中心镇转型为小城市后推进社会管理创新的战略思考

黄莉莉，朱奇彪

(浙江省农业科学院 农村发展研究所，浙江 杭州 310021)

党的十七届五中全会提出在工业化、城镇化深入发展中，同步推进农业现代化的战略任务，提出农村改革发展必须坚持统筹城乡发展的方略，坚持新型工业化、新型城市化与新农村建设联动推进，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。近年来，浙江省按照统筹城乡发展的战略思路，坚持一手抓新型城市化建设，一手抓新农村建设，坚持把中心镇作为统筹城乡发展、建设社会主义新农村、走新型城市化道路的重要节点来抓，2005年提出加快培育中心镇的战略构想，2006年做出了实施200个中心镇培育工程的战略部署，2007年确立了第1批141个省级中心镇。经过多年的培育和发展，中心镇的城镇规模不断扩大、集聚辐射能力不断提高、承载功能日益完善，对城市化的拉动作用日益增强，部分中心镇已成为初具小城市规模的特大镇。针对中心镇进入了转型升级的关键时期和县域城市化加速已成为浙江省城市化的一大新特点的实际，浙江省推出了扩权强县、扩权强镇的改革举措和培育中心城市、中心镇、中心村战略部署，开展了27个中心镇培育为小城市的改革试点。把中心镇转型升级为现代小城市，是小城镇建设发展方式的重大转变，是加快农民转移转化、产业集聚集约的重大战略，是改变城少镇多低水平城镇化的客观要求，是全省实施以新型城市化为主导，加快推进城乡一体化新战略的一个关键性举措。

从中心镇向现代小城市的转型升级，标志着中心镇已经进入经济建设与社会建设并重的新时代，转型的同时必然带来人口高度聚集和城镇面貌日新月异。伴随中心镇社会变革不断加快，社会阶层分化，人口流动加速，利益诉求多元，社会转型犹未完成，社会问题不断显化，新老矛盾叠加交织，加强和创新中心镇转型升级为小城市后的社会管理已经成为一项事关全局的重大课题和紧迫任务。改善民生、促进民富、保障民安、推进民主、激活民力、提高民智成为新时期的社会建设管理的主任务。在中心镇转型升级的这一关键时刻，加强和创新社会管理比任何时候都显得迫切而重要。

1 战略目标

加强和创新中心镇社会管理的战略目标是，紧紧围绕全面建设小康社会和现代化小城市的总目标，牢牢把握中央提出的最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总体要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，以建设服务型政府和服务型基层组织为基础，积极推进城乡社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新，着力完善城乡社会管理格局，着力优化政策举措，着力加强城乡社会管理能力建设，着力促进社会公平正义，不断提高城乡社会管理科学化水平，为现代小城市建设和城乡一体化发展营造更加良好的社会环境。

2 主要任务

中心镇转型升级为小城市后，要从城乡分割走向城乡一体，从经济总量扩大到经济转型升级，从经济大镇到区域小城市，从物本发展到人本发展，从乡镇管理到城市管理，要有效推动全省中心镇经济社会这些方向性、战略性、全局性的转换，必须突破原有的社会管理体制，探索建立与现代小城市和城乡一体化发展相适应的新型社会管理体制。总体来看，加强和创新社会管理体系，重点要抓好社会组织保障、社会民生保障、社会公平保障、社会安全保障、社会文明保障、社会服务保障等六大保障体系建设。

2.1 创新社会组织保障体系

着力构建彰显多方合力共建的社会组织保障体系，重点在培育社会组织上取得新突破。以构建和完善社会管理的组织架构为基础，充分发挥党委总揽全局、协调各方的核心作用和政府在社会管理中的主导作用。把建设服务型的基层党组织和社区组织作为中心镇转型升级为小城市后社会管理创新的基础工程，致力于发挥工会、共青团、妇联、老协、残联、商会、专业协会、慈善协会、和谐促进会等各类社会组织在社会管理创新中的重要作用。党的群众工作要深入一切社会领域、社会群体、社会组织，积极推广宁波市“和谐促进会”和杭州市“和事佬协会”等做法，积极培育和扶持民间的和谐促进力量，努力发挥在反映群体诉求、化解社会矛盾、提供社会服务、规范社会行为、促进社会和谐等方面的独特作用，健全群众参与社会管理有效途径，全面完善现代小城市“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。

2.2 创新社会民生保障体系

着力构建彰显幸福民生共享的社会民生保障体系，重点在提升新型城市化和城乡一体化的公共服务和社会保障水平上取得新突破。围绕“富民、惠民、便民、育民、健民、安民”的民生工程目标，持续增加社会民生财力投入，完善改善民生的各项制度，全面构建中心镇的教育、卫生、住房、交通、养老等公共服务体系，切实解决群众在就学、就医、居住、出行、养老等方面的实际问题。在民生事务上坚持民主做法，积极推广金华市政务公开打造“阳光政府”的做法，杭州市构建“以民主促民生”的工作机制和“开放式决策”运行机制，天台县村级民主决策“五步法”，乐清市实施民生事项“人民听证制度”等。尽快实现中心镇转型为现代小城市后学有优教、病有良医、老有善养、弱有慈助、壮有所为、劳有丰酬、住有宜居的幸福民生目标。

