加强抚育、补植工作。通过加强抚育管理，尽早使退耕还林地上的林木郁闭成林，不断提高林木成林率和森林资源质量。

3.2 借鉴好的经营管理模式，形成产业链

山西省晋城市阳城县寺头乡，退耕地还林工程建设与农村产业结构调整有机结合，有效地促进了林农增收。寺头乡张庄村蚕桑产业已成规模，为村里重要产业支柱，村民纯收入的60%来自蚕桑产业，退耕还林效果显著。张庄村总人口800余人，有蚕桑园面积2400多亩，其中退耕地蚕桑面积1200多亩，占全村蚕桑园面积的50%，人均有蚕桑园面积近3亩，2010年仅蚕桑一项人均年收入高达4000余元。乡政府通过认真分析乡情，紧紧抓住国家“东桑西移”的战略机遇，明确提出了“生态立乡、蚕桑兴乡”的发展目标，严格落实退耕还林补助和蚕桑生产奖扶政策，七年来共发放补助资金560万余元，使退耕还林农户不但享受到了国家的退耕还林补贴，同时还享受到阳城县和寺头乡发展蚕桑生产的无偿供苗、桑园病虫害集中防治、蚕种补贴、蚕茧返利等各项优惠政策，群众栽桑养蚕的积极性明显高涨。同时，为进一步做强做大蚕桑产业，巩固退耕还林成果，乡政府主动出击，积极在拉长蚕桑产业链上做文章。一是投资800余万元，建成了华北地区唯一加工桑椹果汁饮料的农业产业化龙头企业——山西帅源饮品有限公司，年产各类桑椹饮料3000余吨。二是通过招商引资，引进资金3200万元，于2007年组建了生产规模为8组的自动缫生产线、年产白厂丝300吨的仙桐丝业有限公司。三是利用废弃桑条，成功开发出制作香茹新技术，正在全乡范围内推广。蚕桑产业的做大做强，极大地带动了寺头乡的林业生产，同时解决了农村富余劳动力就业，增加了群众收入。

3.3 雁北地区发展林下经济与养殖业，南部地区发展多种经营

通过调研发现，山西省南北地区退耕还林工程各具特点，要根据实际情况实际分析，不能一刀切。

山西省雁北地区地广人稀，地势平缓，土地裸露、沙化较为严重，大部分为年降雨量400毫米以下贫困地区。这些地区退耕还林工程以柠条灌木生态林为主，地块集中连片，生态环境明显改善。农户积极性不高的根本原因是农户从退耕还林工程中得不到较好的收益，只能靠政府的补贴。笔者认为，在灌木林覆盖的现状下，水土保持得到明显改善，今后可逐步增加乔木生态林的补植工作，大力发展林下经济和林下养殖业。更好地显现退耕还林工程生态效益的同时，亦可增加当地农户的收益。乔木生态林成材后可根据相关政策进行间伐、再补植。退耕农户不仅改善了生态环境，更得到了经济效益，还可以更好地稳固退耕还林的成果。

山西省南部山区地势险峻，降雨量相对较高，土壤肥力较北部略好。退耕还林工程地区以乔木生态林、经济林为主。笔者认为在条件相对好的工程区应大力发展多种经营，针对林业见效周期长、近期经济效益不明显的缺陷，以栽树为主、养殖为辅，长短结合的经营办法。只要管护到位，经营合理，一定可以增加农户的经济收入，充分调动退耕农户的积极性。实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的目标。

3.4 谋划产业大局，加快培育退耕还林后续产业

3.4.1 争取政府支持

发展退耕还林后续产业关键在于政府，只有政府层面上把后续产业工作挂上号、摆上位、扶到位，才能加快发展步伐。各级林业部门应在深入研究、精心准备的基础上，针对退耕还林后续产业发展问题向政府进行系统的、有理有据的汇报，使政府真正了解发展工程后续产业的重要作用和优势潜力，积极争取各级政府在资金和政策等方面的支持。

3.4.2 搞好产业规划

按照统一规划，引导退耕农民按照“一村一品”、“一乡一业”的产业发展思路，逐步向规模化、集约化方向发展，打造产业化、规范化的高效林果产业基地，解决千家万户盲目发展的问题。

3.4.3 强化示范推广

要结合巩固退耕还林成果项目建设，通过扶持、命名、挂牌等手段，建立一批规模大、质量高、效益好的示范基地，重点推广优质高效新品种，林下种养高效模式、科学抚育经营技术以及适应市场经济体制的高效管理模式。通过建立示范基地，组织现场观摩，引导退耕农民积极参与发展后续产业。

3.5 发挥政府职能，加大退耕地还林的扶持力度

多方筹措资金，加大退耕还林扶持力度。一方面通过省政府、省政协以及省财政、发改委等多种渠道，积极向国家有关部门建议提高退耕还林补助标准。建立与粮食直补等农业优惠政策相平衡的机制，即退耕农户以相同标准享受粮食直补，以消除国家实施农业优惠政策对退耕还林带来的冲击。建立巩固退耕还林成果的长效补助机制，对退耕还林中的生态林，纳入生态公益林补助范围，由国家财政长期进行补助。另一方面，积极争取政府支持，通过政府统一协调，围绕巩固退耕还林成果整合相关项目及资金。通过整合资金和项目，实现资金使用效益最大化，弥补工程后期国家资金投入不足的问题。

充分发挥退耕还林领导小组作用。退耕还林领导小组是政府发挥领导、协调职能，组织指导有关部门共同搞好退耕还林工作的重要领导机构，在工程建设中发挥了重要作用。当前，在巩固成果面临困难的形势下，进一步强化退耕还林领导小组的职能，通过领导小组协调财政、发改等有关部门，解决工程管理机构建设、工作经费不足等难题，并定期召开会议，及时研究巩固成果中存在的主要问题，制定对策，确保成果巩固工作顺利推进。

[1] 李育材.中国的退耕还林工程.北京:中国林业出版社，2005.

[2] 山西统计信息网.http://www.stats-sx.gov.cn/html/ 2009-12/2009121103141156493055.html，2009 - 12-14.

[3] http://baike.baidu.com/view/2886872.htm

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2011-11-20