2.3 创新社会公平保障体系

着力构建彰显群众权益平等的社会公平保障体系，重点在营造公平正义的社会环境上取得新突破。建立健全群众利益诉求表达机制，畅通群众利益诉求渠道，建立信访问题解决和终结机制。建立健全社会矛盾纠纷调解机制，着力推进基层和谐促进工程，推进矛盾纠纷联合调解中心以及村 (社区) “老娘舅”工作室建设，构筑多元化“大调解”工作机制。建立健全科学民主决策机制和社会稳定风险评估化解机制，突出抓好征地拆迁、教育卫生、劳动保障、环境保护等重点领域的社会稳定风险评估和化解工作。建立健全公正执法机制，规范执法行为，完善执法方式，坚持公正廉洁执法，提高司法和执法公信力。

2.4 创新社会安全保障体系

着力构建彰显平安稳定常驻的社会安全保障体系，重点在建设平安和谐城市、社区和企事业单位上取得新突破。完善社会治安防控机制，建立健全专群结合、点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、打防管控结合的立体化治安防控体系。加强社区警务室建设，推行社区民警专职化，强化群防群治，增强基层社会治安防控能力。健全安全生产监管机制，落实安全生产属地监管责任，大力推进企业安全生产标准化建设。健全食品药品安全监管机制，落实食品药品安全企业主体责任，构建食品药品群防群治监控机制。健全网络舆论引导机制，增强网上舆论引导能力。完善应急管理机制，加强应急管理组织领导指挥体系建设，建立健全突发公共事件和灾害应急监测预警、信息发布、快速反应、救援处置机制。

2.5 创新社会文明保障体系

着力构建彰显思想道德为先的社会文明保障体系，重点在提高居民的文明素养和道德水平上取得新突破。把思想道德建设作为社会管理的基础性工程，致力形成良好社会秩序。强化核心价值体系建设，大力弘扬爱国主义、集体主义、社会主义精神，推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设。强化公共文化服务体系建设，推进廉政文化建设。强化群众性文明创建，以文明小城市创建为龙头，广泛开展文明企业、校园、机关、社区、家庭等创建活动，提高社会文明程度。建立完善社会诚信体系和行为规范，强化诚信理念，加强诚信建设，建立健全以政府诚信促企业、公民和社会诚信的社会诚信建设机制，倡导“诚信为本、操守为重”的社会风尚。

2.6 创新社会服务保障体系

核心是要构建彰显人民需求至上的社会服务保障体系，重点在建设服务型政府和服务型基层组织上取得新突破。推广和发展新时期“枫桥经验”，借鉴衢州市“三民工程”(建立民情档案、深化民情沟通、实行为民办事全程服务制度)健全完善农村基层服务管理体系，上虞市全国首个“政府服务超市”，杭州市民主民生互动平台，宁波市海曙区全天候全方位全程式“81890” (“拨一拨就灵”谐音)公共服务模式。大力推动中心镇党委政府和基层组织工作重心转到社会管理和服务上来，加快政府职能的转变，强化社会建设、社会管理和社会服务的职能。健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治制度，加强城乡社区建设，完善村民委员会、社区居民委员会自治组织体系和社区公共服务体系。积极推广舟山市“横向到边、纵向到底”的“网格化管理、组团式服务”服务管理体系。按照“网格化管理、社区化服务”要求，整合基层服务资源，形成覆盖城乡、条块结合的基层服务管理体系。深化中心镇公共事务服务中心建设和村 (社区)便民服务中心建设，努力为群众提供“一站式”服务和全程代理服务，加强对流动人口和特殊人群服务，切实解决城乡居民最紧迫、最期盼的生产生活生态上的各种问题，做到有求必应、有难必解，形成与基层群众共创共富、同甘共苦的和谐关系，让全体城乡居民都过上无忧无虑的生活。

3 战略路径

党的十七届五中全会明确提出，加强社会建设，建立健全基本公共服务体系，促进就业和构建和谐劳动关系，合理调整收入分配关系，健全覆盖城乡居民的社会保障体系，加快医疗卫生事业改革发展，全面做好人口工作，加强和创新社会管理，正确处理人民内部矛盾，切实维护社会和谐稳定。这为浙江省中心镇转型升级为现代小城市背景下坚持以人为本，分类推进社会管理创新，推进社会和谐，促进包容发展提供了新的理论指导、路径指向、管理指南、政策指针。从充分发挥城乡社会管理创新体系的先导作用出发，重点提出以下6个方面的分类管理的现实路径以及相应的制度设计与政策调整。

3.1 创新现有城镇居民的管理服务

中心镇向现代小城市的转型升级必然带来人口高度聚集和城市日新月异，养老、就医、改善环境等问题都将是社会管理必须面对的现实难题。首先要创新社会管理工作理念，牢固树立群众利益至上观点，坚持问政于民、问情于民、问需于民、问计于民、问绩于民，建立以群众满意为标准的考核机制，把服务群众作为党的群众工作的首要任务，着力解决关系人民群众切身利益的问题。其次要围绕医疗卫生、劳动保障、金融证券、邮政电信、公安交通、工商税务、水电油气等窗口行业完善软件和硬件设施，提供高水平、全覆盖、一体化，更加均等高效、惠民利民的公共服务。可以借鉴杭州市组建“和事佬”队伍和“社区律师”的做法，将城市居民的纠纷调解、普法宣传、居民联络工作拓展到社区每一幢居民楼、每一个楼道。第三是要在城市社区深入开展群众性精神文明创建活动，完善社会志愿服务体系，形成男女平等、尊老爱幼、互爱互助、见义勇为的社会风尚。

3.2 创新城镇新市民的管理服务

中心镇转为现代小城市，必然有大量的农村居民转移和转化为城市市民。加强和创新农民转型为市民的社会管理工作，必须要把现实城乡基本公共服务均等化作为对农民转型为市民的社会管理的重要基础。在基础教育、基本医疗、社会保障、社会福利等方面实现均等化。同时，积极推进股份合作制的集体资产经营管理体制的改革，实现农民的经济身份与社会身份的分离，让当地农民自主自由地选择居住地。同时要推进农地流转、宅基地置换和农村集体非农建设用地的改革，让农民共享工业化、城镇化的土地增值，让土地资源成为农民转化为市民的重要支撑，让转化为市民的农民安居乐业。此外，还要积极推进中心村新社区建设，促进城市基础设施向中心村延伸，城市公共服务向中心村覆盖，城市现代文明向中心村辐射，使中心村成为就近就地城市化的一个重要节点。使农民共享城乡一体的文明生活。

3.3 创新外来人口的管理服务

中心镇转为现代小城市，必将产生大量的外来人口及“新城市人”，在加强和创新社会管理上，可以借鉴和推广外来务工人员服务管理涌现出的“宁波模式”、“店口模式”、“嘉兴模式”，服务境外经商人员的“义乌模式”等。首先要认真落实外来务工人员积分落户政策，推进“和美家园共建会”等基层社会融合组织建设。其次要完善“以证管人、以房管人、以业管人”的服务管理新模式，切实解决外来流动人口子女入学、就业服务、医疗卫生、计划生育、社会保障和居住环境等方面的实际困难。第三是要加强流动人口服务管理及出租屋服务管理，构建管理服务工作网络，积极稳步推进居住证制度，借鉴义乌市的“工会社会化维权”和“把外来农民工选为人大代表”的做法，对持有居住证的外来人口，在培训、就业、子女入学、计划生育、医疗服务等方面实现公共服务均等化。

3.4 创新特殊人群的管理服务

要进一步加强和完善特殊人群的管理和服务。首先，重点加强对高龄老人、独居老人、困难低保户、失业人员等的社会关爱。其次，加强对刑释解教人员、吸毒人员的管理服务，加强对精神病人、艾滋病人等的社会帮扶，加强对社会闲散人员、有不良行为青少年的教育帮扶和心理辅导，重点落实对社会闲散青少年、流浪乞讨未成年人、服刑在教人员未成年子女的服务管理及有严重不良行为和违法犯罪行为青少年的帮教管理措施。第三，加强社会心理服务管理工作。针对当前社会竞争压力加大，个人心理健康成为特殊人群社会管理中亟待引起重视的新问题，要着力建立健全个人心理医疗服务体系，大力开展个人心理调节疏导工作，建立心理危机干预预警机制，针对不同情况开展疏导、帮助、教育，完善特殊人群的管理服务网络。第四，建设诉求表达机制。畅通党委政府同人民群众的沟通渠道，建立方式多样、规范有序、畅通高效的诉求表达渠道。努力使社会各个群体反映有渠道，及时回应群众的利益诉求，杜绝信访案件“久拖不办，久办不决”的现象。组织开展领导干部“走进矛盾，破解难题”、 “蹲点调研”、 “民情日记”和下访接访活动，进一步畅通与基层群众沟通的渠道。

3.5 创新非公有制经济组织的管理服务

增强中心镇经济综合实力，激发和提升非公有制经济组织的竞争力是又好又快推进中心镇向现代小城市转型升级的中心任务。要进一步加强和完善非公有制经济组织管理，明确非公有制经济组织管理和服务员工的社会责任，引导非公有制经济组织按照利义并重、道德并存的理念向社会商务企业发展，让非公有制经济组织有更多的社会担当，更好地服务社会和承担社会责任。鼓励非公有制经济组织建立党、工、团组织，普遍完善企业民主管理制度，推动社会组织健康有序发展。深化“和谐企业”创建活动，全面推行劳动合同和集体合同制度，建立健全员工工资集体协商、正常增长和支付保障机制，改善员工生产生活环境。积极推广台州温岭市首创“民主恳谈会”、“参与式预算”和行业工资集体协商机制，进一步加强和完善思想道德建设，持之以恒加强社会主义精神文明建设，加强社会主义核心价值体系建设，增强社会诚信和法制意识。完善非公有制经济代表人士综合评价体系，积极引导投身公益慈善事业，促进非公有制经济组织经理人健康成长。

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